In einem meiner Coachings stöhnt ein Dezernent entnervt auf: Zwei seiner vier AmtsleiterInnen verstehen einfach nicht, dass er im Stadtrat bestimmte Verwaltungspositionen nicht 1:1 durchficht, sondern politische Einwände seiner Oberbürgermeisterin und der Mehrheitsfraktionen einbezieht. Die AmtsleiterInnen werfen ihm ein Einknicken vor der Politik vor – und damit eine Geringschätzung gegenüber ihren Ämtern. Er fragt mich, wie er denn vermitteln soll, dass fachlich einwandfreie Verwaltungsvorlagen extrem wichtig sind – und dennoch der politische und gesellschaftliche Kontext in der Kommune mitgedacht werden muss. Wie soll er „das Politische” – hier reibt er die Fingerspitzen aneinander – definieren?

Was macht denn dieses „Politische” aus? Wieso müssen Verwaltungen sich vermehrt damit auseinandersetzen?

Verwaltungs- und Politikwissenschaft sprechen von einem „Komplementärverhältnis” zwischen Politik und Verwaltung (Jörg Bogumil 2011). Jeder der Bereiche hat eigene Strukturen und Funktionslogiken, dennoch sind sie eng miteinander verknüpft. Oft bedarf es einer Übersetzung von dem einen in das andere System. So werden BürgermeisterInnen je nach Betrachtungsweise entweder als PolitikerIn (von der Öffentlichkeit) oder als VerwaltungschefIn (von den VerwaltungsmitarbeiterInnen) angesehen. In der beruflichen Praxis sind sie beides. Sie müssen beide Systeme in ihren Funktionsweisen verstehen und ihnen angemessen handeln können. Es gilt das Primat der Politik: Die politische Ebene, also der Stadt- oder Gemeinderat, entscheidet. Die Verwaltung bereitet Entscheidungen vor und setzt die Ergebnisse um. Sie berät, unterstützt und prüft die Rechtmäßigkeit (Rechtsaufsicht). Dennoch ist Politische Kompetenz an der Verwaltungsspitze erforderlich. Und das gilt heute nicht mehr nur für die BürgermeisterInnen, sondern auch für die oberste Ebene der Verwaltungsführungskräfte in den Dezernaten und Ämtern. Sie gelangen bei der Komplexität der Themen viel stärker in die Rolle eines „Partners der Politik”, der Informationen sammelt und auswertet, beratend vorbereitet und bei der Umsetzung politisches Gespür und Weitblick beweisen muss – zusätzlich zu rein fachlichen und rechtlichen Aspekten. Doch sind sich beide Seiten dieser Rollenteilung und -ausgestaltung wirklich bewusst? Die Ausgangslage ist bekannt: Zwischen Fachverwaltungen in Rathäusern und Landratsämtern einerseits und der (zum Teil ehrenamtlichen) kommunalpolitischen Ebene andererseits herrscht immer noch in unterschiedlichem Ausmaß Unverständnis oder Misstrauen.

Woran liegt das? Ursache ist vor allem der Unterschied der Perspektiven und Erwartungen

Die Verwaltung denkt und argumentiert im Wesentlichen auf der Ebene der sachlich-fachlichen und rechtlichen Korrektheit. Durch sie geprüfte und fachlich beurteilte Sachverhalte sollen sach- und fachgerecht entschieden und zeitnah umgesetzt werden. Die politische Ebene (Stadtrat und BürgermeisterIn) denkt und handelt sehr stark in den Kategorien von Zielerreichung, Gestaltungsmacht und Wirksamkeit der eigenen Person – bzw. der eigenen Partei, Fraktion oder ihren Netzwerken. Etwas holzschnittartig formuliert, besteht die Erwartung der Verwaltung darin, dass die politische Ebene ein offenes Ohr für ihre Vorlagen hat und sich aktiv für deren Umsetzung einsetzt. Die Erwartung der Politik wiederum ist, dass die Verwaltung Vorlagen liefert, die sich an den eigenen Zielvorgaben und (impliziten oder expliziten) politischen Interessen ausrichten.

