Zwei Stimmen ein Mandat?

Der politische Aufruf: »one man one vote« – pro Kopf eine Stimme – hat seine Wurzeln in der Zeit der Entkolonialisierung. Er leuchtet unmittelbar ein und ist weltweit verwirklicht worden. Umso erstaunlicher ist es, dass die Deutschen nach dem Prinzip »one man two votes« mit zwei Stimmen, der Erst- und der Zweitstimme, wählen. Die Doppelwahl führt aber nur zu einem Mandat, es sei denn, dass beide Stimmen für zwei verschiedene Bewerber abgegeben werden (gespaltene Abstimmung »Stimmensplitting«). Warum man ein und denselben Abgeordneten zweimal wählen soll, das leuchtet nicht unmittelbar ein – vor allem, wenn man es auch lassen und beide Stimmen auf zwei verschiedene Mandate richten kann.

Der tiefere Grund für diese Kuriosität des deutschen Wahlrechtes liegt in seiner Geschichte. In der Weimarer Republik wurde nach den Grundsätzen der bloßen Verhältniswahl nur mit einer Stimme, der heutigen Zweitstimme, gewählt. Das war so in Art. 22 der Weimarer Reichsverfassung von 1919 niedergelegt. Eine Sperrklausel gab es damals nicht. In der Zeit von Februar 1919 und März 1930 kam es zu 16 Regierungen, die im Durchschnitt nur acht Monate im Amt waren. Diese politische Instabilität führte dazu, dass der Nazidiktator Adolf Hitler aus regulären Wahlen hervorgehen, die Demokratie abschaffen und den Zweiten Weltkrieg auslösen konnte.

Der rechtshistorische Hintergrund

Als 1949 das Grundgesetz aus der Taufe gehoben wurde, wollte niemand in der verfassungsgebenden Versammlung mehr zur Verhältniswahl in der Weimarer Ausprägung zurückkehren. Man konnte sich aber auch nicht zur klassischen Direktwahl der Abgeordneten in überschaubaren Wahlkreisen mit einem K.O.-System schon auf der untersten Stufe der demokratischen Willensbildung durchringen. Man verständigte sich deshalb auf den Kompromiss, der Verhältniswahl ihren Verfassungsrang abzuerkennen und die konkrete Ausgestaltung des Wahlrechts dem einfachen Gesetzgeber zu überlassen. Der Wechsel zur Direktwahl war dadurch abgewendet, blieb aber in Reichweite, denn das Parlament konnte ihn jederzeit ohne Änderung der Verfassung beschließen.

Als dann 1949 nach Verabschiedung der Verfassung das Wahlrecht durch Bundesgesetz geregelt werden musste, erinnerte man sich an die Reformvorschläge aus der Weimarer Zeit, die aber niemals umgesetzt worden waren. Vor diesem Hintergrund entstand die gesetzgeberische Vorgabe, beide Wahlverfahren – die sog. »Verhältniswahl« und die sog. »Mehrheitswahl« – miteinander zu einer »personalisierten« Verhältniswahl zu verbinden, also mit zwei Stimmen zu wählen. Und damit gab man sich zufrieden.

Zwei Stimmen sind aber zwei Wahlen. Sind sie gleichsam durch »einen Graben« voneinander getrennt, spricht das Schrifttum von einem »Grabensystem«. Ein Teil der Abgeordneten gelangt durch die Mehrheitswahl, ein anderer durch die Verhältniswahl in das Parlament. Genau das wollte der Wahlgesetzgeber 1949 vermeiden und erreichte dies dadurch, dass der Stimmzettel bei der ersten Bundestagswahl nur einmal gekennzeichnet werden konnte. Durch diese Zwillingswahl wurden simultan die gewünschte Partei und damit untrennbar verbunden auch der örtliche Bewerber ausgewählt, den sie in einem der Wahlkreise der damals zehn Bundesländer aufgestellt hatte.

Das wurde bei der zweiten Bundestagswahl 1953 geändert. Das föderative Wahlverfahren wurde zwar beibehalten. Bei dieser Wahl wurde der Stimmzettel aber zweimal gekennzeichnet: Mit der Erststimme wurde eine Person in einem überschaubaren Wahlkreis, und mit der Zweitstimme eine Partei mit der von ihr aufgestellten Landesliste gewählt. Ab 1953 wurde also »nach den Grundsätzen einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl« in den einzelnen Bundesländern abgestimmt, ohne die unverbundene Abstimmung auszuschließen (fakultatives Stimmensplitting in einem föderativen Wahlsystem).

Es kam aber noch etwas hinzu: Die Zahl der Wahlkreise blieb schon 1949 wie bei allen nachfolgenden Wahlen weit hinter den Sitzen im Bundestag zurück. Selbst wenn alle Wähler beide Stimmen im Verbund abgaben – was sie 1949 tun mussten, ab 1953 aber auch lassen konnten –, war es ihnen dennoch unmöglich, alle Abgeordneten mit beiden Stimmen zu wählen. Denn dafür war die Zahl der Wahlkreise viel zu gering. Erschwerend kam 1953 hinzu, dass die »Splittingwähler« beide Stimmen nicht im Verbund abgeben mussten, und damit einen doppelten Erfolgswert der beiden unverbundenen Stimmen erzielen konnten. Denn es ist ein Unterschied, ob beide – verbundenen – Stimmen einem Abgeordneten oder zwei – getrennte – Stimmen zwei verschiedenen Abgeordneten zukommen. Im ersten Fall entsteht ein Mandat im zweiten Fall sind es zwei.

