Beschlussfähigkeit des Bayerischen Landtags in der COVID-19-Pandemie (1)

Zur Eindämmung der COVID-19-Pandemie wurden auch im Parlamentsbetrieb organisatorisch-technische Maßnahmen erlassen. Der Bayerische Landtag reduzierte in diesem Zusammenhang zwischenzeitlich seine Beschlussfähigkeit auf ein Fünftel und setzte sich damit zumindest dem Wortlaut nach in ein Spannungsverhältnis zu Art. 23 Abs. 2 BV. Angestoßen durch eine Popularklage gegen das Bayerische Infektionsschutzgesetz hatte der Bayerische Verfassungsgerichtshof Gelegenheit, die Reduzierung des Beschlussfähigkeitsquorums auf seine Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen. Der vorliegende Beitrag analysiert die verfassungsrechtliche Ausgangslage zur Beschlussfähigkeit des Landtags sowie seine geschäftsordnungsrechtliche Ausgestaltung und ordnet die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs ein (Teil 1).

A. Ausgangspunkt

Die COVID-19-Pandemie¹ stellte und stellt den Staat, seine Institutionen und die handelnden Organwalter vor erhebliche Herausforderungen². Obwohl seit 2005 ein nationaler Pandemieplan existierte³, traf das Virus Deutschland nahezu unvorbereitet. Das betraf aus rechtlicher Sicht nicht nur die materiellrechtliche Bewältigung der Pandemie, sondern auch organisatorische Fragen des täglichen Staatslebens: Die hohe Infektiosität des Virus hatte in Kombination mit der bestehenden Unwissenheit über wirksame Behandlungsmöglichkeiten zur Folge, dass als eine wichtige Präventionsmaßnahme die Schaffung sozialer Distanz angesehen wurde⁴. Wo immer möglich, galt es, die Zusammenkunft von Menschen in geschlossenen Räumlichkeiten, bei denen ein Mindestabstand nicht eingehalten werden konnte, zu unterbinden.

Damit war nicht nur der Betrieb in den übervollen Parlamenten, bei dem Abgeordnete und Mitarbeiter aus dem ganzen Land zusammenkamen, sondern auch der Urnengang der Staatsbürger zur Gefahr für die weitere Ausbreitung des Coronavirus erklärt. Somit ließen nicht erst Schreckgespenste wie die Funktionsunfähigkeit des Parlaments infolge weitreichender Quarantäneanordnungen gegenüber Abgeordneten⁵ Anpassungen notwendig erscheinen. Ob im Zuge der Pandemiebekämpfung alle ergriffenen Maßnahmen rechtmäßig waren, ist aktuell Gegenstand zahlreicher gerichtlicher Verfahren. Während die Folgeabwägungen in den Eilverfahren zumeist zugunsten der Aufrechterhaltung der Maßnahmen ausfielen⁶, ergehen mittlerweile die ersten Hauptsacheentscheidungen, die sich wesentlich intensiver mit der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen auseinandersetzen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ordnete etwa jüngst die so genannte Ausgangsbeschränkung als unverhältnismäßig ein; das Bundesverfassungsgericht billigte demgegenüber eine Vielzahl der Maßnahmen auf Bundesebene⁷.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof (Bay- VerfGH) wies, von der Öffentlichkeit wohl mangels entsprechender Presserklärung bislang nahezu unbemerkt, eine Popularklage bezüglich des Bayerischen Infektionsschutzgesetzes (BayIfSG)⁸ ab⁹. Vorweggenommen sei zunächst, dass sich die Befürchtungen hinsichtlich einer möglichen Funktionsunfähigkeit der Parlamente in Deutschland weder auf Ebene des Bundestages noch in den Landtagen realisiert haben. Die Legislative war selbst in Zeiten von Inzidenzhöchstwerten zumindest formal in der Lage, ihren Aufgaben nachzukommen. Ob die Parlamente bei der Pandemiebekämpfung ihrer Rolle als einzige unmittelbar demokratisch legitimierte Staatsorgane vor allem im Hinblick auf Wesentlichkeitslehre und Parlamentsvorbehalt gerecht wurden, ist Gegenstand kontroverser akademischer Auseinandersetzung¹⁰.

Diese Diskussion soll hier nicht weiter vertieft werden. Vielmehr liegt der Fokus auf den organisatorisch-technischen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Beschlussfähigkeit.

