«Man muss die Dinge nur organisieren»

«Die Behauptung, mit Politik [im Aufsichtsrat] wird das nichts und funktioniert das nicht, ist grober Unsinn. Man muss die Dinge nur organisieren.» So lautete die Aussage eines Beteiligungsmanagers, der als Verwaltungsmitarbeiter mit der Koordination und Steuerung aller Beteiligungsgesellschaften seiner Stadt betraut ist und den wir im Rahmen einer Studie zur Aufsichtsratsarbeit in öffentlichen Unternehmen interviewten. Doch was ist dran an dieser Aussage und wieso ist es überhaupt wichtig, sich mit der Professionalisierung von Aufsichtsräten in öffentlichen Unternehmen zu beschäftigen?

Letzteres ist schnell beantwortet: Ein Großteil unserer öffentlichen Daseinsvorsorge geschieht heutzutage in öffentlichen Unternehmen in privater Rechtsform (sogenannten Beteiligungsunternehmen) und wird nicht mehr, wie noch vor einigen Jahren, in der Kernverwaltung vollbracht. Dazu gehören beispielsweise Krankenhäuser, Theater, Stadtwerke, Verkehrsgesellschaften, Abfallunternehmen und Schwimmbäder. Vergleicht man die Zahl öffentlicher Unternehmen auf Bundes-, Landes- oder Städteebene, wird schnell deutlich, dass der Löwenanteil öffentlicher Unternehmen auf städtischer Ebene zu finden ist. Während der Bund sich aktuell auf die Fahnen schreibt unmittelbar an über 100 Unternehmen beteiligt zu sein, sind es beispielsweise beim Land Hessen weniger als 50. Bei der hessischen Stadt Darmstadt sind es aufgrund der Konzernstrukturen bereits mehr als 150 unmittelbare und mittelbare Beteiligungen und in Frankfurt a. M. rund 542, welche die öffentliche Daseinsvorsorge gewährleisten sollen.

Diese Unternehmen sind meist in Rechtsform einer GmbH organisiert; Hauptgesellschafter ist oftmals die Stadt. Vorteile einer derartigen Auslagerung liegen in tendenziell schnelleren und flexibleren Entscheidungsprozessen, wie beispielsweise bei Strategie- und Personalentscheidungen. Die Gefahr besteht aus Sicht der Stadt darin, dass sich das Unternehmen, welches nicht durch die Verwaltungsspitze, sondern durch eigens dafür eingestellte Geschäftsführer geleitet wird, zu weit von der Kernverwaltung und dem öffentlichen Interesse entfernt. Daher ist es für jede Stadt essenziell, die Rückkopplung in Politik und Verwaltung trotz aller Vorzüge einer Ausgliederung weiterhin zu gewährleisten.

Ein wichtiges Rückkopplungsorgan stellt der Aufsichtsrat des Beteiligungsunternehmens dar. Er ist oftmals mit Stadtratsmitgliedern nach Parteiproporz besetzt; den Aufsichtsratsvorsitz hat in der Regel, zumindest bei bedeutenden Gesellschaften, der oder die (Ober-)Bürgermeister/in inne. Ihre Aufgabe ist es, die Geschäftsleitung bei ihrer Tätigkeit zu kontrollieren und beratend zur Seite zu stehen. Damit sie diese Aufgabe adäquat erfüllen können, müssen sie verschiedene Kompetenzen mitbringen, die eine professionelle Mitarbeit am Aufsichtsrat ermöglichen.

