Zur Einführung eines Ordnungsgelds im Bayerischen Landtag

Der Bayerische Landtag plant, sein Ordnungsrecht zu reformieren. Es soll insbesondere ein Ordnungsgeld eingeführt werden. Der Beitrag analysiert den Entwurf.

I.      Einführung

Die Präsidentin des Bayerischen Landtags, Ilse Aigner, hat bereits in der Antrittsrede nach ihrer Wahl im Oktober 2023 angekündigt, sie wolle eine Fortentwicklung der parlamentarischen Ordnungsmaßnahmen (S. 21). Insbesondere solle ein Ordnungsgeld als weiteres Ordnungsmittel eingeführt werden. Damit solle auf die zunehmende Verrohung der parlamentarischen Debatten reagiert werden. Am 13.03.2024 konkretisierte sie die Pläne auf einer Pressekonferenz. Mittlerweile liegt ein entsprechender Gesetzesentwurf zur Änderung des Bayerischen Abgeordnetengesetzes (BayAbgGE) vor (LT-Drs. 19/676), der gemeinsam von allen Fraktionen mit Ausnahme der AfD eingebracht wurde. Der Vorschlag würde das bisherige Ordnungsrecht erheblich umgestalten und enthält manche Schwächen.

II.    Das bisherige Ordnungsrecht

Die bayerischen Ordnungsmaßnahmen verfügen bisher im Vergleich zum Bund über eine ausdifferenzierte Systematik sowohl im Hinblick auf den Tatbestand als auch auf Rechtsfolgenseite (näher dazu Neidinger, BayVBl. 8/2024 [i.E.]). Zunächst soll ein grober Überblick über die bisherige Rechtslage erfolgen. Das erscheint trotz des Umstands notwendig, dass laut Presseerklärung noch einige Änderungen stattfinden werden. Denn zumindest bislang ist noch kein konkreter Entwurf für die Geschäftsordnungsänderung in den Drucksachen zugänglich, und die Neuerungen können nur vor dem Hintergrund der alten Rechtslage zutreffend eingeordnet werden. Dass die Geschäftsordnungsregelungen auch künftig relevant blieben, verdeutlicht Art. 4a Abs. 1 Satz 8 BayAbgE.

Standardmaßnahme i.S.d. häufigsten Anwendung ist bisher die Rüge. Diese ist gem. § 117 Abs. 1 GOLT im Falle von persönlich verletzenden Ausführungen/Zwischenrufen oder bei der Verursachung einer gröblichen Störung der Ordnung auszusprechen. Die Rüge ist damit – anders als auf Bundesebene – ein förmliches Ordnungsmittel. Ein Ordnungsruf als klassisches Ordnungsmittel des Bundestages kommt in Bayern nur im Wiederholungsfall in Betracht. Laut Pressemitteilung ist geplant, dass die Rüge „abgeschafft“ wird – präziser wäre wohl davon zu sprechen, dass sie zu einem nichtförmlichen Ordnungsmittel herabgestuft wird.

Für die Aussprache einer Rüge bei der zweiten Alternative kommt es zunächst auf die ausgelöste Wirkung im Landtag an: Die Äußerung/Handlung muss eine gröbliche Störung der Ordnung verursachen. Gleichwohl ist als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal zu fordern, dass die Aussage/Handlung des Abgeordneten selbst mit den parlamentarischen Gepflogenheiten nicht vereinbar ist, weil sie etwa die Ordnung und Würde des Landtags verletzt.

In einem besonders schweren Fall kann einem Landtagsmitglied das Wort sofort entzogen oder es von der Sitzung ausgeschlossen werden, § 117 Abs. 3 GOLT. Ein entsprechender Wortentzug oder Sitzungsausschluss ist alternativ auch nach einem zweimaligen Ordnungsruf möglich, § 117 Abs. 2 GOLT. Beide Wege zur Qualifizierung schließen sich grundsätzlich aus. Der Sitzungsausschluss ist bisher ausschließlich für die laufende Sitzung möglich. Nur im Fall, dass das ausgeschlossene Mitglied der Verlassensaufforderung des sitzungsleitenden Präsidenten nicht nachkommt, besteht die Möglichkeit, den Abgeordneten für bis zu zehn weitere Sitzungen auszuschließen. Ein genereller mehrtägiger Sitzungsausschluss ist hingegen nicht möglich (ungenau in der Entwurfsbegründung, S. 5).

