Personenidentität bei Rechts- und Fachaufsicht beziehungsweise bei der Bewilligung von Zuschüssen einerseits und Tätigkeit im Aufsichtsrat andererseits

Für die Betätigung einer Person auf mehreren Seiten eines Verwaltungsverfahrens sieht Art. 20 BayVwVfG ein Mitwirkungs- und Betätigungsverbot vor. Interessenskollisionen können auch dann bestehen, wenn eine Person im Rahmen der Rechtsaufsicht oder der Bewilligung von Zuschüssen tätig wird und gleichzeitig dem Aufsichtsrat des Beaufsichtigten angehört.
Bei den bayerischen Universitätsklinika als Anstalten des öffentlichen Rechts ist das Wissenschaftsministerium Aufsichtsbehörde und Bewilligungsbehörde für staatliche Zuschüsse. Gleichzeitig gehören Vertreter des Wissenschaftsministeriums dem Aufsichtsrat der Universitätskliniken an.
Im Folgenden wird betrachtet, welche Regelungen zum Umgang mit Interessenskonflikten bestehen und welche Lösungsmöglichkeiten für die bayerischen Universitätsklinika in Betracht kommen.

1. Rechts- und Fachaufsicht sowie Bewilligung von Zuschüssen für die bayerischen Universitätsklinika

1.1Rechts- und Fachaufsicht über die bayerischen Universitätsklinika

Für die bayerischen Universitätsklinika regelt Art. 4 Satz 1 des Bayerischen Universitätsklinikagesetzes (BayUniKlinG), dass die jeweilige Universitätsklinik unter der Rechtsaufsicht des Wissenschaftsministeriums¹ steht. Informationsrechte und Aufsichtsmittel ergeben sich über Art. 4 Satz 2 BayUniKlinG in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 bis Abs. 5 Bayerisches Hochschulinnovationsgesetz (BayHIG). Hinsichtlich der Fachaufsicht über Universitätsklinika hat sich das BayUniKlinG jedoch für eine interne Kontrolle durch den Aufsichtsrat als Organ der Universitätsklinik entschieden². Andere Länder haben daneben teilweise die (gesetzliche) Fachaufsicht beibehalten³.

1.2 Bewilligung von Zuschüssen für die bayerischen Universitätsklinika

Die Bewilligung von Zuschüssen stellt grundsätzlich einen Verwaltungsakt (Art. 35 Satz 1 BayVwVfG) dar. Denn es liegen alle Voraussetzungen, insbesondere die so genannte Außenwirkung vor. Dabei ist maßgeblich darauf abzustellen, ob nicht nur derselbe Rechtsträger betroffen ist, mithin also die Akteure unterscheidbar sind⁴. Dies ist hier anzunehmen, da die jeweilige Universitätsklinik eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts ist und damit eine selbstständige Einheit der mittelbaren Staatsverwaltung darstellt. Sofern keine spezialgesetzlichen Verfahrensvorschriften einschlägig sind, gilt das BayVwVfG.

Nach Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BayUniKlinG finanziert der Freistaat Bayern die staatlichen Aufgaben der Medizinischen Fakultät in Forschung und Lehre nach Maßgabe des Staatshaushalts. Das Wissenschaftsministerium ist für die Bewilligung und Auszahlung der Zuschüsse (Art. 23 und Art. 44 BayHO) zuständig. Die Grundlage für die Bewilligung bildet der vom Aufsichtsrat genehmigte Wirtschaftsplan. Vom Wissenschaftsministerium werden 30 % des Zuschusses leistungsbezogen an die Universitätsklinika verteilt. Dies erfolgt seit 1999 bayernweit nach einem einheitlichen Maßstab: 10 % für die Frauenförderung (Habilitationen, Anteil der Professorinnen), 58,5 % für Forschungsleistungen (verausgabte Drittmittel, Anzahl der Publikationen), 4,5 % für Nachwuchsförderung (Promotionen, Habilitationen) und 27 % für Lehrleistungen (erfolgreiche Examina)⁵. Die Universitätsklinika stehen also hinsichtlich des Zuschusses zumindest teilweise in Konkurrenz zueinander.

2. Aufsichtsrat bei den bayerischen Universitätsklinika

Der Aufsichtsrat ist nach Art. 6 BayUniKlinG ein Organ der Universitätsklinik.

