Präklusion im Verwaltungsverfahren

Die Zeitenwende ist in aller Munde, auch beim Klimaschutz. Die Beschleunigung der zugrunde liegenden Verwaltungsverfahren hat Hochkonjunktur. Ein Baustein im rechtspolitischen Instrumentenkasten ist dabei die Präklusion. Deren Wirkweise bleibt europarechtlich merklich eingeengt; Anlass zur Betrachtung der Handlungsoptionen.

A. Einleitung

Die Energie- und Verkehrswende ist politisch eingeläutet, die Realisierung kostet enorme finanzielle wie fachliche Ressourcen. Ein gewichtiger Erfolgsfaktor ist die Beschleunigung der grundlegenden Infrastrukturprojekte: Reduzierte Personal-, Fach- und Sachmittel in der Verwaltung, komplexe Rechtsrahmen in Mehrebenenverfahren und die Realitäten der Umsetzung führen dazu, dass große Infrastrukturprojekte im „Deutschlandtempo“ ihrer Gesamtrealisierung schon mal 20 Jahre¹Roth, ZRP 2022, 82. Durner spricht von „ständig neuen Prüfpflichten und deren akribische gerichtliche Kontrolle“, die die Genehmigungsbehörden überfordern und sieht hierin die „Hauptursachen für die überlange Dauer der deutschen Zulassungsverfahren“, VerwArch 2020, 162, 186. Das im November 2023 beschlossene Maßnahmepaket zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich, BT-Drs. 20/6879, versucht über eine Vierjahresfrist für Planfeststellungsverfahren bei transeuropäischen Verkehrsprojekten raschere Umsetzungsläufe im FStrG, AEG, LuftVG und WaStrG zu implementieren. dauern.

Vor diesem Hintergrund fand das Beschleunigungsziel über Präklusionsregelungen, also den Ausschluss eines Verfahrensbeteiligten mit seinem Vorbringen, prominente Erwähnung im Koalitionsvertrag der Bundesregierung aus SPD, Grüne und FDP.²Koalitionsvertrag 2021 „Mehr Fortschritt wagen“, S. 13: „Wir wollen eine wirksame und unionsrechtlich zulässige Form der materiellen Präklusion einführen“. Zwar hat sich fast jede Regierung seit den 1990er-Jahren die Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung auf die Fahnen geschrieben;³Ein Überblick über die bisherige Beschleunigungsgesetzgebung findet sich bei Roth (Fn. 1). jedoch entscheidet was seit Langem ärgerlich und kostenträchtig ist, derzeit mit über das Wohl und Wehe unserer künftigen Lebensweise.

Entsprechend konkret wird die Präklusion als Stellschraube der Beschleunigung benannt und Ende März 2023 in einem weiteren „Infrastrukturbeschleunigungsgesetz“⁴Gesetz zur Beschleunigung von verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Infrastrukturbereich, BGBl. I 2023, Nr. 71. Hierzu Bier/Bick, NVwZ 2023, 457 ff. verankert, allerdings lediglich über eine Verschärfung der innerprozessualen Präklusion.⁵Scheffczyk, NordÖR 2023, 177, 179 f. § 87 b VwGO n. F. wandelt sich von einer Ermessens- zu einer zwingenden Beachtung der prozessualen Ausschlusspräklusion, ohne Prüfung einer tatsächlichen Verzögerung.⁶Kritisch u. a. die Stellungnahme 47/2022 des Deutschen Anwaltsvereins, S. 11 f. sowie der Neuen Richtervereinigung 09/2022, S. 6 f. Im Verwaltungsverfahren, auf das auch der Koalitionsvertrag mit der materiellen Präklusion im Kern abhebt, bewegt sich trotz der engen Wirkverzahnung derweil rechtspolitisch nichts. Stimmt daher die Betitelung von Luise Jachmann, die die materielle Präklusion bereits 2019 am Ende sah⁷Jachmann, in: Tietje, Beiträge zum Europa- und Völkerrecht, Heft 17, 2019: Das Ende der materiellen Präklusion: Die Entscheidung des EuGH v. 15.10.2015 (C-137/14) und die Reaktionen des deutschen Gesetzgebers., und verpufft das konkrete Fortschrittsansinnen der Koalition aufgrund supranationaler Rechtsschutzvorgaben?