III.    Zur geplanten Neuregelung

Durch den Entwurf soll ein neuer Artikel 4a ins BayAbgG eingefügt werden. Art. 4a Abs. 1 Satz 1 BayAbgGE sieht für Fälle einer „erheblichen Verletzung der Ordnung und Würde des Landtags im Rahmen einer Sitzung oder einer Sitzungsfolge“ die Möglichkeit der Festsetzung eines Ordnungsgelds von bis zu 2.000 Euro durch das Präsidium vor.

1. Gesetzesform

Die einbringenden Fraktionen gehen davon aus, dass für die Einführung eines Ordnungsgeldes eine parlamentsgesetzliche Regelung notwendig ist und eine Geschäftsordnungsregelung nicht genügt. Begründet wird diese Ansicht mit den durch die Regelung berührten Abgeordnetenrechten (S. 5). Damit wollen die Initiatoren ersichtlich „auf Nummer sicher“ gehen, da die Frage nach der Notwendigkeit eines formellen Gesetzes umstritten ist. Als Argument dafür wird die vermeintliche Durchgriffswirkung auf die Privatperson und gerade nicht die betroffenen Abgeordnetenrechte angeführt. Ist allerdings schon die Durchgriffswirkung auf die Privatperson wegen der in der Praxis erfolgenden Verrechnung mit den Abgeordnetenbezügen (dies sieht Art. 4a Abs. 3 BayAbgGE ebenfalls vor) zweifelhaft, überzeugt das Abstellen auf die betroffenen Abgeordnetenrechte noch weniger. Anderenfalls müssten alle parlamentsinternen Ordnungsmaßnahmen in Gesetzesform gegossen werden. Diese Ansicht überdehnt den Vorbehalt des Gesetzes, entwertet den Rang und die Bedeutung der Geschäftsordnung und damit die Parlamentsautonomie und bietet letztlich auch in der Rechtspraxis keinen Mehrwert.

2. Neue Tatbestandsmerkmale

Die Regelung weicht von der bisherigen bayerischen Systematik ab. Mit der „Ordnung und Würde des Landtags“ werden die in der entsprechenden Bundesregelungen vorgesehenen Tatbestandselemente aufgegriffen, die in Bayern bislang allenfalls ungeschriebene Tatbestandsmerkmale darstellen. Auf die im Landtag verursachte Wirkung kommt es für das Ordnungsgeld nicht mehr an. Auch werden die persönlich verletzenden Äußerungen nicht mehr ausdrücklich aufgeführt. Beides ist bedauerlich, geht damit doch sowohl der besonders diskursive Ansatz der bayerischen Regelungen als auch das bestimmte Tatbestandsmerkmal verlustig. Unverändert bleibt der Umstand, dass nur ein Verhalten während einer Parlamentssitzung Anlass zu Ordnungsmaßnahmen sein kann, wie die Formulierung „im Rahmen einer Sitzung oder Sitzungsfolge“ deutlich macht.

