Vom elektronischen Antrag zur digitalen Gerichtsentscheidung

Wird über den Stand der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung gesprochen, geschieht dies in Deutschland zumeist mit einer negativen Konnotation. Und tatsächlich belegt Deutschland im „Digital Economy and Society Index 2022 (DESI)“ der Europäischen Kommission insoweit einen Platz im unteren Mittelfeld. Bezogen auf die Digitalisierungsfortschritte der vergangenen fünf Jahre steht Deutschland im DESI-Ranking – was überraschen mag – auf Platz zwei¹DESI 2022 (S. 18), abrufbar unter https://digital-strategy.ec.europa.eu/de/policies/desi.. Dies deckt sich mit den Feststellungen dieses Beitrags, mit dem Historie, Stand und aktuelle Herausforderungen der elektronischen Abwicklung von Verwaltungs- und Gerichtsverfahren skizziert werden sollen.

I. Wichtige Rechtsquellen im Überblick

Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung ist ein Querschnittsprojekt mit einer Vielzahl von Beteiligten, was sich auch an den vielfältigen Rechtsquellen ablesen lässt. Den Grundstein der ersten Digitalisierungsbemühungen bildete seinerzeit das „Gesetz zur Anpassung der Formvorschriften des Privatrechts und anderer Vorschriften an den modernen Rechtsverkehr“ vom 13. Juli 2001²BGBl. I S. 1542., mit dem die elektronische Form in das BGB und in die Prozessordnungen eingefügt wurde³Mit dem „Gesetz zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs mit Gerichten“ (BGBl. I 2013, S. 3786) und dem „Gesetz zur Förderung der elektronischen Akte in der Justiz und zur weiteren Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs“ (BGBl. I 2017 S. 2208) wurden die Prozessordnungen schließlich an die aktuellen technischen Entwicklungen angepasst und mit konkreten Umsetzungsfristen versehen.. Für Verwaltungsverfahren zentral sind die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder, in die kurz danach entsprechende punktuelle Änderungen implementiert und sukzessive fortentwickelt worden sind⁴Vgl. beispielhaft für das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes das dritte Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 21.08.2002 (BGBl. I S. 3322).. Vor rund zehn Jahren wurden Spezialgesetze populär, die sich das Ziel der Förderung elektronischer Verwaltung auf die Fahnen geschrieben hatten („e-Government-Gesetze“) und die elektronische Aktenführung normierten⁵Vgl. das Gesetz über die elektronische Verwaltung in Bayern vom 22.12.2015 (GVBl. S. 458); abgelöst durch das Bayerische Digitalgesetz vom 22.07.2022 (GVBl. S. 374).. Mit dem Onlinezugangsgesetz des Bundes (OZG)⁶BGBl. I 2017 S. 3122. aus dem Jahr 2017 wurde schließlich die Grundlage für Portal(verbunds-)lösungen und elektronische Nutzerkonten geschaffen.

II. Elektronische Abwicklung von Verwaltungsverfahren

Die digitale Abwicklung von Verwaltungsverfahren war immer wieder Gegenstand von Reformbemühungen mit dem Ziel, den Anteil elektronischer Abwicklungen zu erhöhen – leider bislang mit durchwachsenem Erfolg.

1. Einführung der elektronischen Form im BayVwVfG

Bereits mit der Einführung von Art. 3a BayVwVfG war die Übermittlung elektronischer Dokumente grundsätzlich zulässig, soweit Behörden hierfür einen Zugang eröffnet hatten, was mit der ubiquitären Angabe der Email-Adresse seit langer Zeit der Fall ist⁷So auch Siegel, Digitalisierung des Verwaltungsrechts, NwVZ 2023, 193 (194).. Eine etwaige Schriftform konnte durch eine für natürliche Personen verfügbare qualifizierte elektronische Signatur ersetzt werden (Art. 3a Abs. 2 BayVwVfG a. F.). Juristische Personen konnten sich entsprechend vertreten lassen. Solange kein persönliches Erscheinen durch Rechtsnorm angeordnet oder die elektronische Form ausdrücklich ausgeschlossen war, stand einer digitalen Abwicklung von Bürger- und Unternehmensseite also schon vor mehr als zwanzig Jahren grundsätzlich nichts entgegen. In Anspruch genommen wurde diese Möglichkeit allerdings nicht.

