Seit einigen Jahren rücken die Themen Nachhaltigkeit und Wirkungsorientierung von öffentlichen Unternehmen zunehmend in den Fokus der Public Corporate Governance. Nachhaltige Daseinsvorsorge und öffentliche Aufgabenerfüllung bei gleichzeitig notwendiger Haushaltskonsolidierung können allerdings nur realisiert werden, wenn gezielt gesteuert wird. Das bedeutet nicht in blindem Aktionismus „wild zu rudern”, sondern vorausschauend „sanft zu steuern”. Ein Weg dorthin liegt in einer nachhaltigen und wirkungsorientierten Steuerung, die für Städte und Kommunen, aber auch für Bund und Länder ein wichtiges Schlüsselthema darstellt.

Die seit einigen Jahren immer mehr in den Fokus rückende wirkungsorientierte Steuerung ist keineswegs eine neue Steuerungsform. Sie basiert auf der Idee der Ergebnissteuerung, die im Rahmen des sogenannten New Public Managements (NPM) zu Beginn der achtziger Jahre eingeführt wurde. Hierbei steht im Zentrum des Steuerungsinteresses das zu erreichende Ergebnis, das mit entsprechenden Ergebniskennzahlen gemessen wird.

Steuern mit Ergebniskennzahlen kann sinnvoll sein, aber ein einseitiger Fokus darauf ist gefährlich. Vor allem auch, weil viele Leistungen im öffentlichen Sektor gar nicht eindeutig in Ergebniskennzahlen abgebildet werden können. Aber auch dadurch, dass so ein starker Fokus auf die extrinsische, also von außen kommende Motivation gelegt wird, während die intrinsische, d. h. die in der Tätigkeit begründete Motivation der Mitarbeiter auf der Strecke bleiben kann. Die Mitarbeiter „laufen” dann nur noch den vorgegebenen Zielen hinterher, verlieren aber unter Umständen das übergreifende Engagement in der Tätigkeit selbst und/oder dem zu erfüllenden Gemeinwohl.

Wirkungsorientierte Steuerung erweitert den Gedanken der Ergebnissteuerung, indem bewusst die Wirkungen auch aus der Gesamtperspektive des Gemeinwohls mit berücksichtigt werden. Ziel ist, dass die Mitarbeiter in die Entscheidungen mit einbezogen werden und von sich aus motiviert zum Gemeinwohl beitragen. Nur so können auch komplexe Aufgaben im öffentlichen Sektor gemeistert werden. Diese Entwicklung, bei der sich der Fokus weg von der Ergebnissteuerung verlagert, nennt man Post-NPM.

Vor diesem Hintergrund luden Prof. Dr. Michèle Morner und Prof. Dr. Ulf Papenfuß vom 13. bis 14. April 2015 Experten aus Politik, Verwaltung, Wissenschaft und Beratung zur 3. Speyerer Tagung zu Public Corporate Governance ein. Im Fokus der diesjährigen Tagung standen Herausforderungen und Entwicklungsperspektiven nachhaltiger und wirkungsorientierter Steuerung.

Aus den Tagungsbeiträgen und -diskussionen kristallisierten sich drei Schlüsselthemen nachhaltiger und wirkungsorientierter Steuerung heraus:

1. Zielvereinbarungen wirkungsorientierter Steuerung
2. Wirkungs- und Nachhaltigkeitskennzahlen
3. Erfolgsfaktoren zur Ausgestaltung von Top-Managervergütungen

Zielvereinbarungen wirkungsorientierter Steuerung

Während Ergebnissteuerung im Rahmen des New Public Management fragt, „welche unmittelbare Leistung erbracht werden soll”, nimmt die wirkungsorientierte Steuerung im Rahmen des Post-NPM eine Perspektivenerweiterung vor im Hinblick darauf „welche Wirkungen mit den Leistungen erzielt werden sollen”. Antworten kann Ergebnissteuerung alleine nicht liefern. Insbesondere bei komplexen, interdisziplinären und widersprüchlichen Zielen bedarf es vielmehr des Dialoges sowie der Bereitschaft vieler Akteure. Dabei gilt es adäquate Rahmenbedingungen zu schaffen, damit Stakeholder mit verschiedenen Interessenslagen und kognitiven Voraussetzungen in den Dialog kommen und zwar so, dass sie das Gefühl haben, gemeinschaftlich an der Entwicklung der Ziele teilhaben zu können. Die im Dialog formulierten Ziele können dann ökonomische, ökologische und soziale Interessen ausbalancieren. Diese Form der Steuerung ist auf motivierte Mitarbeiter angewiesen, hat aber, sofern Teamarbeit gelingt, wiederum einen positiven Effekt auf deren Motivation sowie die Chance zur langfristigen Schaffung eines Public Value.

