Konnexität und Inklusion

Bereits 1896 war das so: Der Staat beschließt eine neue Aufgabe für die Kommunen, die Kommunen sollen sie vollziehen, ohne zusätzliches Geld zu erhalten. So war das damals mit der Novellierung des Heimatrechts: Hohe Soziallasten wären auf die Kommunen zugekommen, die der Staat zwar beschlossen, aber nicht finanziert hat. Die Städte protestierten, daraus entstand 1896 der Bayerische Städtetag.

Das Konnexitätsprinzip in Theorie und Praxis

In der Bayerischen Verfassung von 1946 gab es bereits eine Regelung, die besagte, „bei Übertragung staatlicher Aufgaben an die Gemeinden sind gleichzeitig die notwendigen Mittel zu erschließen“ (Art. 83 Abs. 3). Diese eigentlich eindeutige Zahlungsverpflichtung wurde in der Praxis und durch die Rechtsprechung aufgeweicht. Schließlich begnügte man sich damit, dass der Staat seiner Pflicht zur Kostenerstattung mit Pauschalüberweisungen nachkommt. Eine unbefriedigende Regelung, weil eigentlich niemand mehr ausgeben kann, als er hat. Und wenn die gemeindlichen Mittel für die bisherigen Ausgaben reichten, für neue Aufgaben aber nicht mehr, dann wäre es konsequent, dass der Staat zahlt. So kam schließlich 2004 das Konnexitätsprinzip in die Bayerische Verfassung. Damit wurde klargestellt, dass der Staat verpflichtet ist, bei jeder neuen gemeindlichen Aufgabe oder Aufgabenveränderung eine Kostenkalkulation durchzuführen und die erforderlichen Mittel den Kommunen zur Verfügung zu stellen.

Eigentlich nur recht und billig. Wenn ich heute bei meinem Wirt ein Schnitzel bestelle, das zwölf Euro kostet, kann ich auch nicht sagen, ich habe für den Schweinebraten gestern schon zwölf Euro bezahlt, da müsse das Schnitzel von heute doch drin sein. Wer bestellt, bezahlt den Preis – alles andere ist Zechprellerei.

Immer wieder erleben die Städte und Gemeinden, dass sich der Staat um seine Zahlungsverpflichtung drückt. Es ist ja auch bequem, Wohltaten – wie beispielsweise eine hohe Krippendichte – zu versprechen, die Kommunen aber die Wohltaten bezahlen zu lassen. So ist es auch geschehen beim Kostenersatz für das kommunale Lehrpersonal für das achtstufige Gymnasium, bei der Ganztagsschule und bei der Mittelschule. Jüngstes Beispiel ist die Inklusion: Die UN vereinbaren in einer Konvention, dass behinderte Kinder in Normalschulen unterrichtet werden sollen. Die Bundesrepublik unterschreibt das Abkommen und verpflichtet die Länder. Bayern beschließt ein Gesetz und verpflichtet die Kommunen – wer zahlt, bleibt offen. Es gibt also einen Anspruch auf Inklusion, auf gemeinsame Beschulung von behinderten und nicht behinderten Kindern, eine neue Aufgabe, aber keine neue Finanzierung.

(Fehlende) Umsetzung bei der Inklusion

Inklusion ist ein vernünftiges Prinzip; die gemeinsame Erziehung hat Vorteile für behinderte und nicht behinderte Kinder; in vielen Fällen ist dies der geeignete Weg. Aber er kostet Geld. Dies ist eigentlich unstrittig: An vielen Stellen im Gesetz und in der Begründung ist erkennbar, dass zusätzliche Kosten entstehen. Genannt seien nur die Probleme der Barrierefreiheit, die zusätzlichen Beförderungskosten, zusätzliche Einrichtungen, Kooperations- und Partnerklassen, Eingliederungshilfe und Jugendhilfe, offene Klassen an kommunalen Förderschulen. Um die Finanzierung dieser zusätzlichen Kosten drückt sich der Staat. Beim „Sich-Drücken“ um seine Zahlungspflicht ist der Staat erfinderisch: So wird behauptet, dass das Land keinen eigenen Entscheidungs- und Handlungsspielraum bei der Umsetzung habe und angesichts der gesetzlich vorgesehenen Zustimmung des Sachaufwandsträgers keine Verpflichtungslage für die Kommunen bestehe.

Tatsache aber ist, dass mit der UN-Konvention und der Umsetzung nicht nur ein Anspruch auf Inklusion geschaffen worden ist, sondern die Erwartungen der Eltern und Verbände sowie der politische Druck es jedem Bürgermeister und jeder Bürgermeisterin vor Ort nahezu unmöglich machen, sich hier zu widersetzen.

Ein weiteres staatliches Argument lautet, die Kommunen hätten das ja bisher schon machen müssen. Dieses Argument verkennt, dass die bisherigen kommunalen Schulgebäude unter Bestandsschutz standen und ein staatliches Genehmigungsverfahren mit restriktiven (Förder-)Vorgaben durchlaufen haben. Bisher hieß es, dass die „sonderpädagogische Förderung im Rahmen ihrer Möglichkeiten Aufgabe aller Schulen“ ist. Im neuen Gesetz heißt es „Inklusiver Unterricht ist Aufgabe aller Schulen“ (Art. 2 Abs. 2 BayEUG). Es ist also Ziel und Intention der UN-Behindertenrechtskonvention und des bayerischen Gesetzgebers, einen Anspruch auf Inklusion zu formulieren und Inklusion durchzusetzen. Dann darf man aber nicht nur A sagen, sondern muss auch B sagen: Wer Inklusion durchsetzen will, muss auch für deren Finanzierung sorgen. Und daran fehlt`s. Wenn ich mir eine neue Waschmaschine kaufe, genügt es nicht, die Notwendigkeit festzustellen, sondern ich muss auch die Finanzierung regeln.

Gelebte Konnexität hieße, konkrete Finanzierungsregelungen für die Inklusion zu treffen. In diesem Zusammenhang ist es ein schwacher Trost, dass es auch in anderen Bundesländern ähnliche Probleme mit der Konnexität gibt, speziell auch beim Beispiel Inklusion.

Ein Hoffnungsschimmer?

Bei der abschließenden Lesung des Gesetzes zur Inklusion im Bayerischen Landtag wurden von der SPD sowie den Freien Wählern Anträge gestellt auf Kostenüberprüfung und Evaluation. Auch hat das Kultusministerium erklärt, es wolle die tatsächlichen Kosten nachrechnen und gegebenenfalls „eine Lösung suchen“ – wie die aussehen soll, liegt noch im Dunkeln.

Warten wir“s ab. Irgendwann sollten/werden Staat und Ministerialbürokratie lernen, dass der Staat nicht mehr bestellen darf, als er auch bezahlen will. Vielleicht ist die Inklusion ein Fall, bei dem dieses durch die Gerichte festgestellt werden wird.