Polizeikosten für Hochrisikospiele

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Erhebung einer Gebühr für den Einsatz von Polizeikräften anlässlich eines als besonders gefahrgeneigt eingestuften Spiels der Fußball-Bundesliga auf der Grundlage einer im Jahr 2014 verabschiedeten landesrechtlichen Gebührenregelung in Bremen nach § 4 BremGebBeitrG (nachfolgend: GebBeitrG).

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen, nachdem Klagen gegen die Gebührenregelung vor dem Oberverwaltungsgericht Bremen (OVG) und vor dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) erfolglos geblieben waren.

Zur Beschwerdeführerin

Die Beschwerdeführerin ist als GmbH eine hundertprozentige Tochter des DFL Deutsche Fußball Liga e.V. (DFL e.V.) mit Sitz in Deutschland. Der DFL e.V. ist Mitglied des Deutschen Fußball-Bund e.V. (DFB) und hat von diesem die Verantwortung für den Betrieb der Fußball-Bundesliga und der 2. Fußball-Bundesliga zugewiesen bekommen.

Der DFL e.V. hat sein operatives Geschäft auf die GmbH übertragen, die daher u.a. für die Organisation des Spielbetriebs des professionellen Fußballsports in Deutschland zuständig ist. Die GmbH entscheidet somit über Zeitpunkt und Ort der Begegnungen der Fußball-Bundesliga und der 2. Fußball-Bundesliga.

Keine Verletzung der Berufsfreiheit durch Gebührenerhebung

§ 4 Abs. 4 GebBeitrG verstößt nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Art. 12 Abs. 1 GG schützt die Berufsfreiheit als einheitliches Grundrecht. Die Berufsfreiheit gewährt das Recht, eine Tätigkeit als Beruf zu ergreifen und frei auszuüben. Unter Beruf ist dabei jede auf Dauer angelegte Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage zu verstehen, ohne dass der Schutz der Berufsfreiheit auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder und erlaubte Tätigkeiten beschränkt wäre.

Grundrechtsträger können gem. Art. 19 Abs. 3 GG auch inländische juristische Personen sein. Geldleistungspflichten greifen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen. Dies ist anzunehmen, wenn die Geldleistungspflichten einen spezifischen Einfluss auf die berufliche Tätigkeit ausüben und zu einer Veränderung der Rahmenbedingungen der Berufsausübung führen.

Verfassungsmäßigkeit der Regelung

§ 4 Abs. 4 GebBeitrG greift in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit ein. Die Organisation von Spielen der Fußball-Bundesliga ist eine berufliche Tätigkeit, weil die Veranstalter diese dauerhaft zwecks Gewinnerzielung ausüben. § 4 Abs. 4 knüpft mit seiner Gebührenpflicht für Hochrisikospiele an einen bestimmten Ausschnitt dieser Tätigkeit an, erhöht die finanzielle Belastung für diese erheblich und beeinflusst dadurch die berufliche Tätigkeit spezifisch.

Eingriffe in die Berufsfreiheit genügen dem in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegten Gesetzesvorbehalt nur dann, wenn die gesetzliche Regelung auch in formeller Hinsicht mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Die landesgesetzliche Vorschrift des § 4 Abs. 4 GebBeitrG ist formell grundgesetzkonform ergangen, insbesondere steht dem Land insoweit die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 GG zu. Da die Geldleistungspflicht gem. § 4 Abs. 4 GebBeitrG als Gebühr im Bereich des allgemeinen Polizeirechts zu qualifizieren ist, besitzt die Freie Hansestadt Bremen gem. Art. 70 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung der Veranstaltungsgebühr.

Verfassungsrechtliche Einordnung von Gebühren

Anders als für Steuern, deren Kompetenzgrundlagen in Art. 105 ff. GG geregelt sind, wird die Kompetenz für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben von derjenigen für die jeweilige Sachmaterie umfasst. Die Gesetzgebungskompetenz für die hier betroffene Sachmaterie des allgemeinen Polizeirechts einschließlich des Polizeikostenrechts liegt gem. Art. 70 Abs. 1 GG bei den Ländern.

Das Grundgesetz kennt keine Legaldefinition der Steuer. Demgegenüber werden Gebühren ebenso wie Beiträge als Vorzugslasten bezeichnet und fallen mit weiteren Abgaben in die Kategorie der nichtsteuerlichen Abgaben. Dabei verwendet das Grundgesetz zwar den Begriff der Gebühr (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, Art. 80 Abs. 2 GG), kennt aber keinen eigenständigen vollständigen Gebührenbegriff. Gebühren weisen als Vorzugslasten jedoch Merkmale auf, die sie verfassungsrechtlich notwendig von der Steuer unterscheiden.

