Plädoyer für ein Absenken der pauschalierten Umlagekraftzahl in § 33 HFAG

§ 33 des Hessischen Finanzausgleichsgesetz (HFAG) legt fest, wie bei Landkreisen – analog zur Steuerkraftmesszahl bei Gemeinden – ihre Umlagekraftmesszahl zu berechnen ist. Diese Kennzahl ist zentral für deren jährliche Schlüsselzuweisungen (§ 29 HFAG): Ein Landkreis erhält Zuweisungen, wenn seine Umlagekraftmesszahl niedriger als seine Ausgleichsmesszahl ist, und zwar in Höhe von 65 % der Differenz. § 33 HFAG pauschaliert die Umlagekraftmesszahl der hessischen Landkreise auf 46 Prozent der Umlagegrundlagen nach § 50 Abs. 2 Satz 1 und 2 HFAG. Der Verfasser empfiehlt auf Grundlage der Konsolidierungsleitlinie des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport – IV 21 – 3 m 10 – vom 06.05.2010 und des im Auftrag des Hessischen Ministeriums der Finanzen im April 2024 erstatteten Gutachtens zu den Nivellierungshebesätzen ein Absenken der unterstellten Umlagekraftzahl auf 1/3 (33 1/3 %).

A. Einleitung

Auch für die Stellung der Landkreise im hessischen Finanz- und Lastenausgleich ist das Verhältnis zwischen angenommener Ausgleichsmesszahl auf Grundlage pauschalierten Bedarfes¹ und der Umlagekraftmesszahl² entscheidend. Soweit die Umlagekraftmesszahl die Ausgleichsmesszahl nicht deckt, federt der Finanzausgleich 65 % des Unterschiedes über Schlüsselzuweisungen ab.³ Übersteigt die Umlagekraftmesszahl die Ausgleichsmesszahl, schöpft der Lastenausgleich mindestens 15 % des Überschusses als Solidaritätsumlage auf abundante Umlagekraft ab.⁴

Auch der hessische Gemeindefinanzausgleich versucht, pauschalierte Bedarfe der Kommunen einschließlich der Kreise durch ihre vom Land angemessen verstärkten Pauschalleistungsfähigkeiten auszugleichen.⁵ Die Umlagekraftpauschalen spiegeln ab die vom Landesgesetzgeber unterstellten Pauschalleistungsfähigkeiten der hessischen Landkreise.

Problematisch ist eine gesetzliche Umlagekraftpauschale dann, wenn sie die tatsächlichen Möglichkeiten der Gebietskörperschaften, hier der Landkreise, systematisch über- oder unterschätzt.

Ist die tatsächliche Umlagekraft der Landkreise geringer, die Umlagekraftpauschale zu hoch, setzen die helfenden Schlüsselzuweisungen des Landes unzureichend ein. Spiegelbildlich zur überschätzenden Umlagekraftpauschale ist eine geringere Finanzierungslücke zum Pauschalbedarf der Landkreise unterstellt, die über Schlüsselzuweisungen anteilig, zu 65 % des angenommenen Ungenügens,⁶ abgefedert wird. Weil das Ungenügen spiegelbildlich zur gesetzlich überschätzten Eigenkraft tatsächlich größer ist, sinkt die Abfederungsintensität der nicht den tatsächlichen Verhältnissen angepassten Schlüsselzuweisungen.

Eine systematisch unterschätzende Umlagekraftpauschale würde den Hilfebedarf der Landkreise durch staatliche Schlüsselzuweisungen spiegelbildlich überschätzen und Fehlallokationen zulasten anderer Interessen von Land oder Gesamtheit der Gemeinden begründen, die, weil besser fundiert als eine infolge gesetzgeberischer Fehlgewichtung unterschätzte Umlagekraft und überschätzter Hilfebedarf, dem Gemeinwohl in Land und Kommunen zuträglicher sind.

Im nächsten Abschnitt B. stellt der Beitrag die Konsolidierungsleitlinie des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport – IV 21 – 3 m 10 – vom 06.05.2010 vor. Sie ist, wenn keine konkreten Gegeneinwände erhoben werden, wenigstens für das Jahr 2010 höchstrichterlich bestätigt.⁷ Der Beitrag geht ein auf die für die Kreisumlagesetzung maßgeblichen Ausführungen zur zuschlagsgemehrten Kreisumlagegestaltung.⁸ Die mögliche zuschlagsgemehrte Kreisumlage muss die unterstellte nichtzuschlagsgemehrte Kreisumlage wenigstens so weit überschießen, der auskömmliche Zuschlag lässt sich aus der Differenz finanzieren. Andernfalls droht ein Überschreiten der möglichen zuschlagsgemehrten Kreisumlage oder ein Nichtausschöpfen der unterstellten nichtzuschlagsgemehrten Kreisumlage mit den oben geschilderten Folgen.

