Zur Resilienz des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen
Zum Schutz des hessischen Staatsgerichtshofs vor autoritären Einflussnahmen
Zur Resilienz des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen
Zum Schutz des hessischen Staatsgerichtshofs vor autoritären Einflussnahmen
Vor dem Hintergrund einer gewachsenen Besorgnis vor politisch-autoritären Bestrebungen, welche in den Parlamenten die Unabhängigkeit und Funktionsfähigkeit der Verfassungsgerichtsbarkeit in Frage stellen könnten, ist über die Resilienz des Bundesverfassungsgerichts diskutiert worden. Als Ergebnis dieser Diskussion sind einige Regelungsgegenstände des BVerfGG, die mit einfacher Mehrheit hätten verändert werden können, nunmehr im Grundgesetz festgeschrieben.1 Das betrifft den Status des Gerichts als Verfassungsorgan, die Zahl der Senate, die Amtszeit, Anzahl und Altersgrenze der Richterinnen und Richter, den Ausschluss ihrer Wiederwahl und die Fortführung der Amtsgeschäfte bis zur Wahl eines Nachfolgers oder Nachfolgerin sowie die Bindungswirkung der Entscheidungen und die Geschäftsordnungsautonomie des Gerichts.
Die folgenden Überlegungen greifen die diesen Änderungen des BVerfGG zugrundeliegenden Besorgnisse auf und reflektieren im Hinblick auf verschiedene Szenarien die Gefährdung des hessischen Landesverfassungsgerichts im Falle einer parlamentarischen Mehrheit einer autoritären Partei.
1. Die Organisation des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen
Die für das Bundesverfassungsgericht als sinnvoll angesehenen Änderungsnotwendigkeiten stellen sich hinsichtlich des Staatsgerichtshofs nicht in vergleichbarer Dimension. Grundlegende Fragen sind nämlich bereits durch die Hessische Verfassung beantwortet. Eine Verfassungsänderung setzt nach Art. 123 Abs. 2 HessVerf die Zustimmung des Landtages mit mehr als der Hälfte der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder sowie die Zustimmung bei einer Volksabstimmung mit der Mehrheit der Abstimmenden voraus.
So sind die Anzahl der Richterinnen und Richter (elf), das Plenarprinzip und darüber hinaus auch Teile der Richterwahl in der Verfassung verankert. Gleichwohl bleiben Risikobereiche, weil einige wesentliche Bestimmungen nur im Gesetz über den Staatsgerichtshof (HessStGHG) geregelt sind und deshalb mit einfacher Mehrheit verändert werden können.
2. Der Staatsgerichtshof als Verfassungsorgan
Der Status des Gerichts als Verfassungsorgan ist ausdrücklich nur einfachgesetzlich in § 1 Abs. 1 HessStGHG festgeschrieben. Dieser Status ergibt sich allerdings auch aus der Entstehungsgeschichte der am 01.12.1946 in Kraft getretenen Verfassung. Die Institution eines Verfassungsgerichts wurde von allen am Entstehungsprozess der Verfassung Beteiligten als ein wirksames Mittel zur Sicherung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit angesehen. Schon die im Spätsommer 1946 vorgelegten Verfassungsentwürfe der SPD/KPD und der CDU wiesen übereinstimmend dem Staatsgerichtshof bei den Regelungen zum Schutz der Verfassung eine zentrale Rolle zu. Dem entsprach, dass die Vorschriften über Einrichtung, Zusammensetzung und Zuständigkeiten des Staatsgerichtshofs nicht nur aus Gründen der Systematik, sondern auch um seine Bedeutung zu betonen, aus dem Regelungsabschnitt über die Rechtspflege herausgenommen und in einem eigenen Abschnitt (Art. 130 bis Art. 133 HessVerf) in die Verfassung eingefügt wurden.2 Diesem besonderen verfassungsrechtlichen Status entsprechend wird der Staatsgerichtshof neben Landtag und Landesregierung allgemein als Verfassungsorgan eingeordnet.3 Auch seine Geschäftsordnungsautonomie ist an sich anerkannt. Diese folgt schon unmittelbar aus der Qualität des Staatsgerichtshofs als Verfassungsorgan.4
Gefährdungsszenario: Eine verfassungsfeindliche autoritäre Regierung/Parlamentsmehrheit greift die Richterinnen und Richter verbal an und stellt ihre Unabhängigkeit in Frage. Vorgeschlagen wird von dieser Mehrheit eine Streichung von § 1 Abs. 1 HessStGHG („Der Staatsgerichtshof ist ein Verfassungsorgan des Landes Hessen.”) und eine Änderung von § 30 Abs. 1 Satz 1 HessStGHG („Der Staatsgerichtshof kann sich eine Geschäftsordnung geben.”). Mit der in diesem Szenario vorgesehenen Änderung soll der Regierung ermöglicht werden, dem Staatsgerichtshof eine Geschäftsordnung zu geben, in der sie diesem bspw. – wie in Polen dem dortigen Verfassungsgericht nach dem Regierungsantritt der PiS – die Reihenfolge der Bearbeitung der von ihm zu entscheidenden Verfahren vorschreiben kann.
