International unterstützte e-IDs für Flüchtlinge?

Identifikation mittels Smartphone

International unterstützte e-IDs für Flüchtlinge?

Identifikation mittels Smartphone

Mobile eIDs könnten Flüchtlinge besser identifizierbar machen. | © JohanSwanepoel - Fotolia
Mobile eIDs könnten Flüchtlinge besser identifizierbar machen. | © JohanSwanepoel - Fotolia

Vom UNHCR und World Food Programme anerkannte e-IDs auf SIM-Karten können für Flüchtlinge ohne Papiere als provisorischer Identitätsnachweis fungieren. Eventuell könnten solche IDs weiter genutzt werden, solange Migranten prekäre Aufenthaltsberechtigungen mit wechselnden Identifikationsmitteln haben.

1. Gesetzlich vorgesehene Identifikationsmaßnahmen für neu einreisende Flüchtlinge

Asylbewerbern ist die Anwesenheit in Deutschland gemäß Artikel 16a des Grundgesetzes ipso iure gestattet. Jegliche Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung ist daher deklaratorisch und kann nur Beweiszwecken dienen. Dennoch sind identifizierende Dokumente im frühestmöglichen Verfahrensstadium unabdingbar. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) und die Erstaufnahmeeinrichtungen registrieren Flüchtlinge beim Erstkontakt. Dabei werden sie erkennungsdienstlich behandelt und sie erhalten eine Identifikationsnummer mit Eintrag in eine Datenbank des Ausländerzentralregisters (AZR) sowie einen sogenannten Auskunftsnachweis in Papierform (AKN, § 63a AsylG). Sichtbar auf diesen Ankunftsnachweis werden identifizierende Daten wie Namen, Geburtsdatum, Foto oder Staatsangehörigkeit nach Angaben des Inhabers gedruckt, außerdem Verfahrensdaten wie die Seriennummer, das Ausstellungsdatum und die ausstellende Behörde sowie ein Barcode oder QR-Code. Die Seriennummer und der maschinenlesbare Code stellen die Verbindung zum sogenannten Kerndatensystem dar, in welchem zusätzlich z.B. Fingerabdruckdaten, Gesundheitsdaten und Daten die im Zusammenhang mit der Integration benötigt werden, abgelegt sind. Maschinell kann somit auch online abgeglichen werden, ob der Inhaber derselbe ist wie die im Kerndatensystem gespeicherte Identität. Die Verifikation das Barcodes erfolgt dabei über die Public Key Infrastruktur (PKI) für die Echtheitsprüfung hoheitlicher Dokumente. Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) bildet den Vertrauensanker dieser PKI. Der Ankunftsnachweis wird mit einer Gültigkeit von bis zu sechs Monaten ausgestellt und kann auf bis zu neun Monate verlängert werden. Er ist kein Ausweispapier und kein Aufenthaltstitel.

2. Identifikationsmaßnahmen und -nachweise im Laufe des Asylverfahrens

Sobald die Person einen Asylantrag stellt und deshalb gemäß § 63 AsylG eine Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung erhält, ist der – auf dieser Gestattung dokumentierte – Ankunftsnachweis ungültig und wird eingezogen. Diese neue Bescheinigung gilt für die Dauer und die Zwecke des Asylverfahrens. Auch sie ist kein Aufenthaltstitel, aber nach § 64 Absatz 1 AsylG genügt der Asylbewerber damit für die Dauer des Verfahrens seiner Ausweispflicht. Aufenthaltsgestattungen werden in Papierform erteilt, eine Entsprechung zum elektronischen Aufenthaltstitel ist derzeit nicht vorgesehen.

Je nach Ausgang des Asylverfahrens tritt nun eine Fallunterscheidung ein: Bei negativem Entscheid ist die regelmäßige Folge Ausreisepflicht und bei Nichtbefolgen die Abschiebung; die Gestattung wird damit hinfällig. Bei Abschiebungshindernissen kommen häufig auch eine befristete Duldung oder eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen in Betracht. Bei positivem Asylentscheid erhält der Asylsuchende eine – abhängig von der gewährten Schutzform temporäre – Aufenthaltsgenehmigung. Die Duldung ist kein Aufenthaltstitel, kann aber (z.B. bei gut integrierten Ausländern gemäß §§ 25a und 25b AufenthG) in eine Aufenthaltserlaubnis münden, also einen materiellen Aufenthaltstitel. So ein Titel wird entsprechend der 2008 geänderten Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige nach einem EU-weit einheitlichen Muster gestaltet und enthält auf einem Chip ein Foto und zwei Fingerabdrücke sowie Nebenbestimmungen zur Genehmigung und die persönlichen Daten. Zudem kann der Chip freiwillig als elektronischer Identitätsnachweis sowie zur elektronischen Signatur genutzt werden; die deutsche Version dieses Titels ist seit September 2017 als eIDAS-konforme elektronische Identität an die EU notifiziert worden. Über die EU-weite Fingerabdruckdatenbank EURODAC wird bereits seit 2003 überprüft, ob Flüchtlinge in unterschiedlichen Mitgliedsstaaten mehrfach registriert worden sind.

