Der Schutz des Grundrechtsschutzes

Soldaten dürfen sich politisch nicht betätigen. Den Soldaten ist die Zugehörigkeit zu politischen Vereinen verboten. Für die Soldaten ruht das Recht, zu wählen. Der Verteidigungsminister kann ihnen den Bezug von Zeitungen verbieten. Soldaten bedürfen der Genehmigung ihrer Vorgesetzten, wenn sie heiraten wollen. Die Genehmigung wird grundsätzlich nicht vor Vollendung des 27. Lebensjahres erteilt.

Diese Sätze finden heute in Deutschland vermutlich wenig Zustimmung. Dass für eine Gruppe von Menschen ein umfassendes Vereinigungs-, Wahl-, Informationszugangs- und sogar Heiratsverbot gelten soll, widerstrebt heute auch ohne vertiefte juristische Prüfung ohne Weiteres dem Rechtsgefühl.

So selbstverständlich ist der innere Widerstand gegen solche Einschränkungen aber gar nicht.

Wie steht es um den Grundrechtsschutz nach 70 Jahren Grundgesetz?

Die eingangs zitierten Sätze entstammen einem Gesetz aus demokratischen und rechtsstaatlichen Zeiten. Es handelt sich um Vorschriften aus dem Wehrgesetz der Weimarer Republik aus dem Jahr 1921[1]. Dieses Gesetz stand im Einklang mit der 1919 in Kraft getretenen Weimarer Reichsverfassung[2], die eine demokratische und rechtsstaatlich verfasste Republik errichtet hatte und einen ausführlichen Abschnitt über die „Grundrechte der Deutschen“ enthielt. Sie versprach den Deutschen insbesondere ein Versammlungsrecht, die Vereinigungsfreiheit, ein Zensurverbot, den Schutz der Ehe und ein Wahlrecht auf allen Staatsebenen.[3]

Auf den ersten Blick unterscheiden sich die Regelungen der vor 100 Jahren in Kraft getretenen Weimarer Verfassung zu den Grundrechten damit gar nicht so sehr von der Verfassung, deren 70-jähriges Bestehen wir im Jahr 2019 feiern, dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949. Trotz dieser scheinbaren Ähnlichkeiten besteht aber heute – das mag schon der kurze Blick auf die Rechte der Soldaten zeigen[4] – ein ganz anderes Verständnis davon, welche Bedeutung die Grundrechte haben. Diesen grundlegenden Wandel in der deutschen Rechtsordnung und im Rechtsverständnis der Deutschen ermöglicht zu haben, stellt eine der herausragenden Leistungen des Grundgesetzes dar.

Das Jubiläum der Verfassung gibt daher Anlass, den Blick auf die Entwicklung des Grundrechtsschutzes unter dem Grundgesetz zu lenken und zugleich der Frage nachzugehen, ob es gerechtfertigt ist, sich in der „Berliner Republik“ inzwischen anders als in der Weimarer Republik beruhigt zurückzulehnen, wenn es um den Schutz der Grundrechte geht.

Regelungen, die den Weimarer Erfahrungen Rechnung tragen

Der Auftrag zur Ausarbeitung des Grundgesetzes ging bekanntlich von der Londoner Sechs-Mächte-Konferenz im Jahr 1948 aus. Dort hatten sich die USA, Großbritannien, Frankreich und die Beneluxstaaten darauf verständigt, auf die Einrichtung einer westdeutschen verfassungsgebenden Versammlung hinzuwirken. Sie „empfahlen“ eine Verfassung, mit einer – so hieß es im Schlusskommuniqué der Konferenz – „föderativen Regierungsform, die (…) die Rechte und Freiheiten des Individuums garantiert“[5].

Diesen zentralen Auftrag nahmen die Mütter und Väter des Grundgesetzes[6] unter dem Eindruck des menschenverachtenden Unrechtsregimes der NS-Diktatur an. Sie waren sich dabei der inhaltlichen Schwächen der Weimarer Reichsverfassung bewusst und schufen daher Regelungen, die den Weimarer Erfahrungen Rechnung tragen sollten.[7]

Der in der Weimarer Verfassung angelegte Grundrechtsschutz war in mehrfacher Hinsicht unvollkommen und Angriffen gegenüber weitgehend wehrlos ausgesetzt. Dass die Grundrechte scheinbar nicht das dringlichste Anliegen der Verfassung von 1919 waren, kam schon in deren Aufbau zum Ausdruck. Die Grundrechte standen nicht etwa am Anfang, sondern fanden sich erst nach zahlreichen Regelungen zur Staatsorganisation ab dem 109. der 181 Artikel der Verfassung.[8]

Der Grundrechtsabschnitt bot inhaltlich zudem Anlass für viele Zweifelsfragen. So standen dort zwar Formulierungen, die an Menschenrechtsverbürgungen aus früheren Verfassungen erinnerten. Daneben fanden sich aber auch Sozialisierungsversprechen, Gesetzgebungsaufträge, objektive Garantien und vage, teils als „Staatsethik“ umschriebene Formulierungen.[9] Für viele Bestimmungen aus dem Grundrechtsteil wurde kontrovers diskutiert, ob es sich überhaupt um verbindliche Rechtsvorschriften oder nur um unverbindliche politische Programmsätze handelte.