Professionalisierung der Aufsichtsräte

Es stellt sich die Frage, was öffentliche Aufsichtsräte für Kompetenzen mitbringen müssen und ob die gleichen Maßstäbe gelten, wie in der Privatwirtschaft? Unsere Studie, bei der wir 2017 29 Interviews mit 31 Personen führten – darunter Beteiligungsmanager, Aufsichtsratsmitglieder und Geschäftsführer – ergab verschiedene Erwartungshaltungen. So äußerte ein Beteiligungsmanager: «Also, es ist ja so, dass das Gesetz per se als Anforderung […] eigentlich ja nur sagt, […] er muss geschäftsfähig sein […]. Das heißt, geradeaus gucken und lesen und schreiben können. Das sind die Mindestanforderungen.» Dass dies natürlich für eine professionelle Aufsichtsratsarbeit nicht ausreicht, ist auch dem interviewten Beteiligungsmanager klar. Das Zitat zeigt allerdings das allseits bekannte Problem, dass es kaum klar definierte Anforderungsprofile an Aufsichtsratsmitglieder gibt. Viele Städte versuchen die Erwartungen, die sie an ihre Aufsichtsräte stellen in ihren Corporate Governance-Kodizes, welche Leitlinien für die Leitung und Überwachung öffentlicher Unternehmen darstellen, zu konkretisieren. So steht beispielsweise im Mainzer Kodex: «Bei der Benennung soll seitens des Stadtrats bzw. der jeweiligen Fraktion darauf geachtet werden, dass in den Aufsichtsrat Mitglieder entsandt werden, die über die zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung der Aufgaben erforderlichen Kenntnisse, Fähigkeiten und fachlichen Erfahrungen verfügen und hinreichend unabhängig sind. Ferner sollen die Geschäftsfelder des Unternehmens und potenzielle Interessenkonflikte berücksichtigt werden. Bei der Besetzung des Aufsichtsrats sollten die Gesellschafter für eine kompetente und interessenkonfliktfreie Besetzung sorgen.» (vgl. Ziffer 2.5.1 Public Corporate Governance Kodex der Landeshauptstadt Mainz).

Wie der Mainzer Kodex veranschaulicht, ist die Auswahl der Stadtratsmitglieder für die zu vergebenden Aufsichtsratsposten zunächst einmal Aufgabe der Fraktionen bzw. ihrer Fraktionsvorsitzenden. Unsere Interviews zeigen, dass sich sowohl die Fraktionsvorsitzenden, als auch Stadtratsmitglieder sehr wohl ihrer Verantwortung bewusst sind und sich bemühen, geeignete Kandidaten zu benennen. So äußerte beispielsweise ein Fraktionsvorsitzender: «In der Realität ist es oft aber auch so, [..] dass man dann als Fraktionsvorsitzender, der ich bin, natürlich irgendwo rationale Begründungen auch suchen muss. […] Und insofern ist es ganz wichtig, dass die Aufsichtsratsposten politisch gut besetzt sind und nicht ausgewürfelt werden.» Insofern sind die Fraktionen durchaus bemüht Kandidaten auszuwählen, die bereits Erfahrung in der politischen Arbeit mitbringen, bspw. als Ausschusssprecher im Stadtrat, oder die aufgrund ihres beruflichen Hintergrunds für das Mandat als geeignet erscheinen. So wird bspw. eine Fraktion, die einen niedergelassenen Arzt oder eine Ärztin zu sich zählt, den Aufsichtsratsposten im städtischen Krankenhaus mit großer Wahrscheinlichkeit an ihn oder sie vergeben.

Nichtsdestotrotz geht es bei den Aufsichtsratssitzungen inhaltlich neben branchenspezifischen Themen oftmals um betriebswirtschaftliche Aspekte, wie die Bewertung des Wirtschaftsplans, Jahresabschlusses sowie Investitionsentscheidungen. «Das ist natürlich ein Konfliktfeld», schildert ein Beteiligungsmanager. Denn die Fraktionen müssen zunächst einmal sehen, «wen haben wir da? […] Der kennt sich halbwegs mit Verkehrspolitik aus oder der interessiert sich dafür. Das muss aber nicht heißen, dass diese Person auch das betriebswirtschaftliche, juristische Know-how hat, um im Aufsichtsrat professionell agieren zu können.»