Anders als in §37 GOBT genügt nicht jede „nicht nur geringfügige Verletzung“ für das Auferlegen eines Ordnungsgeldes, sondern die Verletzung muss „erheblich“ sein. Diese Qualifikation erscheint auch notwendig, da andernfalls sprachlogische Störungen mit dem Grundtatbestand in § 117 Abs. 1 GOLT drohen. Eine „nicht nur geringfügige gröbliche Störung“ kann es nicht geben. Ausweislich der Entwurfsbegründung soll mit dem Erheblichkeitskriterium deutlich werden, dass die Ordnungsverletzung eine gewisse Intensität erreichen müsse, „die nicht mehr durch bloßen bzw. ggf. wiederholten Ordnungsruf geahndet werden kann“ (S. 5). Maßstab könne der Umfang der beeinträchtigten Rechte der übrigen Mitglieder sein. Auch wiederholte Störungen, die allein die Erheblichkeitsschwelle nicht überschreiten, könnten in einer Zusammenschau (gleichsam „aufsummiert“) erheblich werden. Gemäß der Entwurfsbegründung kann die Festsetzung des Ordnungsgeldes auch mit den anderen Ordnungsmaßnahmen geringerer Intensität verbunden werden. Auf den ersten Blick scheint diese Verknüpfung angesichts des angenommenen Stufenverhältnisses, der unterschiedlichen Tatbestandsmerkmale und mit der Konkretisierung der Erheblichkeitsschwelle in einem gewissen Widerspruch zu stehen. Erklärlich ist die Aussage jedoch vor dem Hintergrund der bisherigen zwei strikt zu trennenden Qualifikationswege für Wortentzug/Sitzungsausschluss: Wiederholung § 117 Abs. 2 GOLT und besonders schwerer Verstoß § 117 Abs. 3 GOLT (dazu Neidinger aaO). Hat der sitzungsleitende Präsident einen Abgeordneten wiederholt zur Ordnung gerufen, kann er die fortgesetzte Störung nicht mehr als besonders schweren Fall einordnen, sondern den Sitzungsausschluss/Wortentzug nur auf Grundlage von § 117 Abs. 2 GOLT aussprechen. Diese Differenzierung soll für das Ordnungsgeld gerade nicht mehr gelten, wie die Begründung ausdrücklich klarstellt: „Die Sanktionierung von Störungen mittels Ordnungsruf hat dabei nicht zur Folge, dass die jeweilige Störung bei der Beurteilung einer wiederholten Störung nicht mehr herangezogen werden kann“ (S. 5).

3. Zuständigkeit und Zeitpunkt

Auch wird mit der Zuständigkeit des Präsidiums ein Organ betraut, das bisher im Rahmen der Ordnungsmittel nicht in Erscheinung getreten ist, und das im Hinblick auf die Aufgabenzuteilung gemäß § 9 GOLT vornehmlich im Bereich der Verwaltungsangelegenheiten auch nicht ganz naheliegend ist. Für die „Auswechslung“ des bisher mit einigen Zuständigkeiten betrauten Ältestenrats, dem gemäß § 15 GOLT eigentlich im Bereich der parlamentarischen Angelegenheiten die Unterstützungsaufgabe zufällt, ist wohl die unterschiedliche Zusammensetzung maßgeblich. Während die Ältestenratsmitglieder durch die Fraktionen schlicht entsendet werden (§ 14 GOLT) unterliegt das Präsidium der Wahl (§ 8 GOLT). Die Einbeziehung des Präsidiums bei den Ordnungsmitteln erscheint mit Blick auf die Aufgabenverteilung in § 9 GOLT wenig überzeugend und bietet nur unnötige Angriffsfläche.

Mit der Berufung des Präsidiums als zuständiges Organ geht gleichzeitig der Umstand einher, dass das Ordnungsgeld nicht während der laufenden Sitzung des Landtags verhängt werden kann. Damit wird es – sofern keine Sitzungsunterbrechung erfolgt – regelmäßig nachträglich verhängt werden. Bei der Anwendungserklärung für Ausschusssitzungen in Art. 4a Abs. 1 Satz 7 BayAbgGE erkennt die Begründung ausdrücklich, dass „die Festsetzung eines Ordnungsgeldes nur nachträglich möglich ist“ (S. 6). Aus Gründen der Rechtssicherheit und Transparenz sei allerdings geboten, dass sich der Vorsitzende „diese Möglichkeit im Rahmen der Sitzung vorbehält“. Nichts anderes kann für das Plenum gelten. Außerdem ist zu fordern, dass dieser Vorbehalt nicht pauschal erfolgt, wie dies zum Teil im Bundestag beobachtet werden kann, sondern in der spezifisch für ein Ordnungsmittel in Betracht kommende Situation. Für diese generell nachträgliche Entscheidung ist bei der verfassungsgerichtlichen Überprüfung (siehe die ausdrückliche Zuweisung an den BayVerfGH in Art. 4a Abs. 4 BayAbgGE) kein zusätzlicher Beurteilungsspielraum anzuerkennen, da das Ordnungsmittel nicht ad hoc ergriffen wird. Kritisch ist, dass bisher keine verfahrensrechtlichen Absicherungen wie ein Anhörungsrecht und eine Begründungspflicht vorgesehen sind, die nicht zuletzt nach dem EGMR aus der EMRK folgen.

