Schulsanierung und Schulneubau

Die Kosten für Schulsanierungen, Schulerweiterungen und Neubauten stellen kommunale Haushalte regelmäßig vor erhebliche Herausforderungen. Der Sanierungsstau ist häufig hoch, strengere energetische Anforderungen und die steigenden Baupreise treiben die erforderlichen Investitionskosten in die Höhe.

In diesem Beitrag werden unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (VGH BW, Urt. v. 06.12.2022 – 9 S 3232/21 –) die Möglichkeiten und Anforderungen erläutert, wie die Schulstandortgemeinde die Kostenbelastung gemäß § 31 Schulgesetz Baden-Württemberg (SchG) teilweise auf die Umlandgemeinden umlegen kann, wenn auch deren Schüler¹Im Interesse der besseren Lesbarkeit wird nicht ausdrücklich nach geschlechtsspezifischen Personenbezeichnungen differenziert. Die gewählte männliche Form schließt alle anderen Formen gleichberechtigt ein. die jeweilige Schule besuchen. Der Verfasser des Beitrags beleuchtet neben den bislang zu diesem Themenkreis ergangenen relevanten Entscheidungen auch die wesentlichen Eckpunkte des Kostenbeteiligungsverfahrens und ordnet das aktuelle Urteil in den schulrechtlichen Zusammenhang ein. Wichtige Passagen der Entscheidung werden ausschnittsweise wiedergegeben.

I. Einführung

Die Frage der Voraussetzungen und des Umfangs einer Kostenbeteiligungspflicht von Umlandgemeinden an den Bau- und Sanierungskosten von Schulen beschäftigt die Gerichte bereits seit vielen Jahren. Konfliktauslöser sind dabei die meist lediglich alle ca. 25–40 Jahre auftretenden Maßnahmen einer Generalsanierung oder eines Neu- oder Erweiterungsbaus von Schulen. Diese Projekte belasten den Haushalt der Schulträgergemeinden in erheblichem Umfang. Der VGH BW hat Ende des Jahres 2022 ein bislang wenig beachtetes Urteil gefällt, welches erhebliche Auswirkungen auf die Möglichkeiten der Schulstandortgemeinden hat, sich wegen einer finanziellen Beteiligung an die Umlandgemeinden zu wenden, sofern deren Schüler ebenfalls die jeweilige Schule besuchen.

Grundsätzlich trägt die Schulstandortgemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben anfallenden Kosten selbst. Hierzu zählen die Kosten für den Bau und die Unterhaltung von Schulgebäuden, Beschaffung der Lehrmittel, Kosten für das nicht lehrende Personal usw. Lediglich hinsichtlich der laufenden sächlichen Schulkosten besteht eine unmittelbare Mittelfinanzierung über den Sachkostenbeitrag nach § 17 Finanzausgleichsgesetz (FAG), sodass die Träger öffentlicher Schulen finanziell hinreichend ausgestattet werden. Dieses Finanzausgleichsinstrument bewirkt – wie auch die Schlüsselzuweisungen im Rahmen des allgemeinen Finanzausgleichs nach §§ 4, 5 FAG – nur einen pauschalierten Lastenausgleich, sodass die Möglichkeit in Kauf genommen wird, dass ein ungedeckter Restbetrag der laufenden Sachkosten verbleibt. Darüber hinaus trägt das Land die Kosten für das Lehrpersonal. Strittig war bislang aber, ob die Schulstandortgemeinde auch die Kosten, welche über die laufenden Schulkosten hinausgehen, insbesondere die Kosten einer Generalsanierung, eines Neubaus oder eines Erweiterungsbaus vollständig alleine tragen muss, oder ob eine finanzielle Beteiligung derjenigen Umlandgemeinden möglich ist, aus welchen ebenfalls Schüler in erheblichem Umfang die Schule der Schulstandortgemeinde besuchen. Die aktuelle Entscheidung des VGH BW bringt zu diesen Fragen weitere Klarheit und weicht teilweise wesentlich von früheren Entscheidungen ab.