Grundrechte als einklagbare Freiheitsrechte des Einzelnen

Eine weitere, ganz erhebliche Schwächung erfuhr der Weimarer Grundrechtskatalog durch die Regelungen der Verfassung zu ihrer eigenen Änderung. Die Reichsverfassung gestattete es, dass sie im Wege der Gesetzgebung geändert werden konnte.[10] Der Gesetzgeber war dabei nach dem Wortlaut der Verfassung und der damals ganz herrschenden Rechtslehre keinerlei inhaltlichen Schranken unterworfen. Auch die Grundrechte standen daher, solange nur die erforderliche Zweidrittelmehrheit erreicht wurde, zur Disposition des Gesetzgebers[11].Es kam hinzu, dass die Verfassung dem Reichspräsidenten gestattete, durch sog. Notverordnungen Grundrechte außer Kraft zu setzen[12]. Davon wurde bekanntlich im Februar 1933 wenige Tage nach der Ernennung Hitlers zum Reichskanzler Gebrauch gemacht.[13] So wurde, scheinbar legal und ohne dass die Verfassung dem etwas entgegensetzen konnte, eine wesentliche Grundlage für den Aufbau der Terrorherrschaft der Nationalsozialisten gelegt.[14]

Die Mütter und Väter des Grundgesetzes hatten all dies vor Augen und daraus bei der Schaffung des Grundgesetzes die Lehren gezogen.

Anders als die Weimarer Verfassung stellt das Grundgesetz die Grundrechte als einklagbare Freiheitsrechte des Einzelnen gegen den Staat in den Mittelpunkt der rechtsstaatlichen Ordnung.[15] Die Grundrechte stehen am Anfang der Verfassung. Das Grundgesetz erklärt in seinen ersten beiden Sätzen, dass die Würde des Menschen unantastbar ist, und verpflichtet alle staatliche Gewalt, sie zu achten und zu schützen. Art. 1 Abs. 3 GG stellt zudem ausdrücklich klar, dass alle Grundrechte unmittelbar geltendes Recht und für alle staatlichen Gewalten verbindlich sind. Anders als unter der Weimarer Verfassung besteht schon nach der Lektüre des ersten Artikels des Grundgesetzes kein Zweifel daran, dass die Grundrechte einklagbare subjektive Individualrechte sind, also keine bloßen Programmsätze oder Staatszielbestimmungen, die erst nach einer Ausgestaltung durch den Gesetzgeber Wirkung entfalten.[16] Hierbei handelt es sich um die wohl „folgenreichste Entscheidung des Grundgesetzes“[17].

Der Grundrechtsteil der Verfassung – ein „unaufgebbares Essential“

Um sicherzustellen, dass diese Grundentscheidung für einen effektiven Grundrechtsschutz im Rechtsleben auch Wirksamkeit erlangt, haben die Mütter und Väter des Grundgesetzes zahlreiche Sicherungen in die Verfassung eingebaut, die sich in den letzten 70 Jahren bewährt haben.

Die Erfahrungen aus der Weimarer Republik haben gelehrt, dass ein Grundrechtskatalog nur wenig wert ist, wenn der Gesetzgeber die Grundrechte abschaffen oder aushöhlen kann. Dem beugt das Grundgesetz vor. Anders als unter der Weimarer Verfassung genügt es für Verfassungsänderungen im Bereich der Grundrechte nicht, dass sich eine Zweidrittelmehrheit im Parlament findet.[18] Denn diese rein formelle Hürde schützt die Minderheit nicht vor Übergriffen der Mehrheit. Das Grundgesetz enthält deshalb viele inhaltliche Hürden, die sicherstellen, dass selbst ein mit großer Mehrheit handelnder Gesetzgeber das vom Grundgesetz errichtete System des effektiven Grundrechtsschutzes[19] nicht beseitigen kann. Hier sei nur an die sog. Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG erinnert. Sie gewährleistet, dass der Grundrechtsteil der Verfassung ein – wie es das Bundesverfassungsgericht einmal formuliert hat – „unaufgebbares, zur Verfassungsstruktur des Grundgesetzes gehörendes Essential“ ist[20].