B. Einordnung der Bedeutung im Verwaltungsverfahren

I. Wirkung und Zwecke

Dem Rechtsinstitut der Präklusion wohnt eine fast 180-jährige Tradition im deutschen Verwaltungsverfahren inne, mit Anfängen bereits in der Allgemeinen Preußischen Gewerbeordnung von 1845.⁸Vgl. Jachmann (Fn. 7), S. 6; Durner (Fn. 1), 162, 164. Grundlegend ist das Verständnis, dass es nicht „die“ Präklusion im Verwaltungsverfahren gibt, sondern insbesondere zwei Wirkweisen zu unterscheiden sind.⁹Einen guten Überblick zu den Ausprägungen der Präklusion im Verwaltungsverfahren bietet Brandt, NVwZ 1997, 233.

Die formelle Präklusion wirkt ausschließlich auf das Verwaltungsverfahren. Bei nicht form- oder fristgerecht vorgebrachten Einwendungen gehen Verfahrensrechte verloren, nicht aber die materielle Rechtsposition;¹⁰Schmidt-Aßmann, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG-Kommentar, 2022, Art. 19 Abs. 4 Rn. 259. diese kann in einem Vor- oder Klageverfahren wieder eingewandt werden. Die formelle Präklusion normiert der Gesetzgeber selten gesondert;¹¹Etwa im § 4 a Abs. 6 BauGB. vielmehr versucht er die materielle Wirkung zu verorten und hat hierfür bereits 1996 eine Zentralnorm in § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG geschaffen, auf die zahlreiche Fachgesetze verweisen.¹²Etwa § 43 Abs. 4 EnWG oder § 17 Abs. 1 Satz 5 FStrG. Es verbleiben aber auch eigene Sonderregelungen wie in § 55 Abs. 2 Satz 2 LBO BW oder im aktuellen Krisenkontext erwähnenswert, der § 34 Abs 1 Satz 2 LBG (Gesetz über die Landbeschaffung für Aufgaben der Verteidigung). Die materielle Präklusion wurzelt ebenfalls im Verwaltungsverfahren, wirkt aber über die Verwirkung der materiellen Rechtsposition bis auf die Vortragbarkeit vor Gericht¹³Brandt (Fn. 9), 233, 234. und verbindet entsprechend sinnvoll Verwaltungs- und Klageverfahren.¹⁴Jachmann (Fn. 7), S. 6.

Die bedeutsamsten Anwendungsgebiete sind Planungs- und Umweltverfahren mit ihren komplexen nationalen und supranationalen Entscheidungsprogrammen, etwa bei der Errichtung von Windenergieanlagen samt der dazugehörigen Stromnetze oder der Bahninfrastruktur. Dort ringt der Vorhabenträger, regelmäßig interessiert an einer schnellen Entscheidung zur Eingleisung seiner Investitionssicherheit, mit der interessierten Öffentlichkeit, mittendrin suchen die Zulassungsbehörden in einem komplexen nationalem und supranationalem Rechtsrahmen eine einwandfreie Entscheidung.

Präkludiert werden können dabei auch Behörden selbst, etwa über § 73 Abs. 3 a Satz 2 VwVfG oder § 4 a Abs. 6 BauGB, die von der Anhörungsbehörde zu beteiligen sind. Beschleunigungserheblicher ist jedoch die Präklusion von direkt vorhabenbetroffenen Individuen mit eigenen Interessen oder von anerkannten Verbänden, insbesondere Umweltvereinigungen, die den direkt Betroffenen verfahrensrechtlich weitestgehend gleichgestellt sind.¹⁵§ 73 Abs. 5 Satz 5, Abs. 6 VwVfG infolge des Gesetzes zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren 2013.

Die Präklusion ordnet dabei die Rollen zwischen Behörden, Vorhabenträger und den Vorhabenbetroffenen/Verbänden, indem Ausschlussfristen dazu anhalten, Bedenken frühzeitig vorzutragen, anstatt Einwände erst am Verfahrensende oder gar danach geltend zu machen; Rechte und Pflichten der Beteiligten werden somit in das rechte Maß gesetzt.¹⁶Vgl. Jachmann (Fn. 7), S. 6; Schmidt-Aßmann (Fn. 10), Art. 19 Abs. 4 Rn. 258. Hierdurch erhält die Zulassungsbehörde frühzeitig ein Bild der Belange, um in die Problembewältigung einzusteigen.¹⁷Weiß, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 2022, § 73 Rn. 251. Dies dient der Vollständigkeit, Schnelligkeit und Richtigkeit der Verwaltungsentscheidung und vermeidet einen späteren Überraschungsvortrag; das wiederum entlastet die Behörden und steigert Rechts- und Investitionssicherheit.¹⁸Brandt (Fn. 9), 233.