Abschnitt C. erörtert für das Beurteilen angemessen unterstellter Umlagekraft wesentliche Passagen des im April 2024 im Auftrag des Hessischen Ministeriums der Finanzen erstatteten Gutachtens zu den Nivellierungshebesätzen⁹.

Abschnitt D. begründet das vom Verfasser empfohlene Absenken unterstellter Umlagekraft von 46 Prozent auf ein Drittel der Umlagegrundlagen. Abschnitt E. schließt zusammenfassend.

B. Die Konsolidierungsleitlinie des Hessischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 06.05.2010 – Aktenzeichen IV 21 – 3 m 10

Das Hessische Ministerium für Inneres und Sport hat am 06.05.2010 seine Leitlinie zur Konsolidierung der kommunalen Haushalte und Handhabung der kommunalen Finanzaufsicht über Landkreise, kreisfreie Städte und kreisangehörige Städte und Gemeinden erlassen. Für die Kreisumlagesetzung ist hervorzuheben der Unterabschnitt 14 „Kreisumlage/Schulumlage”.¹⁰

Der Fließtext des Unterabschnitts lautet wörtlich:

„Bei der Festsetzung der Hebesätze für die Kreisumlage und die Schulumlage ist auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden Rücksicht zu nehmen. Bei einem Gesamthebesatz von 58 v. H. wird deshalb die absolute Obergrenze gesehen. Bis zu dieser Grenze muss die Aufsichtsbehörde den Landkreis zur Festsetzung eines Gesamthebesatzes, der dem Ausmaß des Defizits entspricht, nachdrücklich anhalten und dabei ggf. die zur Verfügung stehenden Aufsichtsmittel einsetzen. Wenn der Gesamthebesatz von 58 v. H. nicht ausreicht, um den Kreishaushalt auszugleichen, muss der Landkreis ohne Nachsicht Maßnahmen zur Konsolidierung des Haushalts beschließen und umsetzen, damit die Grenze des Hebesatzes nicht überschritten wird.

Bei einer Überschreitung des Gesamthebesatzes von 58 v. H. hat die Aufsichtsbehörde in jedem Fall aufsichtsbehördliche Maßnahmen zu prüfen.”

Indiziert ein mehr als 58-prozentiger Hebesatz der zuschlagsgemehrten Kreisumlage unzulängliche Rücksicht auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden, und ist zugleich eine nicht zuschlagsgemehrte 46-prozentige Kreisumlage landesweit als Kreisumlagekraft unterstellt, so ist zugleich die Auskömmlichkeit wenigstens eines zwölfprozentigen Zuschlags zur Kreisumlage, Schulumlage, vom Landesgesetzgeber vermutet. Ist diese Vermutung gerechtfertigt?

C. Gutachten zur Überprüfung des kommunalen Finanzausgleichs in Hessen im Auftrag des Hessischen Ministeriums der Finanzen von April 2024 bezüglich der Nivellierungshebesätze

Im April 2024 erstatteten Professor Dr. Thomas Lenk, Dr. Mario Hesse und Dr. Tim Starke in Leipzig im Auftrag des Hessischen Ministeriums der Finanzen ein Gutachten zur Überprüfung des kommunalen Finanzausgleiches in Hessen. Im Vordergrund stehen die Nivellierungshebesätze des Finanzausgleichsgesetzes.

In Tabelle 2 des Gutachtens auf Seite 32 prüft es auf Grundlage unterstellter Anpassung der Nivellierungshebesätze an die im Gutachten gemachten Vorschläge aufkommensneutrale Kreis- und Schulumlagesätze der hessischen Landkreise infolge gestiegener Nivellierungshebesätze (Stand: 2024).

Die Prüfung schließt das Darlegen der von den Landkreisen tatsächlich 2024 festgesetzten Kreis- und Schulumlagesätze 2024 auf Grundlage der geltenden Nivellierungshebesätze ein.

Das Gutachten verdeutlicht in Tabelle 2 sowohl die jeweils von den kreisangehörigen Gemeinden in den jeweiligen Landkreisen gezahlten Kreisumlagen und Schulumlagen sowie die von jeder Sonderstatusstadt geleisteten Umlagen.¹¹ Soweit die Sonderstatusstädte auch eine Schulumlage bezahlen, 2024 nur Bad Homburg von der Höhe und Wetzlar, zahlen sie die volle von ihrem Landkreis festgesetzte Schulumlage, dafür eine gekürzte Kreisumlage. Die anderen Sonderstatusstädte zahlen keine Schulumlage, dafür eine höhere Kreisumlage.