Auch für einfache Gesetze, mit denen Grundrechte eingeschränkt werden sollen, enthält das Grundgesetz, anders als die Verfassung von Weimar, zahlreiche verfahrensrechtliche und vor allem inhaltliche Vorgaben, die verhindern sollen, dass der Grundrechtsschutz ausgehöhlt wird.[21] So zwingt etwa das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG den Gesetzgeber, Farbe zu bekennen, wenn er ein Grundrecht durch ein Gesetz einschränken will, denn er muss das Grundrecht dann grundsätzlich ausdrücklich in dem einschränkenden Gesetz nennen. Art. 19 Abs. 2 GG stellt klar, dass ein Grundrecht in keinem Fall in seinem Wesensgehalt angetastet werden darf. Und Art. 19 Abs. 4 GG verbürgt jedem Einzelnen einen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, wenn er der Auffassung ist, durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt worden zu sein.

Mit der Vorschrift über den effektiven Rechtsschutz haben die Mütter und Väter des Grundgesetzes allerdings auch anerkannt, dass Grundrechte zunächst einmal „nur auf dem Papier“ stehen und es „Organisationen und Menschen (bedarf), die ihnen zur Wirksamkeit verhelfen“[22]. Dazu sind keineswegs nur, aber auch die Gerichte berufen. Ihnen kam in der 70-jährigen Geschichte des Grundgesetzes – und kommt weiterhin – eine besondere Verantwortung für die Effektuierung des Grundrechtsschutzes zu.

Bundesverfassungsgericht, die Fachgerichte und die Rechtswissenschaft…

Die Frage, ob die Gerichte dieser Verantwortung gerecht geworden sind, könnte aus deren Reihen selbst nicht ganz unvoreingenommen beantwortet werden. Ein unbefangener Dritter, der Verfassungsrechtler Professor Friedhelm Hufen, hat 1999 anlässlich des 50-jährigen Bestehens des Grundgesetzes konstatiert, dass das Bundesverfassungsgericht, die Fachgerichte und die Rechtswissenschaft bei der Konkretisierung und Fortentwicklung der Grundrechte und deren Schranken insgesamt „fruchtbar und weitgehend harmonisch zusammengewirkt“ haben[23]. Diese Einschätzung ist auch heute, nach 70 Jahren, noch gerechtfertigt. Zum Beleg dieser These sollen nur einige Entwicklungen hervorgehoben werden, mit denen der Grundrechtsschutz unter dem Grundgesetz gestärkt wurde.

Einer dieser Bereiche betrifft die Funktionen der Grundrechte. Sie sind historisch betrachtet in erster Linie dazu bestimmt, die Freiheitssphäre des Einzelnen vor Eingriffen der öffentlichen Gewalt zu sichern. Sie sind mit anderen Worten Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat.[24] In dieser Funktion dienen sie der Freiheit der Bürger, in dem sie das Handeln des Staates begrenzen, also festlegen, was der Staat nicht tun darf[25]. Diese Funktion stand bei der Schaffung des Grundgesetzes und steht auch heute noch im Mittelpunkt. In Rechtsprechung und Lehre ist aber inzwischen anerkannt, dass die Grundrechte nicht nur ein Recht auf „Freiheit vom Staat“, sondern unter Umständen auch ein Recht auf „Freiheit durch den Staat“ vermitteln. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass der Einzelne in manchen Fällen ohne staatliches Zutun von seinen grundrechtlich geschützten Freiheiten keinen Gebrauch machen kann und deshalb auf eine Teilhabe an staatlichen Leistungen angewiesen ist. Denken wir nur an das im Sozialrecht bedeutende Recht auf ein Existenzminimum.[26]

An einigen Stellen fordert das Grundgesetz den Staat außerdem ausdrücklich dazu auf, die Grundrechtsträger zu schützen. Das gilt für den schon genannten Appell aus Art.1 Abs.1 Satz 2 GG an alle staatlichen Stellen, die Menschenwürde zu achten und zu schützen, oder für die Bestimmung aus Art. 6 Abs. 1 GG, wonach Ehe und Familie unter dem besonderen Schutz der staatlichen Ordnung stehen.[27] Rechtsprechung und Lehre haben daran angeknüpft und erkennen heute an, dass der Staat auch in Bezug auf andere Grundrechte einen Schutz vor Beeinträchtigungen durch Dritte begründen und durchsetzen muss. Das zeigt sich etwa bei Art. 2 Abs. 2 GG. Diese Vorschrift stellt – anders als die Weimarer Verfassung – ausdrücklich klar, dass jeder das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit hat. Dieses Grundrecht verbietet es dem Staat nicht nur, diese Rechtsgüter zu verletzen. Es verpflichtet ihn vielmehr auch, Leben und körperliche Unversehrtheit seiner Bürger zu schützen.[28] Das heißt vor allem, dass der Staat das Leben jedes Einzelnen vor rechtswidrigen An- und Eingriffen von Dritten zu bewahren hat.[29] Solche Schutzpflichten können die Betroffenen grundsätzlich auch gerichtlich geltend machen.[30]

…wirkten „fruchtbar und weitgehend harmonisch“ zusammen.