Durch den Verzicht auf eine gesonderte Fachaufsicht hat der Aufsichtsrat bei den Universitätsklinika zwei Funktionen inne. Zum einen entscheidet er über grundsätzliche Angelegenheiten des Klinikums, zum anderen obliegt ihm quasi fachaufsichtlich die Überwachung der Tätigkeit des Vorstands⁶.

Nach Art. 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BayUniKlinG gehören dem Aufsichtsrat unter anderem der Wissenschaftsminister oder ein Vertreter des Staatsministeriums mindestens auf der Ebene der Abteilungsleitung als Vorsitzender sowie ein weiterer Vertreter des Wissenschaftsministeriums an.

3. Unvereinbarkeit des Aufsichtsratsmandats mit dem Amt des Staatsministers (§ 3 Abs. 6 Satz 3 StRGO)

Seit dem 1. Januar 2021 darf das Amt eines Vorsitzenden eines Aufsichtsrats innerhalb von überregionalen Gesellschaften, Vereinen, Körperschaften oder Stiftungen nicht von einem Staatsminister während der Amtsdauer ausgeübt werden. Ist dort ein überwiegender Einfluss des Staates sichergestellt oder steht das Amt in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Amt als Staatsminister, besteht keine Inkompatibilität. Im Übrigen können vom Ministerpräsidenten Ausnahmen genehmigt werden⁷. Bei der Aufzählung der juristischen Personen sind Anstalten nicht enthalten. Wann ein überwiegender staatlicher Einfluss vorliegt oder wann ein Amt in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Amt als Staatsminister steht, lässt die Regelung offen.

Bayerische Verwaltungsblätter

Für die Universitätsklinika als Anstalten des öffentlichen Rechts kann § 3 Abs. 6 Satz 3 StRGO daher nicht herangezogen werden. Gegen eine analoge beziehungsweise erweiternde Auslegung spricht das Fehlen einer Regelungslücke aufgrund der umfassenden Aufzählung der in Betracht kommenden juristischen Personen.

Auch im BayUniKlinG ist keine Unvereinbarkeit von Aufsichtsratsmandat mit dem Amt des Staatsministers vorgesehen. Der seit dem 1. Januar 2023 insoweit neu gefasste Art. 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayUniKlinG regelt, dass dem Aufsichtsrat der Staatsminister oder ein Vertreter des Wissenschaftsministeriums mindestens auf der Ebene der Abteilungsleitung als Vorsitzender angehören.

4. Interessenskonflikt bei Aufsichtsratsmandat und Ausübung der Rechtsaufsicht beziehungsweise Bewilligung von Zuschüssen in Personenidentität

Für die Beurteilung, ob ein Interessenskonflikt vorliegt, sind zwei Konstellationen zu unterscheiden:

– Zum einen könnte dieser bei der Wahrnehmung der Rechtsaufsicht beziehungsweise der Bewilligung von Zuschüssen auftreten, wenn die damit befasste Person gleichzeitig dem Aufsichtsrat des Beaufsichtigten beziehungsweise Bezuschussten angehört.

– Zum anderen könnte das Aufsichtsratsmitglied einer Interessenskollision ausgesetzt sein, wenn diese Person gleichzeitig rechtsaufsichtlich beziehungsweise bei der Bewilligung von Zuschüssen tätig ist.

Schließlich ist danach zu fragen, ob beide Fallgruppen unabhängig voneinander betrachtet werden können oder ob eine gleichlaufende Bewertung nach Sinn und Zweck angezeigt ist (reziproke Anwendung oder Ausstrahlungswirkung).

4.1 Interessenskonflikt bezüglich der Wahrnehmung der Rechtsaufsicht beziehungsweise der Bewilligung von Zuschüssen und Tätigkeit im Aufsichtsrat

Für die Wahrnehmung der Rechtsaufsicht beziehungsweise die Bewilligung von Zuschüssen ist Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG einschlägig, sofern weder eine vorrangige spezialgesetzliche Regelung besteht noch spezialgesetzlich die Anwendung des Art. 20 BayVwVfG ausgeschlossen ist. Sowohl bei der Rechtsaufsicht als auch der Bewilligung von Zuschüssen handelt es sich grundsätzlich um Verwaltungsverfahren nach BayVwVfG.