Wirkungs- und Nachhaltigkeitskennzahlen

Wurden gemeinschaftlich Zielvereinbarungen getroffen, eignet sich deren Weiterentwicklung zu nachhaltigen und wirkungsorientierten Kennzahlen. Diese sollen messen, ob zuvor definierte Ziele auch tatsächlich erreicht wurden, und können unterschiedlichster Natur sein. Im Zeitalter des New Public Managements standen hauptsächliche ökonomische Kennzahlen (z. B. Jahresergebnis, Kostendeckungsgrad) im Fokus der Ergebnissteuerung. Post-NPM-Ansätze stellen auch nachhaltigkeitsorientierte Kennzahlen, wie ökologische (z. B. Energieverbrauch, Abfallmengen) und soziale Kennzahlen (z. B. Anzahl Azubis, Sponsoringvolumen) ins Zentrum. Während unmittelbare Leistungen verhältnismäßig leicht zu quantifizieren sind, lassen sich langfristige Wirkungen teilweise schwer in Messgrößen abbilden. Post-NPM betont daher, dass zu großer Aktionismus bei der Entwicklung von Kennzahlen leicht zur Fehlsteuerung führen kann, wenn Betroffene dazu neigen, nur noch solche Aufgaben zu verfolgen, nach denen sie eindeutig beurteilt werden können. Viele langfristige Wirkungsziele sind allerdings so komplex und nicht einzelnen Individuen oder gar Organisationen zurechenbar, dass nicht alle Ziele an Kennzahlen gekoppelt werden können und sollen.

Erfolgsfaktoren zur Ausgestaltung von Top-Managervergütungen

Bei der Ausgestaltung von Top-Managervergütungen wird häufig auf Kennzahlen zurückgegriffen, um deren Zielerreichungsgrad zu bestimmen. Doch auch hier ist Vorsicht geboten, wenn man verhindern möchte, dass Manager nur noch der „Karotte vor der Nase” hinterherrennen und mangels Messbarkeit deren Beitrag zum großen Ganzen vernachlässigen. Die Devise ist daher, „Ja” zu Kennzahlen und variabler Vergütung, jedoch in Maßen, sodass ursprüngliche prosoziale Handlungsmotive der Manager nicht verworfen werden. Auch sollte in jedem Vergütungsmodell das Über-Erreichen angestrebter Ziele honoriert werden. Wie Top-Managervergütungen tatsächlich bundesweit ausgestaltet sind, ist bislang weitestgehend intransparent und erfordert die Bereitschaft aller Kommunen zur Offenlegung. Neben variablen Vergütungsbestandteilen können auch adäquate Altersversorgungssysteme zur Motivationssteigerung von Top-Managern beitragen. De facto sind aus einem Gesamtversorgungsmodell allerdings verschiedene Bausteinmodelle geworden, weshalb aus Sicht des Top-Managers sogenannte Systembrüche zu vermeiden sind. Tatsächlich sind viele Manager jedoch in verschiedenen Systemen aktiv, weshalb an dieser Stelle Handlungsbedarf besteht.

Fazit

Der Beitrag veranschaulicht, dass die aus dem New Public Management (NPM) stammende Ergebnissteuerung mit Hilfe von Kennzahlen einen wichtigen Bestandteil wirkungsorientierter Steuerung darstellt. Nichtsdestotrotz kehren sich Post-NPM-Ansätze von einer reinen Ergebnisorientierung ab und integrieren immer häufiger partizipative Elemente.

Der Austausch im Rahmen der Speyerer Tagungsreihe zu Public Corporate Governance bietet eine wichtige Plattform für Verwaltung und Wissenschaft, um sich über Steuerungsprobleme auszutauschen und Lösungsansätze zu diskutieren. Die 4. Speyerer Tagung zu Public Corporate Governance wird vom 04. bis 05. April 2016 stattfinden.