Das führt zugleich zur Frage, in welchem Verhältnis die Grundrechte eigentlich wirken. Historisch betrachtet dienen sie dazu, die Beziehung zwischen dem einzelnen Bürger und dem Staat zu regeln. Unter dem Grundgesetz haben sie aber auch im Verhältnis der Bürger untereinander eine erhebliche Bedeutung gewonnen. Rechtsprechung und Lehre haben früh erkannt, dass der Freiheitsgebrauch des Bürgers in der modernen Industriegesellschaft nicht nur durch den Staat, sondern ebenso durch mächtige Private wie zum Beispiel Großunternehmen oder Banken bedroht werden kann.[31] Das Bundesverfassungsgericht hat schon 1958 in seinem wegweisenden „Lüth-Urteil“[32] entschieden, dass Grundrechte zwar in erster Linie Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat sind, dass das Grundgesetz in seinem Grundrechtsabschnitt aber auch eine „objektive Wertordnung aufgerichtet hat“. Dieses Wertsystem gilt für alle Bereiche des Rechts und beeinflusst daher auch das bürgerliche Recht, das „in seinem Geiste ausgelegt werden“ muss.[33] Auf diese Weise entfalten die Grundrechte eine Ausstrahlungswirkung in Streitigkeiten, die das Verhältnis von Privaten betreffen. Diese sog. mittelbare Drittwirkung der Grundrechte hat eine weitere „Verstärkung der Geltungskraft der Grundrechte“[34] bewirkt.[35]

Betrachtet man die klassische Funktion der Grundrechte als Abwehrrechte gegen Eingriffe des Staates näher, zeigt sich ebenfalls, dass der Schutz, den Grundrechte bewirken, unter dem Grundgesetz in der Rechtsprechung im Laufe der Jahrzehnte mehr und mehr gestärkt wurde. Das gilt schon für die erste Ebene des Grundrechtsschutzes. Sie betrifft die Frage, welche Verhaltensweisen der Bürger überhaupt Grundrechtsschutz genießen. Vor Inkrafttreten des Grundgesetzes wurde vielfach die Auffassung vertreten, ein Bürger könne sich in einer besonderen Unterordnungsbeziehung, einem sog. „besonderen Gewaltverhältnis“ zum Staat befinden und sei dann von vornherein vom Grundrechtsschutz ganz oder teilweise ausgenommen. Das wurde etwa für Gefangenen-, aber auch für Beamten- und Soldatenverhältnisse diskutiert. Diese Lehre wurde unter dem Einfluss des Grundgesetzes in den 1970er-Jahren im Wesentlichen aufgegeben.[36] Es besteht deshalb heute bspw. kein Streit mehr darüber, dass Soldaten grundsätzlich wie jedermann Grundrechtsschutz genießen.[37]

Eine weitreichende Stärkung erfuhr der Grundrechtsschutz auf der Ebene der Schutzbereiche ferner durch die Auslegung des Art. 2 Abs. 1 GG. Die Grundrechte schützen zum einen einzelne Freiheits- und Lebensbereiche, die im Grundgesetz speziell geregelt sind. Zu denken ist etwa an die eingangs erwähnte Versammlungs- oder Vereinigungsfreiheit. Daneben bestimmt Art. 2 Abs. 1 GG, dass jeder das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit hat, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Vorschrift früh in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG gesetzt und auf dieser Grundlage aus der Verfassung ein grundrechtliches geschütztes allgemeines Persönlichkeitsrecht abgeleitet, das die Integrität der Persönlichkeit des Einzelnen schützt und ein Recht insbesondere auf Respektierung der Privatsphäre und des sozialen Geltungsanspruchs vermittelt.[38] Aus diesem Grundrecht hat es weitere im Text des Grundgesetzes nicht ausdrücklich genannte Konkretisierungen[39] abgeleitet, die einen effektiven Grundrechtsschutz auch bei Veränderungen der Lebensbedingungen, die sich seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes ergeben haben und weiter ergeben werden, gewährleisten sollen. Zu nennen ist hier insbesondere das „Recht auf informationelle Selbstbestimmung“, das der freien Entfaltung der Persönlichkeit unter den modernen Bedingungen der Datenverarbeitung dient und jedem Einzelnen Schutz gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten bietet.[40] Eine wesentliche Stärkung erfuhr der Grundrechtsschutz unter dem Grundgesetz auch dadurch, dass das Bundesverfassungsgericht Art. 2 Abs. 1 GG selbst früh die Gewährleistung einer allgemeinen Handlungsfreiheit entnommen hat. Sie schützt als Auffanggrundrecht „jedes menschliche Verhalten“[41] und gewährleistet damit einen lückenlosen Grundrechtsschutz.[42] So stehen auch alltägliche Verhaltensweisen wie, um zwei prominente Beispiele herauszugreifen, das „Reiten im Walde“[43] oder das Taubenfüttern[44] unter dem Schutz der Grundrechte[45]. Daher darf der Staat auch in aus seiner Sicht vielleicht unwichtige Bereiche nur eingreifen, wenn er dazu die von der Verfassung gezogenen Grenzen wahrt.