II. Regelungsinhalt des § 31 SchG

Nach § 31 SchG können Gemeinden, Zweckverbände, Landkreise und Regionalverbände mit Zustimmung der oberen Schulaufsichtsbehörde zur gemeinsamen Erfüllung der ihnen als Schulträger obliegenden Aufgaben Schulverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen (Satz 1). Sie sind hierzu verpflichtet, wenn die oberste Schulaufsichtsbehörde feststellt, dass ein dringendes öffentliches Bedürfnis hierfür besteht (Satz 2). Erfüllen Gemeinden und Landkreise die ihnen nach Satz 2 obliegende Verpflichtung nicht, trifft die Die vom Gesetzgeber recht rudimentär ausgestaltete Vorschrift regelt damit, dass Kommunen zur Erfüllung von Schulträgeraufgaben auch öffentlich-rechtliche Vereinbarungen schließen können. Diese Möglichkeit eröffnete allerdings bereits § 25 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit (GKZ), wonach Gemeinden und Landkreise öffentlich-rechtliche Vereinbarungen schließen können, um bestimmte Aufgaben, zu deren Erledigung sie berechtigt oder verpflichtet sind, für alle oder Einzelne gemeinsam zu erfüllen. Nach § 27 a GKZ können Gemeinden und Landkreise auch zum Abschluss einer Vereinbarung zur Erfüllung oder Durchführung bestimmter Pflichtaufgaben verpflichtet werden, sofern ein dringendes öffentliches Bedürfnis besteht.

Aus der Regelung des § 31 SchG ist zunächst keine unmittelbare Kostenbeteiligungspflicht der Umlandgemeinden erkennbar. Sie ergibt sich vielmehr aus dem Zusammenhang zwischen den Aufgaben des Schulträgers und der Finanzierung der Schulträgeraufgaben, den Zielen der Schulaufsicht sowie dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Im Gegensatz zu § 25 GKZ betrifft § 31 SchG hinsichtlich der möglichen Kostenbeteiligung von Umlandgemeinden eine Ausgleichslage, also eine Veränderung der Schulsituation, welche eine gemeinsame Erfüllung der Schulträgeraufgaben im konkreten Fall durch den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung erfordert. Dieser Anspruch auf Abschluss einer solchen Vereinbarung besteht, wenn die verfahrensrechtlichen Anforderungen des § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG sowie die inhaltlichen Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG vorliegen.

Gemäß § 28 Abs. 1 SchG sind die Gemeinden die „geborenen“ Schulträger. Nach der Rechtsprechung des VGH BW entfällt die gesetzliche Pflicht der Schulträgerschaft für die anderen Gemeinden im Einzugsgebiet der Schule nicht, wenn die Gemeinde des Schulstandorts für mehrere Gemeinden den Schulbedarf mit abdeckt – die Umlandgemeinden sich damit nicht eigenständig um die Bereitstellung einer entsprechenden Schule kümmern müssen. Die Pflicht zur Schulträgerschaft besteht dann für die nicht selbst mit der Errichtung und Fortführung der Schule belasteten Umlandgemeinden im Einzugsgebiet in Form einer Rechtspflicht fort, sich an den sächlichen Kosten der Schule zu beteiligen.²VGH BW, Urt. v. 14.03.1985, VBlBW 1986, 344; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 11.04.1986 – 7 CB 63.85 –. Dabei trägt der Schulträger nur die zur Erfüllung seiner Aufgaben anfallenden laufenden Kosten selbst. Solche Kosten, welche über die laufenden Schulkosten hinausgehen, insbesondere eine Generalsanierung, ein Neubau oder Erweiterungsbauten, muss der Schulträger dagegen nicht alleine tragen. Da die staatlichen Zuschüsse bzw. Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs hier zu keiner Kostendeckung führen, steht dem Schulträger bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 31 SchG ein Anspruch auf Feststellung der – erforderlichenfalls nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG durchsetzbaren – Rechtspflicht zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit den im Schulbezirk/Einzugsbereich der jeweiligen Schule gelegenen Umlandgemeinden nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG zu. Der Anspruch richtet sich gegen das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport als oberste Schulaufsichtsbehörde. Die Schulaufsicht hat dabei darüber zu wachen, dass die Schulbedürfnisse ausreichend befriedigt werden, geordnete Schulverhältnisse bestehen und die Schulen hinreichend leistungsfähig bleiben. Damit soll die Qualität der einzelnen Schulen gesichert und wenn möglich gesteigert werden. § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG ermächtigt die oberste Schulaufsichtsbehörde insoweit zum Einschreiten gegenüber kommunalen Schulträgern. Bevor durch das Kultusministerium eine verbindliche Entscheidung getroffen werden kann, muss die Schulstandortgemeinde aber die Verfahrensschritte des § 31 SchG durchlaufen haben.