4. Wiederholungsfall

Im Wiederholungsfall, der innerhalb einer Sitzung oder Sitzungsfolge vorliegen muss, erhöht sich das Ordnungsgeld auf bis zu 4.000 Euro. Laut Entwurfsbegründung steht die Erhöhung im Widerholungsfalle im Ermessen des Präsidiums (S. 5). Dazu passt der zwingende Wortlaut von Art. 4a Abs. 1 Satz 2 BayAbgGE („erhöht sich“) nicht. Die Beschränkung der Wiederholung auf eine Sitzung oder Sitzungsfolge erscheint demgegenüber nicht zwingend und führt dazu, dass die Regelung wohl kaum praktisch relevant wird. Hier scheint eine weitere Zeitspanne denkbar. Äußerste zeitliche Grenze ist die Legislaturperiode.

5. Neuregelung des Sitzungsausschlusses?

Der Entwurf geht über die Einführung des Ordnungsgelds hinaus. Art. 4a Abs. 1 Satz 4 BayAbgGE regelt, dass das Präsidium „[b]ei einem besonders schweren Fall“ ein Landtagsmitglied für die Dauer der Sitzung aus dem Saal verweisen kann. Der Sitzungsausschluss kann mit einem Ordnungsgeld i.H.v. bis zu 4.000 Euro verbunden werden. Die Begründung behauptet, die Regelung sei lediglich zur „Klarstellung, dass auch weiterhin ein Sitzungsausschluss zulässig ist“, aufgenommen (S. 5). Sie ist aber viel weitreichender:

Erstens wird das bisher in § 117 Abs. 3 GOLT vorgesehene und dem sitzungsleitenden Präsidenten an die Hand gegebene Ordnungsmittel in neue Hände gelegt. Das erscheint im Hinblick auf die zügige Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit des Parlaments unpraktisch und ist auch im Parlamentsvergleich unüblich.

Zweitens bezieht sich der „besonders schwere Verstoß“ jetzt auf die Tatbestandsmerkmale der „erheblichen Verletzung der Ordnung oder der Würde des Landtags“. Ob weiterhin wie bisher durch den Verweis auf § 117 Abs. 1 GOLT eine im Landtag verursachte Störung notwendig ist, erscheint fraglich. Die Begründung deutet zumindest mittelbar an, dass es darauf nicht mehr zwingend ankomme, wenn sie zur Konkretisierung des besonders schweren Falles ausführt, dass ein Sitzungsausschluss nur dann in Betracht komme, „wenn die Festsetzung eines Ordnungsgelds allein, entweder wegen der Schwere der Ordnungsverletzung oder weil die Ordnungsstörung sonst nicht behoben werden kann, als Ordnungsmaßnahme nicht ausreicht“ (S. 6). Auch das Verhältnis zu den persönlich verletzenden Ausführungen/Zwischenrufen ist offen.