Das führt zur Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Handeln des Staates überhaupt einen „Eingriff “ in den Schutzbereich eines Grundrechts darstellt. Auch dieser Begriff wurde unter der Geltung des Grundgesetzes zunehmend grundrechtsfreundlich interpretiert. Früher wurden als Grundrechtseingriff nur solche Beeinträchtigungen bewertet, die gezielt stattfinden, durch Rechtsakt erfolgen, unmittelbare Folge des staatlichen Handelns sind und durch Befehl und Zwang durchgesetzt werden.[46] Bloß mittelbare und/oder faktische Beschränkungen fielen damit aus dieser Eingriffsdefinition heraus. Spätestens in den 1970er-Jahren erkannte man aber an, dass sich diese Definition als zu eng erwies, weil sie viele grundrechtsrelevante neuere staatliche Handlungsformen nicht erfasste. Dem trägt der sog. moderne Eingriffsbegriff Rechnung, der zu einem lückenlosen Grundrechtsschutz beiträgt. Ein Eingriff liegt danach grundsätzlich bei jedem staatlichen Handeln vor, das ein grundrechtlich geschütztes Verhalten erschwert oder unmöglich macht oder ein Rechtsgut beeinträchtigt.[47] Rechtfertigungsbedürftig sind heute also auch mittelbare und faktische Eingriffe wie zum Beispiel eine staatliche Videoüberwachung.[48]

Auch auf der letzten Ebene ist der Grundrechtsschutz unter dem Grundgesetz ausgebaut worden. Sie betrifft die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts gerechtfertigt ist. Rechtsprechung und Lehre haben eine differenzierte Dogmatik zu den Schranken entwickelt, die auch der Gesetzgeber einhalten muss, wenn er ein Grundrecht einschränken will. Hier sei nur auf die wohl bedeutendste dieser „Schranken-Schranken“ hingewiesen, die unter der Weimarer Reichsverfassung so noch nicht entdeckt war[49] und auch bei der Schaffung des Grundgesetzes 1949 noch keine prominente Rolle spielte,[50] den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Danach darf der Gesetzgeber nur dann in den Schutzbereich eines Grundrechts eingreifen, wenn er mit der Regelung einen gemessen am Grundgesetz legitimen Zweck verfolgt, die Regelung zur Erreichung des Zwecks geeignet und erforderlich ist und wenn die Schwere des Eingriffs nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe steht.[51] Dieser Grundsatz hat sich im Laufe der Jahrzehnte als die wohl wirksamste Schranke zur Begrenzung von Grundrechtseingriffen erwiesen.[52]

Grundrechte müssen sich immer neuen Herausforderungen stellen

Betrachtet man die skizzierte Entwicklung des Grundrechtsschutzes unter dem Grundgesetz, könnte man dazu geneigt sein, sich nach nunmehr 70 Jahren zufrieden zurückzulehnen und beruhigt auf das Erreichte zu verweisen. Damit würden man aber dem Grundgesetz und den Bürgerinnen und Bürgern einen Bärendienst erweisen.

Die Geschichte lehrt, dass Grundrechte sich immer neuen Herausforderungen stellen müssen.[53] Das gilt heute nicht anders als früher. Zu denken ist etwa an die Folgen der Digitalisierung und Globalisierung, die die Gesellschaft zurzeit rasant verändern. Diese Veränderungen bringen viel Positives mit sich. Sie führen in manchen Bereichen – etwa beim Persönlichkeitsrecht und im Datenschutz – aber auch dazu, dass die Grundrechte neuen Gefahren ausgesetzt sind und Beeinträchtigungen auch von anderen Stellen als dem eigenen Staat – etwa von fremden Staaten oder von global operierenden Unternehmen – drohen[54]. In solchen und vielen anderen Bereichen reicht der Verweis auf das grundrechtlich Erreichte nicht. Vielmehr gilt es hier, den Grundrechtsschutz auch auf solche neuen Bedrohungen wirksam auszurichten.

Es steht außer Zweifel, dass wir dafür in Deutschland gut gerüstet sind. Die letzten 70 Jahre haben bewiesen, dass das Grundgesetz seinen Bürgerinnen und Bürgern dafür einen bestens ausgestatteten Werkzeugkasten an die Hand gegeben hat.