III. Überblick über die Verfahrensschritte des Kostenbeteiligungsverfahrens

Das Verfahren nach § 31 SchG zur Kostenbeteiligung der Nachbar- bzw. Umlandgemeinden an den Schulbaukosten der Schulstandortgemeinde folgt einem durch die Rechtsprechung entwickelten und mittlerweile durch die aktuelle Entscheidung des VGH bestätigten Dreistufenmodell.³Vgl. VG Stuttgart, Urt. v. 10.11.2015 – 12 K 5177/14 –, welches aber unter Berücksichtigung der sog. Landkreisphase nach § 28 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SchG von einem Vier-Stufen-Modell spricht. Diese Stufen gliedern sich in eine sog. „Freiwilligkeitsphase“, eine „Zwischenphase“ und eine „Zwangsphase“.

1. Freiwilligkeitsphase

§ 31 Abs. 1 Satz 1 SchG ermöglicht es zunächst den kommunalen Schulträgern, die Probleme, die sich bei der Einrichtung und Fortführung von öffentlichen Schulen stellen, eigenverantwortlich gemeinsam zu lösen. Die konkret anstehende Schulbaumaßnahme soll dabei geklärt und geprüft und es sollen die anfallenden Kosten und Zuschüsse bestimmt werden. Schulstandortgemeinde und Nachbargemeinden müssen dabei in einem ersten Schritt versuchen, gemeinsam eine Regelung zur Verteilung der Schulbaukosten zu finden. § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG liegt dabei der Gedanke zugrunde, dass ein Einschreiten der Rechtsaufsicht nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG zur Durchsetzung der Rechtspflicht nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG zur zwischenkommunalen Zusammenarbeit aufgrund des in Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 71 LV verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden zur eigenverantwortlichen ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung nur als Ultima Ratio in Betracht kommen kann. Dem – ggf. nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG durchsetzbaren – Anspruch auf Feststellung der Rechtspflicht zur interkommunalen Zusammenarbeit ist daher ein freiwilliges Verfahren – die sog. Freiwilligkeitsphase – vorgeschaltet, demnach die Gemeinde des Schulstandorts zunächst die Umlandgemeinden des Schuleinzugsgebiets um den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung im Wege eines freiwilligen Einigungsprozesses zu ersuchen hat.

Die Freiwilligkeitsphase besteht aus mehreren Schritten. Zunächst bestimmt die Schulstandortgemeinde, welche konkreten Maßnahmen (Generalsanierung, Neubau, Anbau) durchzuführen sind, und ermittelt die hierfür anfallenden Kosten und möglichen Zuschüsse (Schritt 1). Auch ist zu klären, wie viele auswärtige Schüler aus welchen Umlandgemeinden die Schule besuchen. Sind diese Grundlagen geklärt, ist ein förmlicher Beschluss des Gemeinderats der Standortgemeinde über die Bereitschaft zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zur Kostentragung mit anderen Gemeinden im Einzugsgebiet erforderlich (Schritt 2). Auf Grundlage dieser Erklärung kann sich der Bürgermeister der Schulstandortgemeinde an die Umlandgemeinden wenden und die förmliche Einforderung des Abschlusses einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vornehmen (Schritt 3). Dabei ist es erforderlich, dass die Umlandgemeinden nicht nur zum Abschluss einer solchen Vereinbarung aufgefordert werden; vielmehr benötigen sie detaillierte Informationen, um die fragliche Schulbaumaßnahme umfassend bewerten zu können. Der Schulträger muss daher die notwendigen Informationen über die durchzuführende Maßnahme darlegen und Aussagen zu Kosten und Förderungen/Zuschüssen treffen, mithin ein Bau- und Kostenkonzept erstellen. Die in Anspruch genommenen Umlandgemeinden müssen dann durch die jeweiligen Gemeinderäte eine Entscheidung treffen,  ob sie zur Mitwirkung an einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung bereit sind oder nicht (Schritt 4).