Falls ein anerkannter Asylbewerber eines Tages sogar eingebürgert wird, erhält er einen „gewöhnlichen“ maschinenlesbaren Personalausweis mit vergleichbarer Infrastruktur, aber sicher mit einem anderen ID.

3. Keine Papiere, aber Smartphones

Aus unterschiedlichen Gründen sind viele Flüchtlinge aus Krisengebieten bei ihrer Ankunft in Deutschland gänzlich ohne Ausweispapiere unterwegs: Im Heimatstaat sind die finanziellen und bürokratischen Hürden zum Erhalt von Pässen oder Identitätskarten zu hoch. Schleuser nehmen ihnen die Papiere weg oder sie gehen auf der Flucht verloren. In manchen Fällen soll auch am Zielort oder unterwegs die Zugehörigkeit zu einer gefährdeten Volksgruppe verschleiert werden.  Wo immer sie aber an Staatsgrenzen kontrolliert werden, einen Asylantrag stellen oder Sozialleistungen in Anspruch nehmen, benötigen sie jedoch einen Nachweis ihrer Identität und ihrer Staatsangehörigkeit.  Aus humanitären Gründen entscheiden dann die zuständigen Stellen oft nicht, Flüchtlinge zurückzuschicken oder ihnen lediglich Unterkunft und Verpflegung zu gewähren, sondern sie registrieren sie notdürftig und erteilen ihnen einen prekären Aufenthaltsstatus. Die wichtigsten Ziele hierbei sind die Vermeidung von Dubletten und die Zuordnung einer Person zu genau einer Identität, um einerseits effektiv Hilfe leisten zu können, andererseits aber Missbrauch zu vermeiden.

Oft haben Flüchtlinge also keine Papiere. Aber die Beobachtung zeigt, dass sie sehr oft Smartphones besitzen. Diese benötigen sie zur Organisation ihrer Flucht, der nachfolgenden Reisen und zur Herstellung von Kontakt mit zurück gebliebenen Verwandten und Freunden. Der Stellenwert des Kommunikationsmittels ist dabei häufig oberhalb desjenigen von Essen oder einem trockenen Schlafplatz angesiedelt. Aufgrund der Affinität zu Smartphones in Kreisen der betroffenen Personen stellt sich die Frage, ob man diesen nicht eine Art „e-ID“ als Zwischenlösung zuteilen könnte, solange sie keine ausreichenden amtlichen Dokumente des Herkunfts- oder Aufnahmestaates besitzen. Und es stellt sich weiter die Frage, ob eine solche Übergangslösung nicht EU-weit einheitlich konzipiert werden könnte, indem man den fraglichen e-ID konform zur eIDAS-Verordnung 910/2014 über elektronische Identitäten ausgestaltet.