Entscheidung des BayVerfGH

I. Sachverhalt

Zu Beginn der Corona-Pandemie im März 2020 sahen sich die Entscheidungsträger dem Umstand gegenüber, dass sie ihre Maßnahmen zur Eindämmung des Virus auf ein nur bedingt zur Abwehr einer Pandemie ausgelegtes Gesetz stützen mussten. Das Infektionsschutzgesetz des Bundes (IfSG) stammte aus dem Jahr 2000 und löste das Bundesseuchengesetz ab¹¹. Der Bayerische Gesetzgeber sah sich deshalb berufen, bestehende Lücken durch ein eigenes Gesetz zu schließen, und erließ „im Eiltempo“ ¹² nach erster Lesung vom 19. März 2020 bereits in der darauffolgenden Sitzung am 25. März 2020 das BayIfSG. Die Regelungen bezogen sich im Wesentlichen auf die Aufrechterhaltung des Gesundheitssystems im seuchenrechtlichen Notfall.

Die Staatsregierung wurde in Art. 1 BayIfSG ermächtigt, wenn eine übertragbare Krankheit im Sinn des IfSG des Bundes in der bayerischen Bevölkerung so zahlreich oder in so schwerer Ausprägung auftritt oder aufzutreten droht, dass dadurch die Versorgungssicherheit durch das öffentliche Gesundheitswesen und die Gesundheit oder das Leben einer Vielzahl von Menschen ernsthaft gefährdet erscheint, den Gesundheitsnotstand feststellen. Die weiteren Regelungen sollten die Sicherung der Materialversorgung und Personalkapazitäten gewährleisten. Dieses Gesetz wurde zunächst trotz der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (Art. 74 Nr. 19 GG) und dem existierenden IfSG als von der Gesetzgebungskompetenz des Bayerischen Landtags erfasst angesehen¹³.

Neben diesen speziell infektionsschutzrechtlichen Vorschriften enthielt das BayIfSG in den „Schlussvorschriften“ mit Art. 9a einen Artikel, der zur „Änderung weiterer Rechtsvorschriften“ diente. Unter anderem wurde dort in das Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz (GLKrWG) ein neuer Art. 60a eingefügt, demzufolge „[d]ie am 29. März 2020 im Zuge der allgemeinen Gemeinde- und Landkreiswahlen erforderlich werdenden Stichwahlen […] ausschließlich als Briefwahlen durchgeführt [werden]“. Die Regelung wurde – im Gegensatz zum übrigen Gesetz, das am 27. März in Kraft trat – rückwirkend zum 16. März 2020, einen Tag nach dem 1. Wahlgang der Kommunalwahl, in Kraft gesetzt. Mit Ablauf des 31. Dezember 2020 ist das BayIfSG insgesamt außer Kraft getreten. Die Antragstellerin der Popularklage wollte das BayIfSG wegen Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 BV) in Verbindung mit den Grundrechten auf Eigentum (Art. 103 Abs. 1 BV), allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) sowie informationelle Selbstbestimmung (Art. 101 i. V. m. Art. 100 BV) und hinsichtlich der Briefwahlregelung des Art. 9a Abs. 2 BayIfSG wegen Verstoßes gegen die Wahlrechtsgrundsätze für verfassungswidrig und nichtig erklärt haben. Zudem machte sie die formelle Verfassungswidrigkeit des Gesetzes geltend¹⁴.

Hintergrund der letzten Rüge ist der Umstand, dass der Bayerische Landtag in seiner 42. und 43. Sitzung (19. und 25.03.2020), um aus Gründen des Infektionsschutzes ausreichend Abstand zwischen den Parlamentariern zu wahren, nur mit einem Fünftel seiner gesetzlichen Mitgliederzahl zusammenkam. Dieses Vorgehen hatte die von Landtagspräsidentin Ilse Aigner eingerichtete „Taskforce“ auf Ebene der Fraktionsspitzen einvernehmlich unter den Fraktionen beschlossen. Damit einher ging das Einvernehmen der Fraktionen, dass die Beschlussfähigkeit nicht angezweifelt, die Mehrheitsverhältnisse entsprechend den Mehrheitsverhältnissen im regulären Parlamentsbetrieb unterstellt werden und weder namentliche Abstimmungen noch ein Hammelsprung stattfinden sollten¹⁵.

II. Wesentliche Ausführungen des BayVerfGH

1. Zulässigkeit

Der BayVerfGH hat die Popularklage für „nur zu einem geringen Teil“ – nämlich in Hinblick auf die oben dargestellte Regelung zur Ergänzung des GLKrWG – als zulässig angesehen¹⁶. In Bezug auf den übrigen Teil des BayIfSG wurde die Klage, unter Rückgriff auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs zur Tauglichkeit außer Kraft getretener Rechtsnormen als Beschwerdegegenstand, als unzulässig abgewiesen. Solche Normen unterlägen einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle nur, wenn noch ein objektives Interesse an der Feststellung der Verfassungsgemäßheit bestünde¹⁷.