Die vorgesehenen Änderungen des StGHG könnten zwar von den in § 42 Abs. 2 Satz 1 und 2 HessStGHG genannten Antragsberechtigten, also auch von einer Fraktion des Landtages, vor dem Staatsgerichtshof im Wege der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 131 Abs. 1 HessVerf angegriffen werden. Gleichwohl könnten mit Hilfe einer Klarstellung in der Verfassung selbst Angriffe auf die Unabhängigkeit des Staatsgerichtshofs von Anfang an deutlicher zurückgewiesen werden. Eine ausdrückliche Regelung in der Verfassung hinsichtlich der Stellung des Staatsgerichtshofs als Verfassungsorgan und auch hinsichtlich seiner Geschäftsordnungsautonomie beseitigte die aufgezeigte abstrakte Gefahr und würde den Staatsgerichtshof im Übrigen den Verfassungsorganen Landtag und Landesregierung gleichstellen, deren Geschäftsordnungsautonomie ausdrücklich verfassungsrechtlich gewährleistet ist.5
Aus diesem Grund sollte der Status des Staatsgerichtshofs als Verfassungsorgan und seine Geschäftsordnungsautonomie klarstellend in der Hessischen Verfassung festgeschrieben werden. Eine inhaltliche Änderung ist damit nicht verbunden.
3. Die Richter und ihre Amtszeit
Der der Verfassungberatenden Landesversammlung 1946 vorliegende Entwurf der Verfassung sah bereits die Besetzung des Staatsgerichtshofs mit elf ständigen Mitgliedern vor. Anders als der Grundgesetzgeber hat es der hessische Verfassungsgeber nicht dem einfachen Gesetzgeber überlassen, die Anzahl der Mitglieder und die Größe des Spruchkörpers des Staatsgerichtshofs zu bestimmen. Art. 130 Abs. 1 HessVerf ist vielmehr unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Verfassung wörtlich zu verstehen und konstituiert damit das Plenarprinzip.6
Ebenso war in der Verfassung selbst von Beginn an vorgesehen, dass dem Staatsgerichtshof unter den elf ständigen Mitgliedern fünf planmäßige hauptamtliche richterliche Amtsträger des Landes Hessen angehören müssen. Im Hinblick auf das 1946 bei den Abgeordneten vorhandene Misstrauen gegenüber der Berufsgruppe der Juristen wurde ausdrücklich festgeschrieben, dass die übrigen sechs Mitglieder des Staatsgerichtshofs keine Juristen sein müssen. In der Praxis der letzten Jahrzehnte waren diese jedoch immer Volljuristinnen und -juristen (pensionierte Richter, Anwälte, Hochschullehrer/innen, Bundesrichterinnen).
a) Amtszeiten
Nach der Regelung in Art. 130 Abs. 2 HessVerf orientiert sich die Amtszeit der nichtrichterlichen Mitglieder an der in Art. 79 Satz 1 HessVerf seit 2003 auf fünf (ursprünglich vier) Jahre festgelegten Wahlperiode des Landtags.
Die Parallelität der Amtszeit der nichtrichterlichen Mitglieder des Staatsgerichtshofs mit der Wahlperiode des Landtags führt zu einer bewussten Rückkopplung der Mehrheit der Mitglieder des Staatsgerichtshofs an die politischen Mehrheiten im Parlament. Diese sechs nichtrichterlichen Mitglieder amtieren bis zu ihrer Bestätigung oder Ablösung durch Vereidigung der Neugewählten; ihr Amt überdauert also die Legislaturperiode des Landtages in der Regel um wenige Wochen.
Demgegenüber werden die fünf Berufsrichter nach Art. 130 Abs. 2 HessVerf „vom Landtag auf Zeit” gewählt. Die dem Gesetzgeber in Art. 130 Abs. 4 HessVerf übertragene Aufgabe, „das Nähere” zu regeln, hat aus der Perspektive der Parlamentarier bei Schaffung des Staatsgerichtshofgesetzes wegen der seinerzeit gerade den Berufsrichtern zugeschriebenen Funktion, für eine gewisse Kontinuität der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs zu sorgen, die Notwendigkeit einer deutlich längeren Amtszeit begründet. Dem trägt § 2 Abs. 1 Satz 1 HessStGHG mit der Wahl der fünf richterlichen Mitglieder auf die Dauer von sieben Jahren Rechnung.