Demnach darf für die Rechtsaufsichts- beziehungsweise Bewilligungsbehörde nicht tätig werden, wer beim Beaufsichtigten beziehungsweise Zuschussempfänger als Mitglied des Aufsichtsrats tätig ist (Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG). Ziel der Regelung ist, dass der entstehende äußere Anschein⁸ von Interessenskonflikten bei der „Betätigung auf mehreren Seiten im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens”⁹ ausgeschlossen werden soll. Dieser Grundsatz der Vermeidung jeder Parteilichkeit ist zum einen „eine eigenständige verwaltungsverfahrensrechtliche Ausprägung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, wonach das Verwaltungshandeln sachgemäß, unparteiisch und objektiv zu sein hat”¹⁰. Zum anderen ist er Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips und des daraus abgeleiteten Grundsatzes der Verfahrensgerechtigkeit, der ein Mindestmaß an Distanz zwischen Entscheider und dem zugrunde liegenden Sachverhalt erfordert¹¹. Auf eine mögliche Benachteiligung sonstiger Verfahrensbeteiligter („Dritter”) kommt es gerade nicht an, sondern es geht um die Verfahrensdistanz als Ausdruck der Objektivität und Neutralität des konkreten Amtswalters. Die unwiderlegbare Vermutung gilt auch für Minister und leitende Ministerialbeamte, solange die Tätigkeit im Aufsichtsrat wahrgenommen wird¹².

Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 a.E. BayVwVfG regelt eine Ausnahme für den speziellen Fall, dass die Anstellungskörperschaft der betrachteten Person selbst Beteiligte ist. Anderenfalls wären beispielsweise alle Beschäftigten „einer Gemeinde von der Mitwirkung im Baugenehmigungsverfahren ausgeschlossen, wenn die Bebauung eines gemeindeeigenen Grundstücks infrage steht”¹³. Diese enge Ausnahme greift regelmäßig nicht bereits, wenn ein Amtsträger aufgrund seiner Dienstfunktion Mitglied in einem Aufsichtsrat ist. Denn zum einen betrifft die Ausnahmeregelung eine andere Konstellation¹⁴. Ohne diese Ausnahme würden ganze Behörden lahmgelegt, da alle Bediensteten ausgeschlossen wären¹⁵. Zum anderen ist die Ausnahmevorschrift eng auszulegen, sodass eine analoge Übertragung auf dienstlich wahrgenommene Aufsichtsratsmandate ausscheidet¹⁶. Das staatliche Interesse bei der Beteiligung an einem öffentlichen Unternehmen oder einer Anstalt bleibt gewahrt, indem andere qualifizierte Beamte beziehungsweise Angestellte in die Aufsichtsorgane entsandt werden¹⁷. Aus der Ressortleitungskompetenz des Staatsministers (Art. 51 und Art. 55 Nr. 5 Satz 2 BV) folgt „allenfalls eine institutionelle Verflechtung, aber keine personelle Identität von Unternehmensleitung beziehungsweise -aufsicht und im Verwaltungsverfahren tätigen Amtswaltern”¹⁸. Denn es handelt sich unabhängig von dieser Kompetenz weiter um – aus dem Demokratieprinzip folgende – staatlich wahrzunehmende Rechtsaufsicht. Dass ein breiter Personenkreis von Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG erfasst sein kann, ist sprichwörtlich die Kehrseite der Medaille der Privatisierung öffentlicher Aufgaben. „Der Staat entsendet zur Gewährleistung seiner Einflussnahme Vertreter in die jeweiligen Organe, die aufgrund dessen jedoch sodann auf Behördenseite nicht in Verwaltungsverfahren tätig werden können, in denen die Gesellschaft Beteiligter oder potenzieller Begünstigter/Benachteiligter ist”¹⁹.

Damit kann grundsätzlich nicht im Rahmen der Rechtsaufsicht beziehungsweise der Bewilligung von Zuschüssen tätig werden, wer Mitglied des Aufsichtsrats des Beaufsichtigten beziehungsweise Zuschussempfängers ist. Einer gesonderten Entscheidung, etwa durch Vorgesetzte, bedarf es nicht. Die betroffene Person ist kraft Gesetzes von der Mitwirkung im Verwaltungsverfahren ausgeschlossen.

Den gesamten Beitrag lesen Sie in den BayVBl. 11/2025.