2. Rechtliche und technische Erweiterungen

In der Zwischenzeit wurden weitere Anstrengungen unternommen, um die elektronische Abwicklung populärer zu machen. Mit Hilfe von Normenscreenings auf Bundes- und Länderebene wurde begonnen, Formerfordernisse wie das persönliche Erscheinen und die Anordnung einer Schriftform zu reduzieren⁸Vgl. den Abschlussbericht des BMI vom Juli 2016 (www.bmi.bund.de/ SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/2016/berichtschriftformerfordernisse.pdf).. Diese Bemühungen waren richtig und wichtig. Stellten sie das zentrale Hindernis dar, hätte man aber erwarten dürfen, dass zuvor zumindest formlose Antragsverfahren digital abgewickelt worden wären, was nicht der Fall war. Außerdem wurde Art. 3a BayVwVfG um weitere schriftformersetzende Technologien wie die eID-Funktion („elektronische Identität“) des Personalausweises oder die De-Mail erweitert. Ihnen ist gemeinsam, dass anders als in Art. 3a Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG keine Anforderungen an das elektronische Dokument formuliert werden. Gefordert wird nur, dass vor der Abgabe einer Erklärung die Identität des Nutzers geprüft wird⁹Vgl. Art. 3a Abs. 2 Satz 4 Nr. 1, Satz 5 VwVfG; § 4 Abs. 1 De-Mail-G. Anmeldeinformationen und eingereichte Dokumente müssen danach vom IT-System der Behörde „verklammert“ werden, vgl. Schoch/Schneider/Hornung, VwVfG, § 3a Rn. 85 f.. Freilich muss auch hier die Identifizierung des Nutzers durch in der Regel persönliche Vorsprache sichergestellt sein¹⁰Art. 3a Abs. 2 Satz 5 VwVfG i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 6 PAuswG bzw. § 3 Abs. 3 De-Mail-Gesetz.. Für die Anmeldung ist seitdem immerhin keine weitere Karte erforderlich. Der digitale Durchbruch stellte sich auch hierdurch nicht ein.

3. Portallösungen: arbeitsintensiver Weg der Zukunft

Bund und Länder treiben nunmehr seit einigen Jahren im Zuge der Umsetzung des OZG sogenannte „Portallösungen“ voran. Diese setzen technisch auf ein schnittstellenfähiges Nutzerkonto mit diversen Anmeldemöglichkeiten, an das sogenannte „Content-Management-Systeme“ (CMS) angeschlossen werden können („Antragsmanager“). Nach der Anmeldung können die persönlichen Daten aus dem Nutzerkonto ausgelesen und in den Antrag übertragen werden. Der Nutzer wird dann durch Eingabemasken geführt, die im Idealfall aussagekräftige Beschreibungen der Datenfelder enthalten und Eingaben validieren. Gegenwärtig sind in Bayern allerdings laut Internet-Dashboard des BMI nur 245 von 575 sogenannten OZG-Leistungen¹¹Bei der Umsetzung des Online-Zugangs-Gesetzes (OZG) wurden Verwaltungsleistungen zu 575 standardisierten Leistungen zusammengefasst, etwa „Fahrerlaubnis“, vgl. www.stmd.bayern.de/themen/digitaleverwaltung/onlinezugangsgesetz/. verfügbar. Auch wenn Bayern damit im Ländervergleich den Spitzenplatz einnimmt¹²Vgl. https://dashboard.ozg-umsetzung.de/; Stand: 29.11.2023., sind damit über die Hälfte der Verwaltungsleistungen leider auch in Bayern noch nicht digitalisiert. Grund für diese gemessen am gesetzlichen Ziel einer vollständigen Umsetzung bis Ende 2022 deutlich zu niedrige Umsetzungsquote ist die Strategie, die sich Bund und Länder bei der Umsetzung der Verpflichtungen aus dem OZG gegeben haben. Für jede Verwaltungsleistung sollen Beschreibungen, Datenfelder und Antragsprozesse bis hin zur schnittstellenfähigen Übergabe an Fachverfahren zentral definiert, abgestimmt, prototypisch implementiert und zur Nachnutzung freigegeben werden¹³Vgl. das „Vorgehensmodell zur Planung, Konzeption und Umsetzung digitaler Services im föderalen System: https://leitfaden.ozg-umsetzung.de/pages/viewpage.action?pageId=4621569.. Die Ergebnisse können sich sehen lassen, benötigen aber zu ihrer Umsetzung nicht unerhebliche Zeitspannen.