Eine Evaluation des Umweltbundesamtes aus dem Jahr 2014 belegte eine Präklusionshäufigkeit bei verfahrensbeteiligten Verbänden in gut einem Drittel der Fälle.¹⁹Führ/Schenten/Schreiber/Schulze/Schütte, Evaluation von Gebrauch und Wirkung der Verbandsklagemöglichkeiten nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, 2014, S. 94. Dieser Wert betrachtet zwar nur Umweltverbände und nicht ausschließlich Verwaltungsverfahren, skaliert als empirischer Ansatzpunkt aber die Relevanz des Verfahrensausschlusses samt entsprechender Verfahrensabkürzung bis vor knapp zehn Jahren.

II. Rechtsprechungsrahmen

Die Bedeutung der Präklusion lässt sich nicht ohne den gerichtlich konkretisierten Anwendungsrahmen ermessen. Die nationale, höchstrichterliche Rechtsprechung attestierte Verfassungsgemäßheit, solange mit Blick auf den effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG genug Gelegenheit zur Einwendung bestand und die Fristversäumung selbstverschuldet ist.²⁰Vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 25.05.1996 – 4 A 38/95 –. Sofern Eigentumsrechte des Betroffenen tangiert sind, wurde die Präklusion als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung i. S. d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG eingestuft.²¹Überblick zur Rechtsprechung von BVerfG und BVerwG bei Weiß (Fn. 17), § 73 Rn. 261.

Diese deutsche Einigkeit hielt den EuGH 2015²²EuGH, Urt. v. 15.10.2015 – C 137/14 –. nicht davon ab, die materielle Präklusion im Anwendungsbereich der UVP-²³Richtlinie 2011/92/EU v. 13.12.2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, sog. UVP-RL. und Industrieemissions-Richtline²⁴Richtlinie 2010/75/EU v. 24.11.2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung), sog. IE-RL. „mit dürrenWorten“²⁵So Präsident des BVerwG a. D. Rennert, Übersicht über die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Umweltrecht, 2016, S. 12. als unionsrechtwidrig zu erklären: Das Gericht verwarf die deutsche Regelungstradition²⁶U. a. verkörpert in § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG. aufgrund Verhinderung der Richtlinienziele, deren Ausführungen auf der sog. Aarhus-Konvention²⁷Art. 9 Abs. 2 der sog. Aarhus-Konvention (AK) zum Umweltschutz: „Jede Vertragspartei stellt im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, daß Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit […] Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht […], um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen […] anzufechten […]“. fußen. Die Präklusionsnormen beeinträchtigten deren grundlegendes Ansinnen des effektiven Rechtsschutzes für Verfahren mit erheblicher Umweltrelevanz, ohne dass dies zu rechtfertigen sei.²⁸EuGH, Urt. v. 15.10.2015 – C-137/14 – Rn. 79 f.

Das Urteil wird zu Recht kritisiert²⁹Exemplarisch für die breite Kritik: Durner (Fn. 1), 162, 168 f.; Kahl, JZ 2016, 666, 670; Kämper, in: Bader/Ronellenfitsch, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2023, § 73 Rn. 58.1.. In handwerklicher Hinsicht lässt aufhorchen, dass sich die Richter der Zweiten Kammer nicht näher mit den gewichtigen Gründen für die Präklusion befassen,³⁰Ebenso Rennert (Fn. 25), S. 12. obwohl diese in komplexen Zeiten weiter an Bedeutung gewinnen. Diese Begründungskargheit findet sich bisweilen auch in Judikaten zum Europäischen Steuerrecht, indem tradierte Steuerinstitute unter knapper Berufung auf die supranationale Vogelperspektive zur Durchsetzung der Niederlassungsfreiheit gestutzt werden.³¹Vgl. Eisenbarth, Grenzüberschreitende Verlustverrechnung als Kerngebiet des Europäischen Steuerrechts, 2011. Näher zum Begründungsstil des EuGH, Röthel, Normkonkretisierung im Privatrecht, 2004, S. 404 f. Dabei müsste dem Gerichtshof vor dem Hintergrund unterschiedlicher Rechts- und Richterkulturen selbst daran gelegen sein, das eigene Vorgehen im Interesse der Akzeptanz seiner Entscheidungen ausführlich zu begründen³²Wobei die Erwartungen an die Urteilserwägungen je nach Rechtskreis durchaus unterschiedlich ausfallen: So sind in Deutschland ausgebildete Juristen umfassendere Begründungen gewohnt als etwa französische. Dementsprechend wird auch der Erwartungshorizont oftmals unterschiedlich sein. und auch zu Kompromissen bereit zu sein. Diese Notwendigkeit ständiger Überzeugungsarbeit gilt für die Gemeinschaftsrichter in erhöhtem Maße, stehen sie doch – je nach Deutungsweise – außerhalb oder gar über den nationalen Gerichtsinstanzen, greifen anhand ihrer Entscheidungen aber einschneidend in die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ein.³³So auch Hirsch, in: Häberle, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Band 49, 2001, S. 87.