Wer hat hier eine Hol- und wer eine Bringschuld?

Diese Frage wird von beiden Seiten oft unterschiedlich beantwortet. „Gute”, das heißt erfolgreiche Politik – beziehungsweise Verwaltung – muss die jeweils andere Perspektive verstehen und nutzen lernen. Das bedeutet nicht, dass Verwaltung politisch handeln darf. Um aber Reibungsverluste zu vermeiden, muss sie lernen, politischer als bisher zu denken. Im Konfliktfall kommt es oft zu Blockaden oder schmerzlichen Misserfolgen, weil der Perspektivwechsel ungeübt ist. Um das zu verhindern, müssen politische und fachliche Positionen intern und vertraulich, aber eben auch offen miteinander verhandelt werden. Die Politik muss sich immer wieder klar machen, wie groß oder klein Spielräume im Rahmen der rechtlichen und fachlich korrekten Vorgehensweise sind. Gleichzeitig muss Verwaltung aber auch wissen, dass beispielsweise Wahlversprechen eines Bürgermeisterkandidaten, sollte er gewählt werden, nicht verhandelbar sind, sondern von ihm unmittelbar und in überschaubaren Zeiträumen umgesetzt werden müssen. Die BürgerInnen und die Medienöffentlichkeit werden ihn nämlich daran messen – die erste Bilanz erfolgt nach den ersten 100 Tagen im Amt. Ebenso ist der Blick auf Fördertöpfe von Seiten des Bundes oder der EU oft unterschiedlich. Die Verwaltung kann die Notwendigkeit eines neuen Projektes für die Kommune nicht erkennen. Die Politik aber muss jetzt sofort handeln, um überhaupt in bestimmte Förderprogramme hineinzukommen – sei es bei Städtebauförderung, beim Straßenbau oder beim Zusammenschluss von gemeindeübergreifenden Institutionen.

Kann es diese Verhandlung zwischen Fachlichkeit und politischen Zielen geben?

Dazu ist es einerseits nötig, dass von politischer Seite die politischen Ziele auch ausgesprochen und verständlich gemacht werden. Das ist angesichts ausgeklügelter politischer Taktik und entsprechend „geheimer” Strategie nicht immer möglich. Hier gilt: Je klarer und offener die eigenen Beweggründe und Ziele von der Politik kommuniziert und erklärt werden, desto größer werden Verhandlungsspielräume und Handlungsmöglichkeiten. Die Verwaltung kann nur dann entsprechende Rücksicht nehmen, wenn Politik sich in ihren Zielen und Beweggründen zumindest intern verständlich macht. Andererseits müssen heute politische Notwendigkeiten von der Verwaltung von vorne herein mit bedacht werden. Dass die Einschätzung und Planung einer Verwaltung sachlich-fachlich korrekt sein muss, steht außer Frage. Dennoch reicht das dann nicht mehr aus, wenn Verwaltungshandeln vom Stadtrat, der Öffentlichkeit und den Medien nicht verstanden und in Folge abgelehnt wird.

Ein Fallbeispiel:

Nehmen wir an, dass in einer größeren Kommune zeitgleich die Sanierung von drei Schulgebäuden ansteht, die alle in den 1970er Jahren erbaut wurden. Der Kämmerer und die Kämmerei empfehlen nach umfassender Prüfung und Haushaltslage, in drei aufeinanderfolgenden Jahren je ein Schulgebäude zu sanieren. Ein Teil des Stadtrats, die betroffenen Ortsteile und die Eltern stehen Kopf: „Wieso wird die eine Schule früher saniert als die andere (auf die meine Kinder gehen)? … Wenn unsere Schule erst in drei Jahren dran ist – und wer garantiert mir das –, ist mein Kind schon gar nicht mehr auf dieser Schule. Soll es bis dahin frieren und auf kaputte Toiletten gehen? … Wieso wird der eine Ortsteil schon wieder (!) dem anderen Ortsteil vorgezogen? Die haben doch erst die neue Kita bekommen.” Und schon sind die politische Debatte in der Kommune (und der Sturm im Netz) eröffnet. Der Widerstand formiert sich. Um die Situation zu befrieden, beschließt der Stadtrat schließlich gegen alle Einwände des Kämmerers, dass nach dem Gießkannenprinzip vorgegangen wird: Drei Jahre in Folge wird an jeder der drei Schulen eine der Maßnahmen durchgeführt. Erst alle Außendämmungen an allen drei Gebäuden, dann alle Heizungen, dann die Sanitäranlagen.