Die im Freistaat bereits verfügbaren Angebote sind im Bayernportal gebündelt (vgl. Art. 27 ff. BayDIG). Für eine Vielzahl von Verfahren liegen bereits zentrale Antragsassistenten vor, die bei den zuständigen Behörden als Onlineverfahren verlinkt sind. Der „Antragsmanager“ des Bayernportals ist außerdem an ein Nutzerkonto gekoppelt, das bei Auswahl einer geeigneten Anmeldemethode auch eine schriftformersetzende Einreichung erlaubt.

4. PDF-Dokumente: Elektronischer „Lückenschluss“ in der Übergangsphase?

Ausgedient haben daher künftig die im Bayernportal immer noch zahlreich verlinkten PDF-Formulare. Angesichts der noch zu erwartenden Zeitspanne bis zum vollständigen Abschluss der Umstellung auf Antragsassistenten wäre es allerdings wünschenswert, wenn deren Potenzial in der Zwischenzeit noch genutzt werden würde, wie es offenbar auch Art. 57b Abs. 2 BayDIG vorschwebt. In rechtlicher Hinsicht wird dies derzeit durch Art. 3a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG erschwert, der eine „Direkteingabe“ in das Formular fordert, die mit Browserlösungen technisch nicht umsetzbar ist¹⁴Vgl. dazu Schoch/Schneider/Hornung, VwVfG, § 3a Rn. 85 f. Mit der Regelung wollte der Gesetzgeber „garantieren […], dass der Inhalt des übermittelten elektronischen Dokuments unverändert bei der Behörde ankommt“ (vgl. BT-Drs. 17/11473, S. 49). Aber warum sollte der Antragsteller das Formular denn nicht verändern dürfen, was ihm bei handschriftlicher Einreichung auch niemand verwehren kann? Relevant ist doch nur, dass das Formular nach der Versendung nicht mehr verändert wird.. Klickt man auf ein im System als schriftformbedürftig gekennzeichnetes Formular, warnt das das Portal daher, man müsse dieses handschriftlich unterschreiben, (extern) qualifiziert signieren oder über ein De-Mail- Konto versenden.

Für das für Unternehmen seit Juni 2021 verfügbare so genannte Organisationenkonto gilt diese rechtliche Einschränkung gemäß § 8 Abs. 6 Satz 2 OZG allerdings nicht. Für das technisch vergleichbare „bayerische“ Authentifizierungsverfahren für Bürgerinnen und Bürger (Authega) hat sich der Verordnungsgeber in § 4 BayEGovV an der Lösung des VwVfG orientiert, wäre aber nicht gehindert, diese Einschränkung wieder zu streichen. Sogar der Einsatzbereich des elektronischen Personalausweises könnte erweitert werden, würde man ihn zusätzlich in § 4 BayEGovV ohne die Einschränkung des Art. 3a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG zertifizieren. Dies hätte zur Folge, dass bestehende PDF-Formulare „offline“ ausgefüllt und als Anlage schriftformersetzend an die Behörde geschickt werden könnten. Ein hierfür nutzbares allgemeines Kontaktformular ist ohnehin schon bei allen Behörden verfügbar und könnte ohne großen Aufwand bei jeder Verwaltungsleistung des Bayernportals verlinkt werden, solange keine passgenaue OZG-Leistung oder ein spezieller Antragsassistent existiert. Teilweise behelfen sich Behörden auch schon heute mit einem solchen „Universalantrag“¹⁵www.landkreis-muenchen.de/buergerservice/universalantragvia-sicherer-dialog/..