Bei Betrachten nur der von den kreisangehörigen Gemeinden in den jeweiligen Landkreisen geleisteten Kreisumlagen und Schulumlagen bewegen sich 2024 die gezahlten Kreisumlagen in einer Spanne zwischen 27,67 % (Landkreis Waldeck-Frankenberg) und 37,34 % (Hochtaunuskreis). Erweitert um die von den Sonderstatusstädten gezahlten Kreisumlagen wächst die Spannenobergrenze für die Kreisumlagen 2024 auf 38,81 % (Rüsselsheim am Main).

Die Spanne der Schulumlagen liegt 2024 zwischen 13,87 % (Wetteraukreis) und 21,9 % (Odenwaldkreis).

Eine auskömmlich mögliche zwölfprozentige Schulumlage (Umlagezuschlag) ist nicht nachvollziehbar. Wenn schon ein Pauschalieren auf Grundlage nicht des Regel-, sondern eines Ausnahmefalls verfassungswidrig ist,¹² kann auf Grundlage eines vom Gesetzgeber nur (stillschweigend unterstellt) konstruierten Nichtfalles erst recht nichts pauschaliert oder unterstellt werden.

Mit durchgehend weniger als 40-prozentigen nicht zuschlagsgemehrten Kreisumlagen 2024 begründet eine 46-prozentige unterstellte Umlagekraft der Landkreise aus den nicht zuschlagsgemehrten Kreisumlagen¹³ ein mehr als 15-prozentiges Überschätzen der Eigenfinanzkraft jedes Landkreises im Finanzausgleich. Erst auf Grundlage dieser mehr als 115 % werden Schlüsselzuweisungen gewährt bzw. Solidarumlage aufgrund abundanter Umlagekraft abgeschöpft.

D. Empfehlen eines Absenkens der Umlagekraftmesszahl auf ein Drittel (33 1/3 %)

Der Beitrag empfiehlt ein Absenken der Umlagekraftmesszahl auf ein Drittel. Auf Grundlage dieser Messzahl ließen sich einem Übererfassen 2024 in noch 13 Fällen ein Untererfassen in acht Fällen entgegenstellen. Ein gleichberechtigtes Einbeziehen der von den Sonderstatusstädten geleisteten Kreisumlagen würde das Ergebnis nur auf 15 Untererfassungen zu 13 Übererfassungen verkürzen:

I Kreisumlagesätze der Landkreise 2024

Landkreis Bergstraße: 31,55 %

Landkreis Darmstadt-Dieburg: 36,58 %

Landkreis Groß-Gerau: 34,04 %

Hochtaunuskreis: 37,34 %

Main-Kinzig-Kreis: 34,27 %

Main-Taunus-Kreis: 31,05 %

Odenwaldkreis: 35,10 %

Landkreis Offenbach: 33,32 %

Rheingau-Taunus-Kreis: 29,08 %

Wetteraukreis: 31,10 %

Landkreis Gießen: 32,40 %

Lahn-Dill-Kreis: 32,96 %

Landkreis Limburg-Weilburg: 31,70 %

Landkreis Marburg-Biedenkopf: 29,36 %

Vogelsbergkreis: 36,49 %

Landkreis Fulda: 30,57 %

Landkreis Hersfeld-Rotenburg: 35,00 %

Landkreis Kassel: 30,20 %

Schwalm-Eder-Kreis: 28,41 %

Landkreis Waldeck-Frankenberg: 27,67 %

II Kreisumlageaufwand der Sonderstatusstädte 2024

Rüsselsheim am Main: 38,81 %

Bad Homburg von der Höhe: 32,22 %

Hanau: 36,60 %

Gießen: 34,07 %

Wetzlar: 30,43 %

Marburg: 35,93 %

Fulda: 35,55 %

Gegen eine Benachteiligung des Landes bei vorgeschlagenem Absenken der Umlagekraftzahl spricht auch: Die drei aufgrund steuerstarker Gemeinden am meisten im Falle der Anpassung der Nivellierungshebesätze verlierenden Kreise weisen 2024 jeweils eine Kreisumlage von unter einem Drittel auf. Die zwei anderen Kreise, die bei höherer Kreisumlage im Falle der Anpassung verlieren, erleiden zusammen einen geringeren Verlust als der am drittmeisten verlierende Landkreis:

„Dabei verzeichnen der Main-Taunus-Kreis (– 18,5 Euro je Einwohner bzw. – 4,5 Mio. Euro), die Landkreise Offenbach (– 4,3 Euro je Einwohner bzw. – 1,6 Millionen Euro) und Marburg-Biedenkopf (– 6,0 Euro je Einwohner bzw. – 1,5 Mio. Euro), der Hochtaunuskreis (– 4,7 Euro je Einwohner bzw. – 1,1 Millionen Euro) sowie der Landkreis Hersfeld-Rotenburg (– 2,3 Euro je Einwohner bzw. – 0,3 Millionen Euro) Verluste an Schlüsselzuweisungen, in den übrigen Landkreisen ergeben sich Hinzugewinne, die zwischen 0,5 Euro je Einwohner (Landkreis Bergstraße) und 4,5 Euro (Odenwaldkreis) liegen. Demnach profitieren insbesondere die Landkreise mit steuerkraftschwächeren Gemeinden von einer Anpassung der Nivellierungshebesätze, da deren Umlagekraftmesszahlen im Verhältnis am geringsten zunehmen.”¹⁴

Der Landkreis mit der 2024 höchsten der nicht zuschlagsgemehrten Kreisumlagen, der Hochtaunuskreis, erfuhr mit 37,34 % ein Übererfassen seiner Umlagekraft von 23,19 %.¹⁵ Sein Untererfassen auf Grundlage einer pauschalierten Umlagekraft von einem Drittel hätte dagegen nur bei 12,03 % gelegen.¹⁶ Bei den anderen Landkreisen gewinnt die Genauigkeit der unterstellten Umlagekraft noch stärker hinzu.

Das Ungenügen auch von zwölf Prozent der Umlagegrundlagen zur auskömmlichen Finanzierung des Kreisumlagezuschlags (Schulumlage) erlaubt ein Nichtüberschreiten der 58-prozentigen zuschlagsgemehrten Höchstkreisumlage nur bei Nichtausschöpfen der vom Gesetzgeber hessenweit unterstellten Kraft der nicht zuschlagsgemehrten Kreisumlage, mit der Folge einer geringeren Abfederung der Lücke zur Ausgleichsmesszahl durch Schlüsselzuweisungen.

Ein drohendes Wachstum beim Übererfassen der Umlagekraft aufgrund tatsächlich nicht vereinnahmter Umlage, um die 58-prozentige Höchstgrenze nicht zu überschreiten, ist ein Belang, den Landkreise verstärkt ihren Gemeinden entgegenhalten können. Insbesondere wenn das Recht der Gemeinden auf Mindestausstattung gewahrt ist und es nur noch um das Vermeiden einseitiger und rücksichtsloser Bevorzugung der Kreis- gegenüber den Gemeindefinanzbelangen geht.¹⁷ Bei erheblichem Überschätzen der Umlagekraft aller Landkreise, 2024 wie gesehen mehr als 15 %, ist schon die Mindestausstattung der Landkreise nicht verlässlich gewährleistet.

Im Interesse des Vermeidens einseitiger Rücksichtslosigkeit auf die Gemeindefinanzen kann einem Anschwellen der zuschlagsgemehrten Kreisumlage auf über 58 % der Verzicht auf ein Übertragen der Gemeindeaufgabe auf den Kreis auch zur Vermeidung unverhältnismäßigen Kostenanstiegs vorgehen.¹⁸

Eine große Hilfe wäre ein Absenken unterstellter Umlagekraft von 46 % auf ein Drittel der Kreisumlagegrundlagen. Sie lässt gleichzeitig zu, die Umlagekraft auszuschöpfen, eine gemessen an der Spannbreite der Landkreise 2024 auskömmliche Schulumlage zu setzen und eine zuschlagsgemehrte Kreisumlage zu wahren, die mit noch deutlich unter 58 % Rücksicht auf die Finanzen der kreisangehörigen Gemeinden nimmt. Über das Wahren der Mindestausstattung hinaus den Gleichrang gemeindlicher und kreislicher Finanzbelange beachtet. Schon das tatsächliche Ungenügen von 12 % der Umlagegrundlagen für eine auskömmliche Schulumlage stellt jeden Kreis vor die Verlegenheit, die 58-prozentige zuschlagsgemehrte Kreisumlage zu übersteigen oder ein Übererfassen eigener Kreisumlagekraft hinzunehmen.