Wegen der unterschiedlichen Amtszeiten (generell infolge des unterschiedlichen Status als nichtrichterliches oder als richterliches Mitglied und individuell wegen unterschiedlicher Beendigungszeiträume der richterlichen Tätigkeit) wird der Staatsgerichtshof nicht jeweils zu Beginn der Legislaturperiode völlig neu konstituiert, sondern die Neuwahl reduziert sich in diesem Zeitpunkt auf die sechs nichtrichterlichen Mitglieder und ihre Stellvertreter. Nur zufallsbedingt kann innerhalb des entsprechenden Zeitfensters der Neukonstituierung des Landtages auch die Amtszeit von richterlichen Mitgliedern enden.
Das Verfahren zur Bestimmung der personellen Zusammensetzung des Staatsgerichtshofs zeichnet sich auch und gerade wegen der unterschiedlichen Regelungen für die beiden Gruppen von Mitgliedern durch eine hohe Komplexität aus.
b) Wahl der nichtrichterlichen Mitglieder
Wegen der Mehrheit dieser sechs vom Landtag zu wählenden Mitglieder entstand schon bei der Verfassungsberatung eine Diskussion über die Gefahr einer Politisierung des Staatsgerichtshofs. Im Hinblick auf diese Bedenken wurde Einvernehmen in einem maßgeblichen Punkt erzielt: Zur Vermeidung einer Wahl nach dem Mehrheitsprinzip wurde in Art. 130 Abs. 1 HessVerf festgeschrieben, dass die – anders als bei den fünf Berufsrichtern – vom Plenum des Landtags zu bestimmenden nichtrichterlichen Mitglieder des Staatsgerichtshofs nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden. Damit ist gewährleistet, dass sich die Fraktionsstärken im Landtag bei der Wahl der nichtrichterlichen Mitglieder des Staatsgerichtshofs in der Regel widerspiegeln. Nach der Landtagswahl 2018 entfielen bei der Wahl auf die Listen von CDU und SPD je zwei nichtrichterliche Mitglieder, auf die Listen von Grünen und AfD jeweils ein Mitglied; nach der Landtagswahl 2023 wurden von der CDU-Liste drei nichtrichterliche Mitglieder, von den Listen von SPD, Grünen und AfD jeweils ein Mitglied gewählt.
Die Wahl wird auf der Grundlage eines in § 6 HessStGHG näher geregelten Listenwahlverfahrens durch den Landtag in entsprechender Anwendung des § 5 Abs. 4 HessStGHG vollzogen. Die Vorschläge zur Wahl der nichtrichterlichen Mitglieder sind von den Fraktionen in Listen im Landtag vorzulegen, die jeweils zehn Namen enthalten müssen. Die Reihenfolge ist nach § 6 Abs. 3 HessStGHG bindend. Die Stellvertreter der sechs gewählten nichtrichterlichen Mitglieder sind gem. § 6 Abs. 4 HessStGHG die auf der jeweiligen Liste folgenden Kandidaten/innen. Im Sinn der Mehrheitsfähigkeit einzelner Kandidaten/innen können Fraktionen Listenverbindungen eingehen.7
Gefährdungsszenario: Nimmt man an, eine verfassungsfeindliche autoritäre Partei erreichte bei der nächsten Wahl zum hessischen Landtag Ende des Jahres 2028 eine Mehrheit und wiese man insoweit die Ergebnisse der Wahl von 2023 (21. Wahlperiode ab 2024) bezogen auf die Stärkeverhältnisse anderen Parteien zu, könnte folgende Situation eintreten: Die rechtsextreme Partei A hätte 34,6 % der gültigen Stimmen erhalten, die Partei B 18,4 %, die Partei C 15,1 %, die Partei D 14,8 % und die Partei E 5 %.
Dieses Ergebnis bedeutete für die Wahl der nichtrichterlichen Mitglieder: Die Partei A würde drei Richter stellen, die Parteien B, C und D jeweils einen. Zu einer Mehrheit von seitens der A-Partei vorgeschlagenen Richtern oder Richterinnen im Staatsgerichtshof führte dieses Szenario nach der gegenwärtigen Fassung des Gesetzes über den Staatsgerichtshof nur dann, wenn sich auch unter den übrigen fünf richterlichen Mitgliedern weitere drei dieser Partei nahestehende Richter befänden.
Dies ist – selbst bei einer Änderung des einfachgesetzlichen Wahlmodus für die richterlichen Mitglieder während der Legislaturperiode ab 2029 (22. Wahlperiode) – auf die Dauer der nächsten etwa zehn Jahre aus unter lit. c) noch näher darzustellenden Gründen tendenziell ausgeschlossen.
Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den HessVBl. Heft 1/2025.