Dies wurde mit dem Hinweis abgelehnt, dass vom BayIfSG mangels „Aktivierung“ keine grundrechtsrelevanten Rechtswirkungen ausgegangen seien, die noch fortdauerten: Mit Ablauf des 31. Dezember 2020 ist das Gesetz außer Kraft getreten, ohne dass der Gesundheitsnotstand gemäß Art. 1 Abs. 1 BayIfSG von der Staatsregierung erklärt wurde, weshalb die Anwendungsvoraussetzung der weiteren Befugnisse des Gesetzes nicht vorlag (Art. 1 Abs. 2 BayIfSG). Davon unberührt bleibt die durch Art. 9a Abs. 2 BayIfSG unmittelbar vollzogene Änderung des GLKrWG¹⁸. Auch der Umstand, dass die Stichwahl am 29. März 2020 erfolgte, führe, so der BayVerfGH, nicht zur Unzulässigkeit der Popularklage, denn auf der Norm ruhe nach wie vor die demokratische Legitimation der gewählten Stichwahlteilnehmer¹⁹. Ausdrücklich offengelassen hat der BayVerfGH die Frage, ob eine Wiederholungsgefahr die nachträgliche Überprüfung ermögliche.

Eine solche Wiederholungsgefahr liege wegen der Änderung des tatsächlichen Pandemiegeschehens und der Ausstattung des Gesundheitssystems, vor allem aber angesichts der mit der Ausweitung der bundesrechtlichen Regelungen einhergehenden Reduzierung des Umfangs der Gesetzgebungskompetenz der Länder schon nicht vor²⁰.

2. Begründetheit

Ist die Popularklage in zulässiger Weise erhoben, erstreckt der BayVerfGH seine Prüfung auf alle in Betracht kommenden Normen der BV, selbst wenn sie durch den Antragsteller nicht als verletzt gerügt werden oder objektives Verfassungsrecht darstellen²¹. Im konkreten Fall sah der BayVerfGH hinsichtlich der formellen Verfassungsmäßigkeit des BayIfSG im Ergebnis keine Bedenken. Zwar setze sich die einvernehmliche und offengelegte Verfahrensweise über Art. 23 Abs. 2 BV hinweg, der Verstoß habe aber kein „solches Gewicht, dass er eine Durchbrechung der auf die Parlamentsautonomie gestützte Unterstellung der Beschlussfähigkeit rechtfertigen und zur nachträglichen verfassungsgerichtlichen Feststellung der Beschlussunfähigkeit führen würde“²².

Aufgrund der Einvernehmlichkeit gewahrt seien darüber hinaus das Prinzip der repräsentativen Demokratie und die Rechte der parlamentarischen Opposition. Zudem sei ausreichend gewährleistet gewesen, dass die Ansichten der abwesenden Abgeordneten in die parlamentarische Willensbildung einfließen konnten. Ein Missbrauch der Parlamentsautonomie zur Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses liege damit nicht vor. Auch die aufgeworfenen materiellrechtlichen Zweifel hielt der BayVerfGH für letztlich unbedenklich. Die Anordnung der ausschließlichen Briefwahl stelle unzweifelhaft einen Eingriff in die durch Art. 14 BV gewährleisteten Wahlgrundsätze der freien und geheimen Wahl unter öffentlicher Kontrolle dar, der nach Aussage des BayVerfGH im Vergleich zur herkömmlichen Briefwahl „deutlich verstärkt […]“ sei. Dieser Eingriff sei „jedoch mit Blick auf die besondere Ausnahmesituation im Frühjahr 2020 im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie verfassungsrechtlich durch die Zwecke gerechtfertigt, zur Stärkung des Grundsatzes der allgemeinen Wahl eine möglichst hohe Wahlbeteiligung zu erreichen und zugleich eine Gesundheitsgefährdung durch das Zusammentreffen zahlreicher Menschen in den Abstimmungslokalen zu vermeiden“.²³

Anmerkung der Redaktion: Der Beitrag wird fortgesetzt.

Entnommen aus den Bayrischen Verwaltungsblättern 8/2022, S. 253.

1 In der Wissenschaft werden die Bezeichnungen SARS-CoV-2 bzw. COVID-19 parallel verwendet; hier wird im Folgenden der einfachen Lesbarkeit halber die umgangssprachliche Variante „Corona-Pandemie“ gebraucht.