Keine verbundene Wahl mit unverbundenen Stimmen

Das Stimmensplitting ist kein Rechtsbegriff mit einer Legaldefinition. Die blumig schillernde Wortschöpfung erinnert entfernt an das Steuerrecht, verschleiert vor allem aber, dass die unverbundene Abstimmung dem Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 2 BWahlG widerspricht. Das Wort »Stimmensplitting« ist deshalb trotz seiner weiten Verbreitung tunlichst zu vermeiden. Nach dem Wortlaut von § 1 Abs. 1 Satz 2 BWahlG werden sie, d.h. die Abgeordneten, »nach den Grundsätzen einer mit der Personenwahl   v e r b u n d e n e n   Verhältniswahl gewählt«. Trotzdem gehört die unverbundene Abstimmung »contra legem« zum Erscheinungsbild aller Wahlen seit 1953.

Rechtshistorisch taucht das Phänomen der gespaltenen Abstimmung, wie gesagt, überhaupt erst bei der zweiten deutschen Bundestagswahl im Jahre 1953 auf. Bei der ersten Bundestagswahl 1949 konnte der Stimmzettel nur einmal gekennzeichnet werden. Die unverbundene Abstimmung war 1949 ausgeschlossen. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung gibt es zahlreiche Entscheidungen, in denen die gespaltene Abstimmung anerkannt wird, die erst ab 1953 möglich war. Nicht so in dem jüngeren Urteil zum »negativen« Stimmengewicht: BVerfG vom 03.07.2008, BVerfGE 121, 266, das durch das Urteil BVerfG vom 25.07.2012, BVerfGE 131, 316 bestätigt wurde.

Es könne nicht sein, dass die Wähler gemeinschaftlich mit weniger Stimmen mehr Mandate erlangen, entschied das Gericht 2008. Stimmen und Mandate dürften nicht negativ korrelieren. Es widerspreche dem Grundgedanken der Demokratie, wenn die Abgeordneten einer Partei daraus einen Vorteil erlangen, dass sie nicht mit beiden, sondern nur mit einer von beiden Stimmen gewählt werden, so das Gericht sinngemäß. Dies aber ist überhaupt nur bei einer gespaltenen Abstimmung möglich. Bei näherer Betrachtung ist die höchstrichterliche Urteilsliteratur zur gespaltenen Abstimmung also keineswegs auf einen Nenner zu bringen.

Was bedeutet das für die Bundestagswahl?

Niemand kann physisch zweimal im Bundestag sitzen. Wer mit beiden Stimmen, also zweimal gewählt wurde, hat daher kein doppeltes Mitwirkungsrecht an der parlamentarischen Willensbildung. Werden beide Stimmen unverbunden abgegeben, richtet sich die gespaltene Abstimmung im Endergebnis nicht mehr auf ein Mandat, sondern auf zwei. Und das ist die Hauptursache für die leidigen »Überhänge«. Diesen Sachverhalt hat das BVerfG schon 1957 missbilligt, allerdings hinzugefügt, die damit verbundenen »Manipulationsmöglichkeiten« müssten »im Falle des Missbrauchs angezweifelt werden«. Vgl. BVerfGE 7, 63 (74 f). Dies ist mit der Wahlprüfungs-Beschwerde 2 BvC 67/14 geschehen, die derzeit in Karlsruhe anhängig ist.

Die Einspruchsführer tragen vor, die unverbundene, die getrennte, die gespaltene Abstimmung sei ungesetzlich. Trotzdem hätte sie in der Wahl v. 22.9.2013 eine mandatsrelevante Rolle gespielt:

• 1.331.848 CDU-Erststimmen-Wähler wählten die CDU-Abgeordneten nicht mit der Zweitstimme;
• 300.398 CSU-Erststimmen-Wähler verweigerten der CSU die Zweitstimme;
• 1.588.650 SPD-Erststimmen-Wähler gaben der SPD nicht die Zweitstimme;
• 169.527 Zweitstimmen-Wähler der Linken wählten den örtlichen Wahlkreiskandidaten der Linken nicht mit der Erststimme;
• 513.045 Zweitstimmen-Wähler der Grünen verweigerten dem örtlichen Wahlkreisbewerber der Grünen die Erststimme;
• 1.053.983 FDP-Zweitstimmen-Wähler gaben dem örtlichen Wahlkreisbewerber der FDP 2013 nicht die Erststimme.

Es ist also damit zu rechnen, dass es auch 2017 »contra legem« erneut zu einer verbundenen Abstimmung mit unverbundenen Stimmen kommt. Dagegen kann jeder Wahlberechtigte nach Art. 41 Grundgesetz innerhalb einer Frist von zwei Monaten ab dem Wahltag beim Deutschen Bundestag erneut Einspruch einlegen. Die Wahlprüfung nach Art. 41 GG ist eine Grundrechtsgarantie. Deshalb hat der Bundeswahlleiter für die Wahl am 24.09.2017 im Internet eine Anleitung veröffentlicht, wie man das macht. Sie kann unter www.bundeswahlleiter.de/wahlprüfung jederzeit abgerufen werden.

Sieht man von den Formalitäten (Schriftform, Zustellung an den Deutschen Bundestag, Wahrung der Anfechtungsfrist etc.) ab, die einzuhalten sind, kommt es bei einer Wahlanfechtung vor allem auf die unerlässliche Begründung an. Sie muss hieb- und stichfest sein. Man muss also abwarten, wie sich die gespaltene Abstimmung 2017 konkret auswirkt, und dann beide Stimmen pro Partei voneinander abziehen, wie das oben für das Wahljahr 2013 durchgeführt wurde, um das ungesetzliche »Stimmensplitting« auf dem Rechtsweg zu Fall zu bringen.