Eine zentrale Voraussetzung ist allerdings, dass in der Gesellschaft ein Grundkonsens darüber besteht, dass die vom Grundgesetz aufgestellten Regeln für alle gelten und von allen zu beachten sind. Das gilt insbesondere für den Grundsatz der Gewaltenteilung. In dem Gemeinwesen darf kein Zweifel daran aufkommen, dass Entscheidungen von den Gerichten, die zum Grundrechtsschutz berufen sind und hier eine, wie gezeigt, tragende Rolle spielen, auch – und gerade – dann zu beachten sind, wenn das Ergebnis im Einzelfall nicht gefällt.[55] An dieser Stelle besteht derzeit zwar in Deutschland kein Grund für einen überzogenen Alarmismus, aber doch Anlass zu ernsthafter Sorge.

Nicht den Ast ansägen, der den Grundrechtsschutz in Deutschland trägt

Ein Blick in einige Mitgliedstaaten der Europäischen Union und in Staaten außerhalb Europas zeigt aktuell, dass Grundrechte auch in scheinbar gefestigten Demokratien schnell in Gefahr geraten, wenn die für den Staat handelnden Akteure nicht mehr willens sind, die Verbürgungen ihrer Verfassung zu achten und zu schützen.[56] Eine solche Situation besteht in der Bundesrepublik zurzeit glücklicherweise nicht. Es waren aber doch in kurzer Zeit verschiedene Vorgänge zu verzeichnen, die besorgniserregend sind und, wenn sie Schule machen, erhebliche Sprengkraft für das vom Grundgesetz errichtete System des effektiven Grundrechtsschutzes entwickeln könnten.

So hat – nur um einige Beispiele zu nennen – im Frühjahr 2018 eine Stadt in Hessen eine einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts zur Vergabe einer Stadthalle in dem grundrechtlich sensiblen Bereich des Versammlungsrechts sehenden Auges nicht umgesetzt. Das Bundesverfassungsgericht sah sich deshalb in einem einmaligen Vorgang veranlasst, die Kommunalaufsicht dazu aufzufordern sicherzustellen, dass Gerichtsentscheidungen künftig befolgt werden.[57] In Nordrhein-Westfalen hat eine Ausländerbehörde im Sommer 2018 eine Abschiebung durchgeführt, obwohl das zuständige Verwaltungsgericht entschieden hatte, dass der betroffene Ausländer einstweilen nicht abgeschoben werden darf.[58] Nachdem das zuständige Oberverwaltungsgericht die Abschiebung als „offensichtlich rechtswidrig“ eingestuft hatte,[59] reagierte ein Landesminister darauf zunächst mit dem Appell an die Gerichte, doch „im Blick“ zu haben, „dass ihre Entscheidungen dem Rechtsempfinden der Bevölkerung entsprechen“[60]. Äußerungen dieser Art gaben der Präsidentin des Oberverwaltungsgerichts Anlass – auch das ein einmaliger Vorgang –, zu erläutern, dass die Gerichte „unabhängig von der Mehrheitsmeinung urteilen“ müssen, und darauf hinzuweisen, dass ein Rechtsstaat sich gerade dadurch bewährt, dass er die Rechte von Minderheiten schützt.[61] Ein Bundespolitiker beklagte im letzten Jahr mit Blick auf Gerichtsverfahren von Asylsuchenden, in Deutschland sei eine „aggressive Anti-Abschiebe-Industrie“ am Werk,[62] was den Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts zu der Klarstellung veranlasste: „Wer rechtsstaatliche Garantien in Anspruch nimmt, muss sich dafür nicht beschimpfen lassen.“[63]

Mit solchen Äußerungen und Verhaltensweisen wird die Gewaltenteilung in unverantwortlicher Weise infrage gestellt und der Ast, der den Grundrechtsschutz in Deutschland trägt, für vermeintliche Erfolge im politischen Tagesgeschäft angesägt. Dahingehenden Anfängen sollte daher energisch und frühzeitig entgegengetreten werden. Nicht nur im jeweils eigenen persönlichen Interesse, weil jeder einmal auf einen effektiven Grundrechtsschutz angewiesen sein kann. Sondern auch mit Blick auf die deutsche Verfassungsgeschichte. Die vor 100 Jahren geschaffene Verfassung von Weimar hat gezeigt, dass eine auf dem Papier stehende Republik in Gefahr ist, wenn ihr in der Verfassungswirklichkeit die Republikaner fehlen.[64] Das vor 70 Jahren geschaffene Grundgesetz hat – besonders in seinem Grundrechtsteil – viele Mängel der Weimarer Verfassung behoben und sich seit 1949 als eine große Erfolgsgeschichte erwiesen. Es ist aber ebenso darauf angewiesen, dass es nicht nur auf dem Papier steht, sondern von den im und für den Staat tätigen Akteuren geachtet und gelebt wird. Das Jubiläum, das wir in Deutschland 2019 feiern dürfen, ist ein guter Anlass, sich dies wieder vor Augen zu führen.