2 Rennert spricht gar davon, dass das Staatsorganisationsrecht in der Krise sei, vgl. Rennert, DVBl. 2021, 1269.

3 Robert Koch-Institut, Nationaler Pandemieplan Teil I, Stand 02.03.2017, online abrufbar unter: www.gmkonline.de/documents/pandemieplan_teil-i_1510042222_1585228735.pdf, zuletzt abgerufen am 11.01.2022.

4 Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologisches Bulletin 12/2020, 19.03.2020, S. 5, online abrufbar unter: www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/12_20.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt abgerufen am 11.01.2022.

5 So Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble, vgl. Roßmann, Parlament der leeren Sitze, SZ v. 21.03.2020, S. 6.

6 Vgl. dazu im Überblick etwa Schenk, BayVBl. 2020, 793.

7 BayVGH, B.v. 04.10.2021 – 20 N 20.767 – COVuR 2021, 739; BVerfG, B.v. 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. – NJW 2022, 139 (Bundesnotbremse I); BVerfG, B.v. 19.11.2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21 – NJW 2022, 167 (Bundesnotbremse II) – Leitsätze jeweils in BayVBl. 2022, 118 bzw. 119.

8 Bayerisches Infektionsschutzgesetz (BayIfSG) v. 25.03.2020, BayGVBl. S. 174 ff.

9 BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – BayVBl. 2021, 843.

10 Vgl. dazu auszugsweise Dreier, DÖV 2021, 229; Brüning, NVwZ 2021, 272; Boehme-Neßler, DÖV 2021, 243; Brocker, NVwZ 2020, 1485. Zumindest was die Frage der Triage betrifft, hat das BVerfG gesetzgeberische Handlungsnotwendigkeit gesehen, vgl. BVerfG, B.v. 16.12.2021 – 1 BvR 1541/20 – NVwZ 2022, 139.

11 Gesetz zur Neuordnung seuchenrechtlicher Vorschriften (Seuchenrechtsneuordnungsgesetz – SeuchRNeuG) v. 20.07.2000, BGBl. I, 1045 ff.

12 So die Einschätzung von Landtagspräsidentin Ilse Aigner, Bayerischer Landtag, Plenarprotokoll 18/43, S. 5345.

13 Vgl. Lindner in Schmidt, COVID-19 Rechtsfragen zur Corona-Krise, 3. Auf. 2021, § 18 Rn. 5 ff. Der BayVerfGH hat die Frage nach der Unwirksamkeit der Regelung wegen eines Kompetenzverstoßes offengelassen. Vgl. BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – BayVBl. 2021, 843/845 Rn. 34. In Nordrhein-Westfalen wurde mit dem Gesetz zur konsequenten und solidarischen Bewältigung der COVID-19-Pandemie in Nordrhein-Westfalen und zur Anpassung des Landesrechts im Hinblick auf die Auswirkungen einer Pandemie v. 14.04.2020, GVNRW S. 217b ff. ein ähnliches Gesetz erlassen.

14 BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – Vf. 8-VII-20 – BeckRS 2021, 28928 Rn. 7 ff. (in BayVBl. 2021, 843 nicht abgedruckt).

15 Vgl. Bayerischer Landtag, Plenarprotokoll 18/42, S. 5217; Plenarprotokoll 18/43, S. 5345 f.

16 BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – BayVBl. 2021, 843/845 Rn. 26 f.

17 BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – BayVBl. 2021, 843/845 Rn. 31; unter Verweis auf BayVerfGH, E.v. 20.08.2019 – BayVBl. 2020, 306/307 Rn. 18. Allgemein zur Popularklage Lindner, Bayerisches Staatsrecht, 2. Aufl., S. 213 ff.

18 BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – BayVBl. 2021, 843/845 Rn. 27; BayVerfGH, E.v. 03.12.2019 – Vf. 6-VIII-17 – BeckRS 2021, 28928 Rn. 90 ff (in BayVBl. 2020, 226 nicht abgedruckt); vgl. auch Woitok, NVwZ 2020, 1243/1244; Kritisch: Roth, NVwZ 1999, 155/156.

19 BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – BayVBl. 2021, 843/845 Rn. 27.

20 BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – BayVBl. 2021, 843/845 Rn. 33. Insbesondere die erste Annahme des BayVerfGH erscheint im Rückblick mit der „4. Welle“ als überholt.

21 StRspr. BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – BayVBl. 2021, 843/845 Rn. 29; Bay- VerfGH, E.v. 10.06.2021 – BayVBl. 2021, 548 Rn. 32; BayVerfGH, E.v. 15.05.2014 – VerfGHE 67, 73 Rn. 60 m. w. N.

22 BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – BayVBl. 2021, 843/846 f. Rn. 43.

23 BayVerfGH, E.v. 28.09.2021 – BayVBl. 2021, 843/848 Rn. 52.

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