5. Elektronische Bekanntgabe von Bescheiden

Verwaltungsakte können gemäß Art. 37 Abs. 2 BayVwVfG auch elektronisch erlassen werden. Hierfür reicht im Grundsatz bereits die Übermittlung per einfacher E-Mail aus. Der Verwaltungsakt gilt dann gemäß Art. 41 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG am dritten Tag nach der elektronischen Absendung als bekannt gegeben. Auch hier gilt freilich, dass der Empfänger gemäß Art. 3a Abs. 1 BayVwVfG einen Zugang eröffnet haben muss, was man im Falle einer elektronischen Antragstellung für den gewählten Übermittlungsweg zwanglos annehmen darf¹⁶Vgl. Schoch/Schneider/Schröder, VwVfG, § 37 Rn. 62 m. w. N. Die Differenzierung zwischen einfachen und schriftformbedürftigen Verwaltungsakten wird dem Antragsteller typischerweise unbekannt sein; im Zweifelsfall wird seine Interessenlage für eine Übermittlung sprechen.. Dass diese Möglichkeit wenig genutzt wird, hat wohl zwei Ursachen. Zum einen wird für den Versand aus Gründen des Datenschutzes vielfach eine nicht ohne Weiteres zu realisierende Verschlüsselung für erforderlich gehalten¹⁷Vgl. Schoch/Schneider/Schröder, VwVfG, § 37 Rn. 94 m. w. N., was in den Fällen nicht überzeugt, in denen auch der Antrag per E-Mail übermittelt wurde¹⁸Art. 5 Abs. 1 f) DSGVO schreibt lediglich vor, dass bei der Übermittlung als Verarbeitungsvorgang eine „angemessene Sicherheit“ der personenbezogenen Daten gewährleistet sein muss.. Zum anderen erlaubt die einfache E-Mail keinen Nachweis des Zugangs, da die Bekanntgabe im Regelfall mit einfachem Bestreiten negiert werden kann (Art. 41 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG). Eine elektronische Zustellung gegen Empfangsbekenntnis ist gemäß Art. 5 Abs. 5 VwZVG im Grundsatz zwar genauso möglich, aber an die (postalische oder elektronische) Rücksendung des Empfängers gebunden¹⁹Die Verschlüsselung wird in diesen Fällen zudem gesetzlich gefordert (Art. 5 Abs. 5 Satz 2 VwZVG)..

Die Vereinfachung des Zugangsnachweises machte es daher notwendig, neue technische Lösungen zu entwickeln. Hierfür eignen sich die erwähnten Portal-Nutzerkonten, die neben der Authentifizierung auch eine Postkorbfunktion besitzen. Sie haben zunächst in Art. 41 Abs. 2a VwVfG und nun in Art. 24 BayDIG eine spezielle Normierung erfahren. Gemäß Art. 24 Abs. 2 Satz 4 BayDIG gilt der Verwaltungsakt (jedenfalls) zum Zeitpunkt des Abrufs als bekanntgegeben und unter den Voraussetzungen des Art. 25 BayDIG i. V. m. Art. 5 Abs. 4 bis 6 VwZVG auch als zugestellt. Gemäß Art. 24 Abs. 3 BayDIG muss dieser Zeitpunkt vom System protokolliert werden und ist damit einem Nachweis zugänglich. Wird die Nachricht vom Empfänger nicht geöffnet, bleibt weiterhin nur der Weg über die Postzustellung. Wollte man postalische und elektronische Zustellung annähern, wäre nicht auf den Datenabruf, sondern die Anmeldung am Nutzerkonto abzustellen („Möglichkeit der Kenntnisnahme“)²⁰Ähnlich Siegel, Digitalisierung des Verwaltungsrechts, NwVZ 2023, 193/198.. Solange die elektronische Zustellung allerdings eine Einwilligung voraussetzt (Art. 25 Satz 2 BayDIG), wird sie ohnehin nur für begünstigende Verwaltungsakte in Betracht kommen.

In systematischer Hinsicht unbefriedigend ist, dass die Regelungen im BayVwVfG zur elektronischen Bekanntgabe und Zustellung als technisch überholt anzusehen sind, ohne dass dies den Vorschriften unmittelbar anzusehen wäre. Der Klarheit würde es dienen, diese Vorschriften entweder gänzlich zu streichen oder ebenfalls in das BayDIG zu überführen²¹Für eine Reform des VwVfG plädiert stattdessen Siegel, Digitalisierung des Verwaltungsrechts, NwVZ 2023, 193..

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Den vollständigen Beitrag entnehmen Sie den Bayerischen Verwaltungsblättern Heft 2/2024, S. 37 ff.