Hinweis der Redaktion: Der Beitrag ist in den Verwaltungsblättern für Baden-Württemberg (VBlBW) 5/2019, S. 177 erschienen; er beruht auf einer Rede, die der Erstverfasser Anfang des Jahres im Rahmen der Veranstaltungsreihe „70 Jahre Grundgesetz“ bei der Bildungsakademie der Bundeswehr in Mannheim gehalten hat.

[1] Vgl. § 31 Buchst. b und § 36 des Wehrgesetzes vom 23.03.1921 (RGBl. S. 329).

[2] Verfassung des Deutschen Reichs vom 11.08.1919, in Kraft getreten am 14.08.1919 (RGBl. S. 1383).

[3] Vgl. den Zweiten Hauptteil der Weimarer Reichsverfassung über die „Grundrechte und Grundpflichten der Deutschen“ (Art. 109 ff. WRV), insbesondere Art. 123 WRV zum Versammlungsrecht, Art. 124 WRV zur Vereinigungsfreiheit, Art. 118 WRV zum Zensurverbot und Art. 119 WRV zum Schutz der Ehe, ferner Art. 17, 20, 41 WRV zum Wahlrecht.

[4] Vgl. dazu Art. 133 Abs. 2 Satz 2 WRV, wonach ein Reichswehrgesetz zu bestimmen hatte, „wieweit für Angehörige der Wehrmacht zur Erfüllung ihrer Aufgaben und zur Erhaltung der Manneszucht einzelne Grundrechte einzuschränken sind“; näher dazu BVerwG, Urt. v. 21.06.2005, BVerwGE 127, 302, dort unter Hinweis auf Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 5. Aufl. 1926 und 14. Aufl. 1933, Art. 133 Anm. 3, und m.w.N.

[5] Schlusskommuniqué vom 07.06.1948, zitiert nach Kröger NJW 1989, 1318, 1319, dort auch näher zu den anschließend den westdeutschen Ministerpräsidenten von den Militärgouverneuren der Westmächte überreichten „Frankfurter Dokumenten“ vom 01.07.1948.

[6] Näher zu dem organisatorischen und verfahrensmäßigen Rahmen der Entstehung des Grundgesetzes Kröger (Fn. 5), S. 1319 ff.

[7] Kröger (Fn. 5), S. 1319.

[8] Vgl. oben Fn. 2.

[9] V. Lewinski, JuS 2009, 505, 508 m. w. N.

[10] Vgl. Art. 76 WRV.

[11] V. Lewinski (Fn. 9), S. 508; zu Letzterem auch Bickenbach, JuS 2008, 199, 202 f.

[12] Vgl. Art. 48 WRV, insbesondere deren Absatz 2: „Der Reichspräsident kann, wenn im Deutschen Reiche die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet wird, die zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nötigen Maßnahmen treffen, erforderlichenfalls mit Hilfe der bewaffneten Macht einschreiten. Zu diesem Zwecke darf er vorübergehend die in den Artikeln 114, 115, 117, 118, 123, 124 und 153 festgesetzten Grundrechte ganz oder zum Teil außer Kraft setzen.“

[13] Vgl. die „Verordnung zum Schutze des Deutschen Volkes“ (sog. Schubladenverordnung) vom 04.02.1933 (RGBl. I S. 35) und die „Verordnung zum Schutz von Volk und Staat“ (sog. Reichstagsbrandverordnung) vom 28.02.1933 (RGBl. I S. 83).

[14] Näher dazu Bickenbach (Fn. 11), S. 199 ff.

[15] Papier, NJW 2017, 3025.

[16] Papier (Fn. 15), S. 3025.

[17] Hofmann, NJW 1989, 3177.

[18] Vgl. Art. 79 Abs. 2 GG, wonach ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates bedarf.

[19] Ludwigs/Sikora, JuS 2017, 385.

[20] BVerfG, Beschl. v. 29.05.1974, BVerfGE 37, 271, 280; s. dazu auch Kirchhof, NVwZ 2014, 1537, 1539.

[21] S. näher dazu nur v. Lewinski (Fn. 9), S. 508; Bickenbach (Fn. 11), S. 202 f.

[22] Voßkuhle/Wischmeyer, JuS 2017, 1171, dort insbesondere zu den Grundrechten im Unionsrecht; Bickenbach (Fn. 11), S. 203, mit Blick auf die Weimarer Reichsverfassung.

[23] Hufen, NJW 1999, 1504, 1507.

[24] Papier (Fn. 15), S. 3026 m. w. N.

[25] Kirchhof (Fn. 20), S. 1539.

[26] Voßkuhle/Kaiser, JuS 2011, 411 f. m. w. N.

[27] Voßkuhle/Kaiser (Fn. 26), S. 412.

