Mangelnde Reichweite direkter Demokratie in Deutschland

Laut einer Umfrage der Bertelsmann Stiftung fordern mehr als 85 Prozent der Bürgerinnen und Bürger mehr Rechte ein, um aus der Mitte der Gesellschaft neue Impulse in den politischen Alltag zu geben (Bertelsmann Stiftung 2014). Dieses eindeutige Votum sollte nicht ignoriert werden. Es geht nicht darum, die politischen Aktivitäten im Alleingang zu bestimmen und die Legitimität entsprechenden Handelns zu hinterfragen, sondern die politische Delegation nicht allein Repräsentanten bzw. Parlamentariern zuzusprechen. Unmittelbares politisches Engagement der Bürgerinnen und Bürger muss als Chance angesehen werden.

,,Trauma“  Weimarer Republik

Der Diskurs um die Einführung direktdemokratischer Elemente auf der Bundesebene wurde seit Bestehen der Bundesrepublik von einigen Stereotypen beeinflusst. Eines dieser Klischees, das sich als äußerst hartnäckig erwies, war der direktdemokratische Mythos um die Weimarer Republik. Erstmalig wurden direktdemokratische Instrumente in Deutschland während der Zeit der Weimarer Republik (1918-1933) eingeführt. Nach dem Scheitern der ersten deutschen Demokratie und der folgenden Nazi-Diktatur suchte man nach angeblichen Ursachen und es rückte die direkte Demokratie als eine vermeintliche ,,Stolperfalle“ in den Fokus. Doch ein unmittelbarer Vergleich zwischen den direktdemokratischen Elementen während der Zeit der Weimarer Republik und der heutigen Bundesrepublik kann praktisch nicht gezogen werden. Auch wenn die direktdemokratischen Instrumente ein fester Bestandteil des politischen Systems im Reich und in den Ländern damals waren, herrschte gleichwohl eine distanzierte bis ablehnende Haltung der verantwortlichen politischen Eliten gegenüber der direkten Demokratie. Diese negativen Haltungen führten dazu, dass der Parlamentarische Rat vor Gründung der Bundesrepublik Deutschland 1949 direktdemokratische Instrumente nicht in das Grundgesetz aufnehmen wollte. Allerdings ist festzuhalten, dass die Weimarer Republik nicht durch direktdemokratische Fehlentscheidungen der Bürgerinnen und Bürger untergegangen war. Vielmehr waren es antidemokratische Haltungen in weiten Teilen der Gesellschaft, institutionelle Schwächen des politischen Systems, wirtschaftliche Defizite und eine Reihe von anderen Gründen, die das Scheitern der Weimarer Republik herbeigeführt haben.

Direktdemokratische Instrumente – Belohnung für Populisten?

Volksentscheide funktionieren nicht wie der ,,Zaubertrank“ aus den Asterix Comics und machen die Demokratie nicht ,,unbesiegbar“. Bürgerbeteiligung kann sich positiv auf das politische Geschehen auswirken. Damit kann unter anderem mehr Transparenz und Offenheit in das politische Tagesgeschäft transformiert werden. Die Bedenken, dass sich immer mehr Menschen antidemokratischen Strömungen zuwenden, die liberale Demokratie ablehnen und somit die direkte Demokratie für populistische Zwecke instrumentalisieren könnten, ist erst einmal nur eine Behauptung. Ganz gewiss geht von der politischen Strömung des Populismus eine gesellschaftliche Gefahr aus und diese darf auch nicht verharmlost werden. Direkte Demokratie soll aber auch nicht als Allheilmittel fungieren, vielmehr als Erweiterung bzw. Ergänzung für die indirekte Demokratie. Die direktdemokratischen Instrumente sollen unterstützend ihre Wirkung entfalten und die Demokratie insgesamt stärken. Aber wo genau liegt hier die Differenzierung zum etablierten System der repräsentativen Demokratie? Dass Populisten und Demagogen ein breites Betätigungsfeld für sich beanspruchen und Volksentscheide für irrationale Stimmungsmache verwenden können, ist nur ein einzelner Akzent, da populistische Parteien in den Parlamenten ebenfalls die Politik negativ beeinflussen können. Die Frage nach der Rationalität der Bürgerinnen und Bürger, sich von Populisten schnell beeindrucken zu lassen, kann ebenfalls nicht stehengelassen werden. Die Integration direktdemokratischer Willensbildung in die Gesellschaft verstärkt nicht nur das Gemeinwohl, sondern auch die Qualität des politischen Outputs. Bürgerinnen und Bürger könnten sich dadurch ermuntert fühlen, ihre politischen Aktivitäten zu intensivieren und sich mehr einzubringen.