Die Freiwilligkeitsphase endet im Falle eines Konsenses mit den Umlandgemeinden mit dem Abschluss einer Vereinbarung oder andernfalls mit der Ablehnung einer Kostenbeteiligung durch die Umlandgemeinden.

2. Zwischenphase

Ist die Einigung über eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung zur Kostenbeteiligung an der Schulsanierung aufgrund der abschlägigen Entscheidungen der Gemeinderäte der zu beteiligenden Umlandgemeinden gescheitert, so kann die Schulstandortgemeinde einen Antrag an das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport als oberste Schulaufsichtsbehörde auf Feststellung der Rechtspflicht zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG stellen (Zwischenphase). Erforderlich hierfür ist ein Beschluss des Gemeinderats des Schulträgers über die Antragstellung an das Kultusministerium auf Feststellung i. S. v. § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG, dass ein dringendes öffentliches Bedürfnis an dem Abschluss einer öffentlich- rechtlichen Vereinbarung besteht. Der Gesetzgeber hat der obersten Schulaufsichtsbehörde als einer im schulischen Bereich besonders sachkundigen Behörde bei der Inhaltsbestimmung dieses Bedürfnisses einen Beurteilungsspielraum eingeräumt. Nach entsprechender Antragstellung der Schulstandortgemeinde erfolgt eine Anhörung der Umlandgemeinden durch das Kultusministerium gemäß § 28 Abs. 1 LVwVfG. Dieses trifft sodann eine entsprechende Entscheidung. Das Kultusministerium stellt dabei lediglich fest, ob ein dringendes öffentliches Bedürfnis an dem Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung besteht oder nicht; es trifft dagegen keine Vorgaben zum Inhalt der Vereinbarung oder dem Umfang einer möglichen Kostenbeteiligung. Diese Regelungen bleibt den beteiligten Gemeinden vorbehalten.

3. Zwangsphase

Soweit das Kultusministerium ein dringendes öffentliches Bedürfnis zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung bejaht, erlässt es einen entsprechenden Feststellungsbescheid. Auf Grundlage dieses Bescheides knüpft an die Zwischenphase die sog. Zwangsphase nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG an. Die Rechtsaufsichtsbehörde setzt dabei die öffentlich-rechtliche Vereinbarung verbindlich fest, wenn der Verpflichtung zum Abschluss der Vereinbarung nicht nachgekommen wird. Lehnt das Kultusministerium als oberste Schulaufsichtsbehörde die Feststellung eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses an der Durchführung der Sanierungs- und Baumaßnahme dagegen ab, kann die Schulstandortgemeinde zur gerichtlichen Durchsetzung ihres Anspruchs auf Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses gemäß § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO erheben und im Falle des erfolgreichen Rechtsschutzes im Anschluss die Feststellung der Rechtspflicht zur interkommunalen Zusammenarbeit nach § 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchG durch Einschreiten der Rechtsaufsicht nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG i. V. m. § 119 GemO zwangsweise durchsetzen lassen.

[…]

VI. Ausblick

Die aktuelle Entscheidung des VGH BW stellt für eine Vielzahl von Schulstandortgemeinden eine wichtige Weichen- und Grundsatzentscheidung dar. Sie hilft bei der Klärung der Frage, ob und in welchem Umfang Umlandgemeinden an den Kosten von Schulbaumaßnahmen beteiligt werden können. Langfristige Rechtsstreitigkeiten wie im Falle der Gemeinde Geislingen können so in Zukunft vermieden werden. Auch für die von einer Kostenbeteiligung betroffenen Umlandgemeinden schafft das Urteil damit Klarheit, wenn auch nicht zu ihrem Vorteil. Die Entscheidung kann als Katalysator für eine raschere Einigung und den freiwilligen Abschluss von Vereinbarungen zwischen den betroffenen Schulträgern dienen.