Diese Herausforderungen erkennen neben Beteiligungsmanagern und Geschäftsführern auch viele politische Mandatsträger. So äußerte bspw. ein Aufsichtsratsmitglied: «Und das Problem ist ja, dass nicht alle betriebswirtschaftliches Wissen haben, was eigentlich sein sollte.» In der Realität bringen die von den Bürgerinnen und Bürgern gewählten Stadträte, die dann wiederum von ihren Fraktionen in verschiedene Aufsichtsräte entsandt werden, unterschiedlichste Qualifikationen und Erfahrungen mit. Sie sind beispielsweise Studierende, Hausfrauen und -männer, Lehrer/innen und Rentner/innen. Nur die wenigsten haben Erfahrungen als Wirtschaftsprüfer oder Geschäftsführer, was bezüglich der Qualifizierungsanforderungen jedoch, zumindest aus betriebswirtschaftlicher Sicht, sehr wünschenswert wäre, um die Geschäftsführung umfassend kontrollieren und beraten zu können.

Ein Ausweg aus dieser Misere könnte bspw. die Berufung zusätzlicher externer Fachleute in städtische Aufsichtsräte sein. Dies ist bei öffentlichen Aufsichtsräten bislang jedoch die Ausnahme und würde aus Sicht vieler politischer Vertreter das Kräfteverhältnis im Gremium verschieben. Darüber hinaus ist es angesichts der meist ehrenamtlichen Natur dieser Mandate schwierig, hinreichende Anreize für externe Fachleute zu schaffen. Die eingangs beschriebenen Beteiligungsmanagement-Einheiten können daher einen wichtigen Beitrag zur Professionalisierung der Aufsichtsratsarbeit leisten.

Unterstützung bei der Aufsichtsratsarbeit durch das Beteiligungsmanagement

Grundsätzlich unterstützt das Beteiligungsmanagement einer Stadt die Verwaltung beim Controlling und der Steuerung des städtischen Beteiligungsportfolios. Darüber hinaus übernimmt es die Mandatsbetreuung der Aufsichtsratsmitglieder. Wie unsere Interviews zeigen, wird der Mandatsträgerbetreuung von Stadt zu Stadt jedoch ganz unterschiedlich nachgegangen.

Oftmals ist das Beteiligungsmanagement eine Einheit der Kernverwaltung. Wo das Beteiligungsmanagement allerdings organisational in der Kernverwaltung verankert ist, kann bereits erste Hinweise dahingehend liefern, welche Rolle dem Beteiligungsmanagement beigemessen wird. Ist es bspw. direkt dem Dezernat des Oberbürgermeisters unterstellt, deutet dies bereits darauf hin, dass der oder die Oberbürgermeister/in ein professionelles Beteiligungsmanagement zur Chefsache erklärt hat. Ist das Beteiligungsmanagement hingegen nur eine von vielen Unterabteilungen – z. B. des Finanzdezernats –, erscheint es im Gesamtkontext der Stadtverwaltung eine untergeordnete Rolle zu spielen. Oft wird dies auch an der Personalausstattung sichtbar, was wiederum einen Einfluss auf die Betreuungsmöglichkeiten der Mandatsträger haben kann. So schilderten Beteiligungsmanager unterschiedliche Handlungsspielräume zur Professionalisierung der Aufsichtsratsarbeit, wie wir im Folgenden zeigen werden.