4. Mobile IDs

Für Asylverfahren ist es elementar, dass nicht über dieselbe Person mehrere Parallelverfahren mit eventuell unterschiedlichem Ausgang und mit Verzögerungswirkung stattfinden. Im Sozialrecht muss kontrollierbar sein, wer welche Leistungen empfängt. Eine Sicherung effektiver humanitärer Hilfe setzt voraus, dass niemand vergessen wird. Für diese Förder- und Überwachungs-Zwecke ist die Eineindeutigkeit von größerer Bedeutung als die Frage, ob man den Namen dieses oder jenes Betroffenen mit Doppelkonsonanten oder Umlauten schreibt, oder ob er aus Somalia oder dem Südsudan stammt. Historische Recherche ist nachrangig, erforderlich ist aber eine persistente Identifizierung; hierfür genügt eine funktionale elektronische Identität, welche von mobilen IDs und Apps vermittelt werden. Allerdings haben viele Flüchtlinge gerade deshalb keinen Mobilfunkvertrag, weil sie keine Papiere haben. Der Teufelskreis „keine staatlichen Papiere > keine Registrierung für einen Mobilfunkvertrag > keine SIM-Karte > kein Zugang zu Apps > keine mobile ID“ kann jedoch durchbrochen werden, wenn SIM-Karten ausgegeben werden, die nicht zum Telefonieren genutzt werden können. In diesem Fall muss kein Mobilfunkvertrag geschlossen und registriert werden, daher muss auch kein staatliches Ausweispapier vorgelegt werden. Eine solche SIM-Karte kann aber dennoch in einem Netz erkannt und eineindeutig registriert werden. Sie kann zwar, muss ab er nicht in einem Mobiltelefon des Nutzers eingebaut sein. Eine solche „kastrierte“ SIM-Karte hat z.B. Safaricom in Kooperation mit dem UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR und GSMA entwickelt und zur Anwendung gebracht. Sie kann auch bei Bedarf in ein Gerät der ausgebenden Stelle oder in Geräte von kooperierenden Stellen (Rotes Kreuz, UNHCR, Bank, Supermarkt, Ausländerbehörde, Sozialamt, Flüchtlingshilfeverein, etc.) eingelegt werden, damit sie über eine mobile-ID-App dem Inhaber zugeordnet werden kann. Falls auf der Karte persönliche Merkmale des Besitzers gespeichert sind, wird sie somit zu einem Identifikationsmittel für alle kooperierenden Stellen. Über weitere Apps kann dem Inhaber über das Netzwerk z.B. Geld zugeleitet werden, auch ohne dass er am gewöhnlichen Telefonverkehr teilnimmt. Der Inhaber einer solchen Karte kann identifiziert werden und an Apps und Netzwerken teilnehmen, die ansonsten für einen längeren Zeitraum unerreichbar gewesen wären. In solchen Fällen wirkt eine nichtstaatliche mobile ID immer noch besser als nichts. Praktische Anwendungsfälle für solche vom Aufnahmestaat akzeptierten Interimsmaßnahmen werden aus Kenia und dem Irak berichtet (https://www.gsma.com/mobilefordevelopment/wp-content/uploads/2017/06/Refugees-and-Identity.pdf, Seite 16 und Seite 20).

5. Mögliche Anerkennung privater mobiler IDs innerhalb der EU

Es könnte für gewisse Anwendungsszenarien von Nutzen sein, eine solche mobile ID auch im juristischen Umfeld der EU anzuerkennen. Für asylrechtliche Verfahren und für die damit verbundenen Verfahren zur Registrierung, vorläufigen Unterbringung und humanitären Versorgung wäre eine grenzübergreifende elektronische Identität auch schon vor Erteilung eines Aufenthaltstitels nützlich zur Dublettenvermeidung, aufgrund der geringen Entwicklungskosten wegen des bereits bestehenden Systems, und aufgrund der Sicherheit, immer denselben Beteiligten vor sich zu haben. Mindestens ein EU-Staat müsste diese Technologie nach Artikel 9 Absatz 1 der VO (EU) 910/2014 („eIDAS“) notifizieren (Beispiel einer solchen Notifzierung). Bisher scheint nur das UNHCR die mobile ID der GSMA zu akzeptieren, aber kein EU-Mitgliedsstaat, obwohl es durchaus denkbar erscheint, die erwähnte Verordnung Nr. 1030/2002 von Chipkarten- auf Mobiltechnologie weiterzuentwickeln.

6. Chancen

Falls nationale Ausländerbehörden so einen ID akzeptierten, könnten sie den mobilen ID in ihre eigenen Registrierungsverfahren als zusätzliches Datenfeld einbeziehen und zeitlich bereits vor Erteilung eines vorläufigen Aufenthaltstitels grenzüberschreitend eindeutig die internationale Zuständigkeit nach Schengen-Regeln (Dublin-III-VO) prüfen und auf einem EU-Server hinterlegen. Leistungsgewährung, Aufenthaltskontrollen und Asylverfahrensverwaltung könnten mithilfe einer „vorläufigen Identität“ beginnen, deren Ergebnisse dann gegebenenfalls später auf den „wahren Namen“ umgeschrieben werden.

Im aktuellen Standardablauf hat ein Flüchtling zuerst Heimatpapiere, dann keine Papiere, zwischendurch eventuell eine UNHCR-registrierte mobile ID, dann den AKN mit Codestreifen, dann eine Aufenthaltsgestattungsbescheinigung in Papierform, dann eine Aufenthaltsgenehmigung mit Chip und zuletzt eventuell einen Personalausweis mit vergleichbarem Chip. Während dieser Phasen bleibt er derselbe Mensch und hat vermutlich Zugang zu einem Smartphone, das einen dauerhaft verifizierbaren mobilen ID auf einer SIM-Karte und eine zugehörige App für eine online-Bestätigung des Zertifikats dieses IDs beinhalten könnte. Diese Chance bleibt derzeit ungenutzt.

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