Bemerkenswert bleibt zudem, dass die Präklusion als Bestandteil des autonomen nationalen Verwaltungsverfahrens de jure nur beanstandet werden darf, wenn die Mindeststandards an Äquivalenz oder Effektivität unterschritten sind. Entsprechend wäre systematisch Zurückhaltung geboten und zunächst an eine inhaltliche Korrektur zu denken, bevor gänzlich verworfen wird.³⁴Ebenso Rennert (Fn. 25), S. 12.

Das BVerwG ist in seinen Entscheidungen seit 2016 diesen EuGH-Vorgaben ohne kritischen Diskurs gefolgt.³⁵Beginnend mit BVerwG, Urt. v. 22.10.2015 – 7 C 15/13 –; BVerwG, Urt. v. 22.11.2016 – 9 A 25.15 –. Kritisch hierzu Hildebrandt/Koch, NVwZ 2017, 1099, 1101. Auch der Gesetzgeber hat reagiert und etwa die Nichtanwendbarkeit der materiellen Präklusionswirkung im Anwendungsbereich der UVP- und IE-RL normiert.³⁶Siehe etwa § 7 Abs. 4 UmwRG, der § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG für unanwendbar erklärt. Dabei ist er bemüht, die Auswirkungen möglichst auf Vorhaben, die erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben können, zu begrenzen. Dennoch markiert die EuGH-Entscheidung eine Zäsur: Im Detail ist seither streitig, ob über die punktuellen Anpassungen hinaus weitere Normen einen Nichtanwendungsbefehl verdienen.³⁷Vgl. Jachmann (Fn. 7), S. 24 ff.; Weiß (Fn. 17), § 73 Rn. 257 ff.

Die Gesamtschau der Kasuistik seit 2017³⁸EuGH, Urt. v. 15.10.2015 – C-137/14 – (Vertragsverletzungsklage Europäische Kommission/Bundesrepublik Deutschland); EuGH, Urt. v. 20.12.2017 – C-664/15 – (Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation); EuGH, Urt. v. 14.01.2021 – C-826/18 – (Stichting Varkens in Nood). Guter Überblick samt treffender Bewertung bei Lorenzen, NVwZ 2022, 674; im Detail zu den Urteilen 2015 und 2017 siehe Durner (Fn. 1), 162, 165 ff. lässt indes erkennen, dass die strikte Ablehnung von materiellen Präklusionsregeln auf Vorhaben mit erheblichen Umweltauswirkungen³⁹Art. 9 Abs. 2 AK, also Umweltvorhaben mit erheblichen Auswirkungen, wie sie in Anhang 1 zu AK aufgezählt sind. beschränkt bleibt.⁴⁰Lorenzen (Fn. 38), 674, 678. Außerhalb dieses Kerns erwägt der EuGH, in Übereinstimmung mit seiner sonstigen Dogmatik, die rechtfertigende Abwägung mit anderen Rechtsgrundsätzen.⁴¹Lorenzen (Fn. 38), 674, 678. Das Gericht anerkennt für diese sonstigen Vorhaben ohne erhebliche Umweltrelevanz⁴²Vorhaben im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 AK., dass Präklusionsvorschriften hilfreich sein können, um streitige Punkte bereits im Verwaltungsverfahren zu identifizieren, sodass sich eine Klage erübrigt, oder zum Schutze der Rechte anderer notwendig sind⁴³Etwa wenn sich Betroffene im Verwaltungsverfahren gar nicht beteiligen und ihnen dies vorwerfbar ist.; aber auch hier steht die materielle Präklusion insbesondere unter Verhältnismäßigkeitsvorbehalt.⁴⁴Beginnend mit EuGH, Urt. v. 20.12.2017 – C-664/15 – Rn. 90; siehe Analyse von Durner (Fn. 1), 162, 194 ff. und klarstellend deutlich in EuGH, Urt. v. 14.01.2021 – C-826/18 – Rn. 63 ff.; siehe zutreffende Betrachtung von Lorenzen (Fn. 38), 674, 678 f.

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Den vollständigen Beitrag entnehmen Sie den Verwaltungsblättern für Baden-Württemberg Heft 2/2024, S. 45 ff.