Als Gebühren lassen sich danach öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstehen, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder eine sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und v. a. dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistungen deren Kosten ganz oder teilweise zu decken oder deren Vorteil oder deren Wert auszugleichen.

Öffentliche Leistung

Die öffentliche Leistung kann in jeder Form der Erbringung eines Aufwands durch den Staat liegen, wie etwa bei der Rückmeldung von Studierenden oder bei der Bereitstellung von Häfen zugunsten der Eigentümer von Schiffen. Sie muss sich vom staatlichen Handeln, das keiner Gebührenlast unterworfen ist, nicht der Art nach unterscheiden.

So ist auch im Fachrecht überkommen, die Grenze des gebührenfreien Allgemeingebrauchs durch eine übermäßige Inanspruchnahme eines öffentlichen Guts zu bestimmen (vgl. z. B. § 46 Abs. 1 WHG sowie § 29 Abs. 2 StVO). Danach konnte sich die Freie Hansestadt Bremen beim Erlass des § 4 Abs. 4 GebBeitrG auf Art. 70 Abs. 1 GG stützen. Bei der durch § 4 Abs. 4 begründeten Geldleistungspflicht handelt es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe in Form einer Gebühr, da sie für die öffentliche Leistung der konkreten Bereitstellung zusätzlicher Polizeikräfte deren Kosten (also den Mehraufwand) den Veranstaltern auferlegt.

Mehraufwand bei gefahrträchtigen Veranstaltungen

Der Mehraufwand besteht dabei in dem wegen der Durchführung der gefahrträchtigen Veranstaltung betriebenen Gesamtaufwand abzüglich des Aufwandes, den vergleichbare nicht gefahrträchtige Veranstaltungen hervorrufen, und beruht auf konkreten, zum Teil umfangreichen organisatorischen und planerischen Ermittlungen und Maßnahmen der Landespolizei. Er ist – anders als die GmbH vorträgt – kein reiner Kostenpunkt.

Der Mehraufwand unterscheidet sich – jedenfalls quantitativ – abgrenzbar von dem Aufwand, den die Landespolizei an Tagen erbringen muss, an denen nicht gefahrträchtige Veranstaltungen stattfinden. Ob es sich insoweit um eine verfassungsrechtlich zulässige Gebühr handelt, weil insbesondere die vom Gesetzgeber angenommene Zurechenbarkeit tatsächlich vorliegt, ist für ihre Zuordnung zur Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1 GG unerheblich.

§ 4 Abs. 4 GebBeitrG verfolgt verfassungsrechtlich legitime Zwecke. Durch gesetzliche Regelungen erfolgende Eingriffe in Grundrechte sind lediglich dann gerechtfertigt, wenn der Gesetzgeber mit dem Gesetz verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt. Bei der Auferlegung einer nichtsteuerlichen Abgabe bedarf es eines über die Erzielung von Einnahmen für die öffentliche Hand hinausgehenden Zweckes.

Legitimes Ziel der Kostendeckung und Lastenverteilung

Der Gesetzgeber verfolgt mit der Gebührenregelung das Ziel der Kostendeckung für eine konkrete öffentliche Leistung. Die Regelung zielt ersichtlich darauf ab, die durch die Durchführung der näher beschriebenen Veranstaltungen entstandenen Mehrkosten der Polizei auf die Veranstalter abzuwälzen, um auf diese Weise einen Lastenausgleich zu erreichen. Dem Gesetzgeber geht es – auch vor dem Hintergrund der Haushaltssituation des Landes Bremen – darum, dass die über die Jahre kontinuierlich ansteigenden Polizeikosten für die Begleitung gewinnorientierter privater Veranstaltungen im öffentlichen Raum nicht durch die Gesamtheit der Steuerzahler, sondern jedenfalls auch durch die (un)mittelbaren wirtschaftlichen Nutznießer der Polizeieinsätze geschultert werden sollen.

So verfolgt § 4 Abs. 4 GebBeitrG das Ziel, den über einen Basisanteil hinausgehenden Anteil der Kosten für Polizeieinsätze bei bestimmten Großveranstaltungen zu finanzieren und damit den Haushalt zu entlasten. Dabei sollen die Kosten an die Stelle verlagert werden, an der die Gewinne anfallen. Ausgehend davon wird mit § 4 Abs. 4 ein legitimes Ziel verfolgt. Das Ziel, mit der Gebühr eine Kostendeckung für eine konkrete öffentliche Leistung und gleichzeitig eine gerechte Kostenverteilung zu erreichen, stellt einen anerkannten Gebührenzweck dar, der nicht allein der Einnahmeerzielung dient.

(…)

Bundesverfassungsgericht, Urt. v. 14.01.2025 – 1 BvR 548/22

Den vollständigen Beitrag lesen Sie in der Fundstelle Baden-Württemberg 01/2026, Rn. 7.