Drittens sieht Art. 4a Abs. 1 Satz 6 BayAbgGE vor, dass die Vollversammlung auf Empfehlung des Präsidiums ein Landtagsmitglied an höchstens zehn weiteren Sitzungen der Vollversammlung und Sitzungen weiterer Gremien des Landtags ausschließen kann. Das stellt eine ganz erhebliche Erweiterung des Ordnungsmittels dar, ohne dass weitere Tatbestandmerkmale erfüllt sein müssten oder besondere Verfahrensrechte vorgesehen wären. Zudem werden im Vergleich zu § 116 Abs. 4 GOLT, der für den erweiterten Sitzungsausschluss eine 2/3-Mehrheit des Landtags vorsieht, die Anforderungen abgesenkt. Jedenfalls entstehen hier ebenfalls Unstimmigkeiten mit der existierenden Geschäftsordnung. Das betrifft insbesondere die Reichweite des Ausschlusses, die der Entwurf auf „Sitzungen weiterer Gremien des Landtags“ erstreckt, während § 120 GOLT pauschal das Ruhen der Abgeordnetenrechte innerhalb des Hauses mit Ausnahme des Rechts der Teilnahme an Fraktions(vorstands)sitzungen anordnet und es zudem auf Ausschusssitzungen außerhalb des Maximilianeums ausdehnt.

6. Unterschiede zum Ordnungsgeld für Verstöße gegen die Hausordnung

Nicht nur mit den bisherigen Geschäftsordnungsregelungen entstehen durch die geplante Neuregelung Inkonsistenzen. Auch zwischen den Absätzen 1 und 2 des Art. 4a BayAbgGE scheinen gewisse Wertungswidersprüche zu bestehen.

In Art. 4a Abs. 2 BayAbgGE wird die Möglichkeit zur Verhängung eines Ordnungsgelds wegen nicht nur geringfügiger Verletzungen der Hausordnung normiert, welche auch die Zugangs- und Verhaltensregeln erfassen sollen (S. 6). Während der Ordnungsgeldrahmen mit Abs. 1 der Norm identisch ist, genügt mit einer „nicht nur geringfügigen Verletzung“ eine niedrigere Schwelle – wobei laut Begründung auch mit diesem Kriterium eine gewisse Intensität festgeschrieben wird –, und die Zuständigkeit liegt bei der Landtagspräsidentin. Letzteres ist wegen ihrer kraft Verfassung garantierten Inhaberschaft des Hausrechts auch folgerichtig, lässt die Zuordnung bei Absatz 1 mit dem Argument der hohen Intensität des Eingriffs (S. 5) aber noch zweifelhafter erscheinen.

Der Zeitraum für den Wiederholungsfall ist gleichfalls anders bestimmt. Dieser soll im Regelfall vorliegen, wenn innerhalb von sechs Monaten ein erneuter Anlass für das Festsetzen eines Ordnungsgeldes gegeben ist.

Auch wenn Art. 4a Abs. 2 BayAbgGE einen klassischen Ordnungswidrigkeitentatbestand und weniger ein parlamentarisches Ordnungsmittel darstellt, sollte erwogen werden, ob die Regelungen nicht eher in einen Gleichlauf gebracht werden könnte. Andernfalls könnte die Regelungen in jeweils eigenständigen Vorschriften normiert werden, damit die unterschiedlichen Regelungsansätze auch optisch erkennbar sind. Würde man die Ordnungsmittel in der Geschäftsordnung normieren, wäre die Trennung am deutlichsten.

IV. Fazit

Die Einführung des Ordnungsgeldes als weiteres parlamentarisches Ordnungsmittel ist grundsätzlich zu begrüßen. Der Gesetzesentwurf enthält allerdings manche Schwächen, die es im parlamentarischen Verfahren noch auszuräumen gilt. Insbesondere sollten die entstehenden Divergenzen zwischen den Regelungen im Abgeordnetengesetz und der Geschäftsordnung zeitgleich bereinigt werden. Dass es dazu erst kommen kann, ist ein weiteres Indiz dafür, dass die Notwendigkeit einer formell-gesetzlichen Regelung überdacht werden sollte. Offen ist auch die Einbettung in das Einspruchsverfahren (§119 GOLT).

Mit Blick auf die zunehmende Bedeutung von Gesetzesbegründungen sind auch die darin enthaltenen Mängel zu beseitigen. So ist etwa die Formulierung, dass das Ordnungsgeld keinen Eingriff in das Rederecht eines Abgeordneten darstelle (S. 5), jedenfalls dann, wenn es an eine Aussage anknüpft, nicht überzeugend.