[28] Vgl. BVerfG, Urt. v. 16.10.1977, BVerfGE 46, 160; BVerwG, Urt. v. 27.04.1989, BVerwGE 82, 45.

[29] BVerfG, Urt. v. 15.02.2006, BVerfGE 115, 118.

[30] Papier (Fn. 15), S. 3029; vgl. etwa BVerfG, Urt. v. 01.12.2009, BVerfGE 125, 39, 78 f.

[31] Guckelberger, JuS 2003, 1151, 1152.

[32] BVerfG, Urt. v. 15.01.1958, BVerfGE 7, 198.

[33] Vgl. BVerfG, Urt. v. 15.01.1958 (Fn. 32).

[34] BVerfG, Urt. v. 15.01.1958 (Fn. 32).

[35] Näher zur Drittwirkung der Grundrechte Guckelberger (Fn. 31), S. 1151; vgl. auch Hufen (Fn. 23), S. 1504, 1507 f.; Hofmann (Fn. 17), S. 3185.

[36] Vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.03.1972, BVerfGE 33, 1; Enders, in: Stern, Grundrechte-Kommentar, 2. Aufl., Art. 1 Rn. 105.

[37] Vgl. Raap, JuS 2003, 9 m. w. N.; zur Ermächtigung des Gesetzgebers, im Wehrdienst die Meinungsäußerungsfreiheit, die Versammlungsfreiheit und das Petitionsrecht einzuschränken, Art. 17 a GG.

[38] BVerfG, Beschl. v. 03.06.1980–1BvR 185/77 – BVerfGE 54, 148; Murswiek/Rixen, in: Sachs, GG, 8. Aufl., Art. 2 Rn. 59 ff.

[39] BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, BVerfGE 65, 1.

[40] BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 (Fn. 39); Murswiek/Rixen (Fn. 38) Art. 2 Rn.72ff.; Chr. Starck, in; v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, 7. Aufl., Art. 2 Rn. 113 ff., 177 f.

[41] BVerfG, Beschl. v. 12.04.2005, BVerfGE 113, 29.

[42] Näher dazu etwa Horn, in; Stern, Grundrechte-Kommentar, 2. Aufl., Art. 2 Rn. 20 ff. m. w. N.

[43] Vgl. BVerfG, Beschl. v. 06.06.1989, BVerfGE 80, 137.

[44] Vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 27.09.2005, VBlBW 2006, 103.

[45] Hufen (Fn. 23). S. 1507 f.

[46] Voßkuhle/Kaiser, JuS 2009, 313.

[47] Voßkuhle/Kaiser (Fn. 46), S. 313.

[48] Voßkuhle/Kaiser (Fn. 46), S. 313.

[49] Vgl. v. Lewinski (Fn. 9), S. 508; zu Letzterem auch Bickenbach (Fn. 11), S. 202 f.

[50] Vgl. Hufen (Fn. 23). S. 1507 m. w. N.

[51] Vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 25.02.2008, NJW 2008, 1435.

[52] Hufen (Fn. 23). S. 1507; Interview mit Präs’inOVG Brandts vom 16.08.2018, abrufbar u. a. bei www.tagesspiegel.de.

[53] Hufen (Fn. 23). S. 1509 f.

[54] Ausführlich dazu Papier (Fn. 15), S. 3025 ff.

[55] Voßkuhle, NJW 2018, 3154, 3156.

[56] Vgl. dazu Bergmann, Ulmer Rede für Europa vom 28.11.2018, „Die Bewahrung der EU-Grundwerte in den Vereinigten Staaten von Europa“, abrufbar unter www.ulm.de.

[57] Vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.03.2018–1BvQ 18/18 – sowie dessen Pressemitteilungen Nr. 16/2018 vom 26.03.2018 und Nr. 28/2018 vom 20.04.2018.

[58] Vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Pressemitteilung vom 15.08.2018 „Fragen und Antworten zum Fall Sami A. aus Anlass des Beschlusses des OVG NRW vom 15.08.2018 – 17 B 1029/18 –“, abrufbar unter www.ovg. nrw.de.

[59] OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 15.08.2018, NVwZ 2018, 1493.

[60] Vgl. Die Welt vom 17.08.2018 und Der Tagesspiegel vom 19.08.2018.

[61] Vgl. rp-online vom 16.08.2018.

[62] Vgl. tagesschau.de vom 07.05.2018 unter https://www.tagesschau.de/inland/faq-zur-asyldebatte-101.html.

[63] Voßkuhle, Süddeutsche Zeitung vom 26.07.2018, mit Blick auf den Begriff „Anti-Abschiebe-Industrie“.

[64] Vgl. zu dieser oft gebrauchten Charakterisierung der Weimarer Republik etwa Zeit-online vom 30.01.2013: „30.01.1933 – Republik ohne Republikaner“.