Die Gesellschaft braucht mehr Mitbestimmungsrechte

Damit sich die Bürgerinnen und Bürger mehr einbringen und sich dem politischen Geschehen nicht entziehen, sondern die Politik mitgestalten, müssen sie die politischen Spielregeln beherrschen. Aber auch Vertrauen zu den politischen Akteuren und zum politischen System spielt dabei eine wichtige Rolle. Direkte Demokratie schafft Voraussetzungen für eine funktionierende politische Kultur und erhöht den Austausch nicht nur unter den Bürgerinnen und Bürger, sondern auch zu den politischen Entscheidungsträgern. Manche Zurückhaltung gegenüber direkter Demokratie spiegelt die Befürchtung wider, dass Volksabstimmungen auf Bundesebene die Tür für Populisten und Demagogen öffnen könnte. Die Verfechter der direkten Demokratie plädieren für eine Erweiterung der indirekten repräsentativen Demokratie auf Bundesebene, um Machtressourcen besser zu verteilen und die Distanz von „oben“ nach „unten“ zu reduzieren. Mehr Freiheit steht dafür, dass direkte politische Beteiligung sich nicht nur auf Wahlen beschränkt, sondern auch zwischen den Wahlperioden Volksabstimmungen zum Tragen kommen. Durch den Ausbau direktdemokratischer Elemente soll die Reichweite der Bürgerinnen und Bürger zum politischen Geschehen ausgedehnt werden und im Rückschluss dies die repräsentative Demokratie stärken und nicht schwächen.

Direktdemokratische Mitwirkungsrechte auf der Bundesebene sucht man bis auf die Ausnahme der Abstimmungsmöglichkeiten über die Territorialveränderungen (Art. 29 und daran angelehnt Art. 118 und 118 a GG) vergebens. Auch wenn nach Art. 20 Abs. 2 GG die Staatsgewalt vom Volke in Form von Wahlen und Abstimmungen ausgeht, sind keine gesetzlichen Regelungen und Möglichkeiten zur Abstimmung über Sachentscheidungen in der Verfassung vorgesehen. Während die direktdemokratischen Elemente in den Bundesländern weiter ausgebaut wurden, folgte keine plebiszitäre Erweiterung für den Bund.

Der Bund: Ein direktdemokratischer ,,weißer Fleck“

Die Verfahren direktdemokratischer Prozesse auf Kommunal- und Länderebene für Bürgerinnen und Bürger haben sich bewährt. Eine Einführung direktdemokratischer Elemente auf der Bundesebene kann sich grundsätzlich mit den Ausgestaltungsprinzipien auf Landesebene vergleichen lassen. Doch auch dort halten sich aufgrund signifikanter Zustimmungs- und Abstimmungsquoren sowie vielfältiger Themenausschlüsse die Anwendungsmöglichkeiten in Grenzen. Dazu bleiben die Länder auf der Bundesebene bei plebiszitären Gesetzgebungsverfahren unberücksichtigt. Am ehesten wäre es wohl denkbar, wenn die Form des fakultativen Referendums in das Grundgesetz aufgenommen würde. Dies würde der politischen Kultur in Deutschland entsprechen. Denn der direkten Demokratie ist durchaus ein konservatives Strukturelement zuzurechnen (vgl. Kost 2006: 31). Das fakultative Referendum – auch Vetoinitiative genannt, ist eine freiwillig mögliche Abstimmung über eine vom Parlament beschlossene Vorlage. In der Regel wird das fakultative Referendum von unten initiiert.

In der Schweiz beispielsweise ist dies bereits langjährig zu beobachten, auch in Deutschland, wie bei Bürger- und Volksentscheiden auf kommunaler Ebene und Landesebene, kommen die direktdemokratischen Werkzeuge häufiger als Veto-Instrument zum Tragen. Es besteht tendenziell die Neigung, ein Vorhaben der politisch Verantwortlichen beziehungsweise der Regierung zu stoppen, als selbst initiativ zu werden.

Dies entspricht der Logik des fakultativen Referendums, denn damit würde eine Abstimmung durch Bürgerinnen und Bürger erst nach einer Entscheidung eines Parlaments oder auch eines Gemeinderates erfolgen. Damit wäre auch unstrittig, dass die demokratischen Prinzipien der Volkssouveränität und der Gewaltenteilung in der Form des fakultativen Referendums auf Bundesebene nicht gefährdet wären, siehe Art. 20 Absatz 2 GG. Schließlich beruhen ja auch Demokratie und Rechtsstaat westlicher Prägung auf diesen Prinzipien. Die politisch Verantwortlichen auf Bundesebene müssten sich jetzt nur noch trauen, der direkten Demokratie die Einfahrt etwas großzügiger und „breiter“ zu bahnen.

Quellen:

• Bertelsmann Stiftung (2014): Vielfältige Demokratie. Kernergebnisse der Studie Partizipation im Wandel – Unsere Demokratie zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden.
• Kost, Andreas (2006): Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (Aus Politik und Zeitgeschichte APuZ 10/2006. Bonn.
• Kost, Andreas (2013): Direkte Demokratie. Springer VS. 2. Auflage. Wiesbaden.