Unterstützung bei der Mandatsträgerauswahl

Die Auswahl der Mandatsträger ist, wie im vorangegangenen Abschnitt skizziert, in erster Linie Aufgabe der Fraktionen und die Liste der eingereichten Aufsichtsratsmandate wird im Stadtrat und in der Gesellschafterversammlung «nur noch bestätigt». Auch viele der befragten Beteiligungsmanager schilderten uns, dass für sie die Kandidatenwahl eine «Black-Box» darstellt. Nur in wenigen Fällen wurde geäußert, dass sie in gewissem Maße in die Mandatsbesetzung eingebunden seien. So beschreibt ein Beteiligungsmanager: «Das Beteiligungsmanagement […] hat [..] immer wieder den diplomatischen Weg gesucht und gefunden, […] eine gewisse Abbildung [von] Kompetenzen wenigstens zu versuchen [..] oder vorzuschlagen.» Er fügt allerdings hinzu: «Ich kann da jetzt nicht vermelden, dass das eine objektiv gut strukturierte Vorgehensweise wäre.»

Eine andere Stadt scheint diesbezüglich hingegen schon einige Schritte weiter zu sein. So schilderte ein Beteiligungsmanager, dass es in seiner Stadt Aufgabe des Oberbürgermeisters sei, zu überprüfen, ob die vorgeschlagenen Mandatsträger über die erforderlichen Qualifikationen verfügen. In Zusammenarbeit mit dem Beteiligungsmanagement wurde hierzu ein Kompetenzraster entwickelt, auf Basis dessen der Oberbürgermeister schriftlich die einzelnen Mandatsträger zu Weiterbildungsmaßnahmen auffordert. Dieses sehr strukturiert erscheinende Vorgehen stellt im Rahmen unserer Interviews jedoch die Ausnahme dar und könnte auch für andere Städte Potenzial für eine professionellere Aufsichtsratsbesetzung bieten.

Unterstützung bei der Fort- und Weiterbildung der Mandatsträger

Relativ oft sind einige Beteiligungsmanagement-Einheiten in die Vorbereitung von Fort- und Weiterbildungsangeboten für die Mandatsträger eingebunden. Während einzelne Städte externe Berater engagieren, wird diese Beratungsleistung mittlerweile auch von Beteiligungsmanagern selbst angeboten. Ein Beteiligungsmanager begründet dies folgendermaßen: „Wir haben das früher so gemacht, dass wir solche Schulungen mit Rechtsanwälten oder Wirtschaftsprüfern veranstaltet haben. Und haben dann festgestellt, obwohl wir als Beteiligungsmanagement ja keine Rechtsberatung machen, sind wir eigentlich an den kommunalrechtlichen Themen und den Vorgaben der Gemeindeordnung viel näher dran. Die meisten Anwälte oder Wirtschaftsprüfer sind doch relativ weit weg und das was die machen ist in Schulungen relativ abstrakt und weit von unserer Realität. Und deswegen machen wir mittlerweile alle Schulungen, die wir anbieten, selber.“

Nichtsdestotrotz beschränken sich viele Schulungen, die für Aufsichtsräte angeboten werden, auf die allgemeinen Themen „Rechte und Pflichten des Aufsichtsrats“, bei denen die kommunalen Vertreter in erster Linie für das persönliche Mandat sensibilisiert werden sollen. Umfassende betriebswirtschaftliche Schulungen gibt es kaum. Darüber hinaus handelt es sich meist um ein- bis zweitägige Veranstaltungen zu Beginn einer neuen Legislaturperiode, die oftmals freiwilliger Natur sind.

Unterstützung durch Beratung und Informationsversorgung

Es ist daher seitens des Beteiligungsmanagements wichtig, die Mandatsträger über die allgemeinen Fort- und Weiterbildungen hinaus zu begleiten. So können die politischen Mandatsträger in einigen Städten zur Vorbereitung auf Aufsichtsratssitzungen die Beratungsleistung des Beteiligungsmanagements in Anspruch nehmen. Ob dies allerdings tatsächlich genutzt wird, hängt mitunter auch vom Vertrauensverhältnis zwischen Politik und Verwaltung ab. Leichter werden es in diesem Zusammenhang oftmals ausgelagerte Beteiligungseinheiten haben (z. B. in Form eines Eigenbetriebs oder einer GmbH). Sie dürften deutlich stärker als Dienstleister und Inhouseberater wahrgenommen werden. So schildert ein Beteiligungsmanager: «Wir als ausgelagerte Einheit verstehen uns als Serviceeinheit für Verwaltung und Politik. […] Wir haben mittlerweile ein sehr großes Vertrauen in die Politik aufgebaut und das ist, glaube ich, uns gegenüber größer als es der Verwaltung gegenüber ist. Jedenfalls merke ich, […] dass man Verwaltungseinheiten regelmäßig nicht so stark braucht, wie man uns braucht.»