Was ist passiert?

Die Verwaltung hat den Aspekt der „Emotionen” und Befindlichkeiten vor Ort nicht in ihre Entscheidungsvorlage einbezogen. Das ist bislang auch Aufgabe der Politik. Sie muss das bei jeder Sachentscheidung tun und je nach Zielvorgabe und Gemengenlage als einen Faktor einkalkulieren. Hier wird allerdings auch deutlich, dass in der heutigen Zeit von Bürgerbeteiligung und einer weitgefächerten Medienöffentlichkeit ein politisch geprägter Blick auf das Gemeinwesen auch an der Verwaltungsspitze hilfreich ist. Nur im Dreieck zwischen Politik, Verwaltung und Bürgerschaft sind die heute anstehenden Probleme in den Kommunen noch zu bewältigen. Politische Kompetenz bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die Verwaltungsspitze frühzeitig mögliche politische Widerstände mitdenkt, Interessen von politischen Stakeholdern einbezieht und mit Betroffenen und Beteiligten kommuniziert. Ansonsten entsteht im Nachhinein neben dem politischen Schaden auch ein erheblicher Mehraufwand für die Verwaltung selbst, wenn sie dieses „Handwerkszeug” nicht anwendet. Weitere Beispiele dafür gibt es in jeder Kommune: Die Freibad- oder Büchereigebühren, die ansteigen müssten, damit es rentabel bleibt, sofort aber eine Diskussion über soziale Teilhabe auslösen. Die Baustelle, die scheinbar plötzlich einen zentralen Bereich der Stadt lahmlegt, ohne dass mit den betroffenen Geschäftsleuten gesprochen wurde. Die scheinbar unausweichliche Schließung einer Kultureinrichtung, die von oberster Stelle rückgängig gemacht wird, weil niemand mit dem großen öffentlichen Druck gerechnet hat.

Was tun? In vielen dieser Fälle ist eine frühzeitige Absprache mit der Pressestelle des Bürgermeister- oder Landrats-amts (wenn es sie gibt) bereits hilfreich, um die fachliche Einschätzung durch etwas Gespür für die politischen Auswirkungen des Verwaltungshandelns zu ergänzen. Besser noch ist natürlich eine echte Bürgerbeteiligung unter Einbeziehung der politischen Akteure, so wie sie in immer mehr Kommunen durchgeführt wird. Auch die Qualifizierung von Verwaltungsführungskräften sollte Elemente zum Thema Politische Kompetenz enthalten. Wer sich übrigens in seiner Freizeit ehrenamtlich in Vorständen von Vereinen, Kirchen oder Initiativen vor Ort engagiert, erlernt dieses Kompetenzbündel ganz nebenbei.

Fazit

Letztlich kann eine Verwaltung, die unter einer demokratisch legitimierten Leitung arbeitet, in einer vernetzten Welt nicht mehr nur sachlich-fachlich agieren. Die Interessen der Betroffenen – und besonders auch der politischen Leitung – müssen frühzeitig beachtet und im Gespräch ausgelotet werden. Wer als Verwaltung erfolgreich sein will, wird künftig auch politische und öffentliche Interessen stärker beachten und mit der fachlichen Verwaltungseinschätzung abwägen müssen. Verwaltung hat also die Herausforderung zu stemmen, die Grenze zwischen politischem Denken (erlaubt und notwendig) und politischem Handeln (Aufgabe der Politik) sehr genau zu ziehen, um politische Mechanismen besser zu verstehen und an der Verwaltungsspitze auch anwenden zu lernen – und dennoch das Geschäft der gewählten Politik nicht zu betreiben.