Spiegelbildlich zur Annahme deutlichen Übererfassens der eigenen Umlagekraft sind alle Landkreise 2024 bei der zuschlagsgemehrten Kreisumlage unter der Obergrenze von 58 % geblieben:

Landkreis Schulumlage/Zuschlagsgemehrte Kreisumlage

Landkreis Bergstraße: 20,57 % / 52,12 %

Landkreis Darmstadt-Dieburg: 20,57 % / 57,15 %

Landkreis Groß-Gerau: 21,40 % / 55,44 %

Hochtaunuskreis: 17,77 % / 55,11 %

Main-Kinzig-Kreis: 15,50 % / 49,77 %

Main-Taunus-Kreis: 17,20 % / 48,25 %

Odenwaldkreis: 21,90 % / 57,00 %

Landkreis Offenbach: 17,61 % / 50,93 %

Rheingau-Taunus-Kreis: 20,44 % / 49,52 %

Wetteraukreis: 13,87 % / 44,97 %

Landkreis Gießen: 18,10 % / 50,50 %

Lahn-Dill-Kreis: 15,79 % / 48,75 %

Landkreis Limburg-Weilburg: 17,80 % / 49,50 %

Landkreis Marburg-Biedenkopf: 20,25 % / 49,61 %

Vogelsbergkreis: 19,80 % / 56,29 %

Landkreis Fulda: 17,50 % / 48,07 %

Landkreis Hersfeld-Rotenburg: 15,83 % / 50,83 %

Landkreis Kassel: 20,80 % / 51,00 %

Schwalm-Eder-Kreis: 16,35 % / 44,76 %

Die Bereitschaft der Landkreise, ein Überschätzen ihrer Umlagekraft zum Vermeiden einer Überforderung der kreisangehörigen Gemeinden anzunehmen, ist bemerkenswert. Zwei Kreise, der Wetteraukreis und der Schwalm-Eder-Kreis, bleiben sogar bei der zuschlagsgemehrten Kreisumlage 2024 unter den für die nicht zuschlagsgemehrte Kreisumlage unterstellten 46 % zurück.

Ein Absenken unterstellter Umlagekraft auf 33 1/3 % erlaubt ein deutliches Verbessern der Versorgung der Landkreise mit Schlüsselzuweisungen. Da bisher alle Landkreise schon aufgrund unzulänglichen Restes für den Zuschlag deutlich unter den unterstellten 46 % für die nicht zuschlagsgemehrte Kreisumlage bleiben, darf vermutet werden, dass gerade bei den höheren Kreisumlagen, über ein Drittel ohne Zuschlag, Schlüsselzuweisungen auch dem Zurückführen der Umlagen dienen werden.

E. Zusammenfassung

Die vom Gesetzgeber unterstellte Umlagekraft der Landkreise von 46 % schon bei der nicht zuschlagsgemehrten Kreisumlage bewirkt für die Landkreise 2024 ein Überschätzen ihrer Umlage um über 15 %. Die Umlagen liegen 2014 ausnahmslos bei unter 40 %. Ein Pauschalieren muss den realitätsgerechten typischen Fall zur Grundlage nehmen. Schon ein atypischer Fall, mehr noch ein konstruierter Nichtfall, taugt nach bundesverfassungsgerichtlicher Rechtsprechung als Grundlage einer Typisierung nicht.

Ein Absenken der unterstellten hessenweiten Umlagekraft auf ein Drittel der Umlagegrundlagen würde zu einem deutlichen Verbessern der Versorgung der Landkreise mit Schlüsselzuweisungen führen und ihnen erlauben, einem Überschätzen ihrer Finanzkraft vorzubeugen, eine auskömmliche Schulumlage festzusetzen und mit zuschlagsgemehrten Kreisumlagen von deutlich unter 58 % Rücksicht auf die Finanzbelange ihrer kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu nehmen.

Gerade dann unterschätzte Umlagekräfte können über die weiteren Schlüsselzuweisungen der abgesenkten Pauschale angeglichen werden. Zuschlagsgemehrte Kreisumlagen von unter 58 % und auskömmliche Kreisumlagezuschläge für die Schulumlage stellen sicher, bisher verzichten alle Landkreise darauf, einem Überschätzen ihrer Umlagekraft vorzubeugen. Diese Opfer liegen fern, wenn es umgekehrt schon an Bereitschaft fehlt, erschlossene neue Schlüsselzuweisungen nicht zu nutzen, die Umlagebelastung der Gemeinden auf die unterstellte Umlagekraft zu beschränken.

Der Staatsgerichtshof betont, bei Rüge des Gefährdens angemessener Finanzausstattung infolge signifikanten Fehlers in der Bedarfsermittlung müssen Antragsteller auch darlegen, andere Regelungen des angegriffenen Gesetzes kompensieren nicht.¹⁹ Der Einsatz bisher kompensierender Mittel kann ggf. dazu dienen, die überschätzte Umlagekraft bei allen Landkreisen durch die neue Pauschale zu überwinden.

Entnommen aus den HessVBl. Heft 6/2025.