Problematisch und weiterhin nicht abschließend geklärt sind dagegen die konkreten Ausgestaltungsmöglichkeiten einer Kostenbeteiligungsvereinbarung im Rahmen der Freiwilligkeitsphase. Hier hängt es insbesondere vom Verhandlungsgeschick, dem Durchhaltevermögen und dem Einigungswillen der Beteiligten ab, einen für alle Seiten tragfähigen Konsens zu finden.

Dass sich dieses Ziel in Anbetracht der häufig angespannten Haushaltslagen und hohen Baukosten als Wunschvorstellung entpuppt und einzelne Gemeinden mit einer Ablehnung einer Kostenbeteiligung versuchen, sich ihren Pflichten aus § 31 SchG zu entziehen oder zumindest Zahlungen zeitlich hinauszuzögern, dürfte vermutlich eher den Regelfall als die Ausnahme darstellen. Die Frage, ob es in der Verantwortung des Gesetzgebers liegt, zur Vermeidung solcher Konflikte für weitere Klarheit und Verbindlichkeit zu sorgen und ggf. einheitliche Standards bei der Kostenbeteiligung zu schaffen, entzieht sich einer pauschalen Bewertung. Die Regelung des § 31 SchG muss vielmehr immer im Zusammenhang mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV betrachtet werden, sodass der konkrete Inhalt einer möglichen Vereinbarung gerade Verhandlungssache zwischen den Kommunen verbleiben muss. Bislang verweist die Politik im Falle eines Scheiterns der Freiwilligkeitsphase folgerichtig auch nur auf das Initiativ- und Gestaltungsrecht des Schulträgers hinsichtlich eines Antrags nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG und plant nach derzeitigem Stand keine Überarbeitung oder Neugestaltung des Verfahrens nach § 31 SchG.⁴LT-Drs. 17/4526 vom 29.03.2023. Allenfalls ist zu erwarten, dass die Gewährung von Zuwendungen zur Förde rung des Schulhausbaus und die Kostenrichtwerte entsprechend Ziff. 13 der Verwaltungsvorschrift Schulbauförderung (VwV SchulBau) den in den letzten Jahren erheblich gestiegenen Baukosten Rechnung tragen werden. Diesbezüglich erfolgte mit der letzten Neufassung der VwV SchulBau im Jahre 2020 eine Anhebung der Kostenrichtwerte um ca. 14 %. Seit diesem Zeitpunkt hat sich der nach Ziff. 12 VwV SchulBau in Bezug genommene Baupreisindex für Wohngebäude dagegen um ca. 36 % erhöht.⁵https://www.statistik-bw.de/GesamtwBranchen/KonjunktPreise/BPI-LR.jsp (letzter Abruf: 16.01.2024). Es bleibt abzuwarten, ob die Kostenrichtwerte diese Preisentwicklung angemessen abbilden werden und wie sich eine mögliche höhere Förderung dann auch mittelbar auf künftige Kostentragungsvereinbarungen auswirken kann. Gerade weil die Umlandgemeinden auf die durchzuführende Schulbaumaßnahme keinen gestaltenden Einfluss nehmen können, obliegt es bis zu einer verbesserten gesetzgeberischen Lösung den Schulstandortgemeinden, mit einer rechtzeitigen Information für Verständnis und Akzeptanz bezüglich der die Kostenbeteiligung auslösenden Maßnahme zu sorgen. Eine möglichst frühzeitige Einbindung der Umlandgemeinden in die Entscheidungsprozesse erleichtert dabei den Abschluss einer öffentlich- rechtlichen Vereinbarung über die anfallenden Kosten.

Den vollständigen Beitrag lesen Sie in unseren VBlBW Heft 09/2024.