Doch auch Beteiligungsmanagementeinheiten in der Verwaltung müssen nicht untätig sein. So können sie Einfluss auf die von der Geschäftsführung bereitgestellten Aufsichtsratsvorlagen nehmen, indem sie gewisse Standards für die Berichterstattung festlegen. Diese können neben Aufbau und Übersichtlichkeit der Dokumentation auch inhaltliche Aspekte umfassen, sodass der Aufsichtsrat auf Basis der Vorlage auch tatsächlich in der Lage ist die Vorschläge der Geschäftsführung beurteilen zu können. Darüber hinaus hat das Beteiligungsmanagement die Möglichkeit durch eigene Stellungnahmen dem Aufsichtsrat eine «Second Opinion» an die Hand zu geben. Diese Möglichkeit wird bislang jedoch in unterschiedlichem Maße genutzt. Viele Beteiligungsmanagement-Einheiten bereiten ihre Unterlagen allenfalls für den oder die Aufsichtsratsvorsitzende/n vor. Wenige geben ihre Unterlagen auch an die politischen Mandatsträger weiter und nur eine der interviewten Beteiligungsmanagement-Einheiten stattet sogar die Arbeitnehmervertreter damit aus.

Fazit

Der Beitrag zeigt, dass es sowohl bei der Professionalisierung der Aufsichtsratsarbeit, als auch hinsichtlich der Unterstützungsmöglichkeiten durch das Beteiligungsmanagement noch Potenzial gibt. Wie man dieses weiter ausbauen kann, um eine professionelle Aufsichtsratsarbeit zu gewährleisten und wie auch andere Aspekte des Beteiligungsmanagements verbessert werden können, ist, wie jedes Jahr, Thema der alljährlich stattfindenden Speyerer Tagung für Public Corporate Governance unter der Leitung von Prof. Dr. Michèle Morner und Prof. Dr. Ulf Papenfuß. In diesem Jahr findet sie vom 16. bis 17. April 2018 statt und widmet sich unter dem Titel „Aktuelle Herausforderungen für das Beteiligungsmanagement von Kommunen, Ländern und Bund“ neben den Themen Beteiligungsmanagement und Aufsichtsrat auch Aspekten der angemessenen Vergütung und der Erfolgskontrolle in öffentlichen Unternehmen.

Nach der positiven Resonanz der vergangenen fünf Jahre ist die Tagungsreihe zum maßgeblichen Forum für Public Corporate Governance und öffentliches Beteiligungsmanagement in Deutschland geworden. Auch dieses Jahr tragen hochkarätige Referentinnen und Referenten aus Politik, Verwaltung und Wissenschaft aus ihren Spezialgebieten vor, die dann im Kreise der Teilnehmer diskutiert werden. Abgerundet wird die Veranstaltung durch ein Geschäftsführer- und Vorstandspanel, einem Berater-Panel sowie durch einen „PCG-Zukunfts-Slam“ mit Impulsen zur innovativen Weiterentwicklung des Beteiligungsmanagements. Weitere Informationen zur Tagung und die Möglichkeit zur Anmeldung über die Webseite der Universität Speyer (www.uni-speyer.de) und über das Tagungssekretariat (Tel.: 06232/654-226 oder -269 oder -175; Fax: 06232/654-488; E-Mail: tagungssekretariat@uni-speyer.de).