Ist das Bubatz?

Seit der Einführung des Konsumcannabisgesetzes (KCanG)¹ treten in der Verwaltungspraxis der Pflanzenschutzdienste Sachverhalte auf, in denen landwirtschaftliche Unternehmen zuvor erworbene Cannabissamen zu Sämlingen oder von eigens aufgezogenen Mutterpflanzen abgetrennte Sprossteile zu Setzlingen ziehen und die Sämlinge bzw. Setzlinge veräußern. Beide Fälle geben Anlass, sich mit Blick auf die in § 2 Abs. 1 KCanG geregelten Verbote des Umgangs mit Cannabis dem nach § 1 Nr. 6 bis 8 Buchst. c KCanG vom Cannabisbegriff ausgenommenen und gesetzlich bestimmten Begriff des Stecklings zu widmen. Der Gesetzesbegriff und seine Legaldefinition sind nur mithilfe rechts- und wissenschaftstheoretischer Erkenntnisse zu verstehen. Die juristische Methodenlehre ist entsprechend fortzuschreiben. In der Konsequenz liegen in beiden Konstellationen Verstöße gegen verwaltungsrechtliche Verbote vor, die pflanzengesundheits-, gefahrenabwehr-, ordnungswidrigkeiten- und strafrechtliche Folgen zeitigen. Vor diesem Hintergrund erscheint es ratsam, bei einer Novellierung des Konsumcannabisgesetzes im Nachgang seiner anstehenden Evaluation die Rechtsetzungslehre heranzuziehen.

I. Einführung des Konsumcannabisgesetzes

„Wann Bubatz legal?”² Dieses sog. Meme fand im Nachgang zur Wahl des 20. Deutschen Bundestages Eingang in die politische Diskussion über die „Legalisierung” des Rauschmittels Cannabis. Zudem vermittelte es vielseitige Erwartungen an die politischen Entscheidungsträger in Deutschland, insbesondere nachdem im zwischen SPD, Bündnis90/Die Grünen und FDP geschlossenen Koalitionsvertrag für die 20. Legislaturperiode angekündigt worden war, „die kontrollierte Abgabe von Cannabis an Erwachsene zu Genusszwecken in lizenzierten Geschäften” einzuführen.³ Im Juli 2022 wurde das Meme in der ARD-Sendung „Frag selbst!” als Zuschauerfrage an den damaligen Bundeskanzler Olaf Scholz herangetragen.⁴

In der Folge wurde das Betäubungsmittelgesetz (BtMG)⁵ dahingehend geändert, dass in dessen Anlage I die Position „Cannabis (Marihuana, Pflanzen und Pflanzenteile der zur Gattung Cannabis gehörenden Pflanzen)” samt der Ausnahme für „Samen, sofern er nicht zum unerlaubten Anbau bestimmt ist,” und weiterer Ausnahmen gestrichen wurde.⁶ Damit fiel Cannabis aus dem Begriff des Betäubungsmittels i. S. d. § 1 Abs. 1 BtMG heraus. Bei Cannabis greifen seither weder die Erlaubnispflicht des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BtMG noch die Straftatbestände der §§ 29 ff. BtMG. Zugleich wurden das Medizinal-Cannabisgesetz (MedCanG)⁷, das nach § 1 MedCanG auf Cannabis zu medizinischen Zwecken und Cannabis zu medizinisch-wissenschaftlichen Zwecken anzuwenden ist,⁸ sowie das Konsumcannabisgesetz⁹ eingeführt.

Letzteres bestimmt in § 1 Nr. 6 bis 8 Buchst. c KCanG den Begriff des Cannabis. Gemäß § 1 Nr. 8 KCanG fallen unter Cannabis i. S. d. Konsumcannabisgesetzes insbesondere „Pflanzen […] der zur Gattung Cannabis gehörenden Pflanzen”. Die Vorschrift des § 1 Nr. 8 Buchst. c KCanG nimmt Vermehrungsmaterial aus dem Cannabisbegriff heraus. Nach § 1 Nr. 7 KCanG gehören zum Vermehrungsmaterial Samen und Stecklinge von Cannabispflanzen. Nach § 1 Nr. 6 KCanG sind Stecklinge Jungpflanzen oder Sprossteile von Cannabispflanzen, die zur Anzucht von Cannabispflanzen verwendet werden sollen und über keine Blütenstände oder Fruchtstände verfügen.

Die Vorschrift des § 2 Abs. 1 KCanG enthält eine Liste von verbotenen Handlungen, die sich an den gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 BtMG einer Erlaubnispflicht unterworfenen Tätigkeiten orientiert.¹⁰ Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 7 Alt. 2 und Nr. 12 Alt. 2 KCanG sind der Besitz, der Anbau, die Weitergabe und die Entgegennahme von Cannabis verboten. In § 2 Abs. 3 Nr. 2, 3 und 4 KCanG finden sich Ausnahmen für den Besitz von bis zu drei lebenden Cannabispflanzen nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 KCanG, für den privaten Eigenanbau von insgesamt nicht mehr als drei Cannabispflanzen im Bereich der Wohnung nach § 9 Abs. 1 KCanG und für den gemeinschaftlichen Eigenanbau, die Weitergabe und Entgegennahme von Cannabis in Anbauvereinigungen nach den §§ 11 bis 23, 25, 26 und 29 KCanG. Nach § 1 Nr. 13 KCanG sind Anbauvereinigungen eingetragene nicht wirtschaftliche Vereine oder eingetragene Genossenschaften, deren ausschließlicher Zweck der gemeinschaftliche nicht gewerbliche Eigenanbau und die Weitergabe von Cannabis zum Eigenkonsum durch und an Mitglieder, die Weitergabe von Vermehrungsmaterial sowie die Information von Mitgliedern über cannabisspezifische Suchtprävention und -beratung ist.

§ 4 KCanG trifft Regelungen für den Umgang mit Cannabissamen, § 20 KCanG solche zur kontrollierten Weitergabe von Vermehrungsmaterial in Anbauvereinigungen. § 21 KCanG erlegt Anbauvereinigungen Maßnahmen des Gesundheitsschutzes bei der Weitergabe von Vermehrungsmaterial auf.

Der Besitz von mehr als drei lebenden Cannabispflanzen ist gemäß § 34 Abs. 1 Buchst. c KCanG strafbar. Sowohl der gleichzeitige Anbau von mehr als drei Cannabispflanzen als auch der nicht zum Eigenkonsum dienende Anbau von Cannabispflanzen entgegen § 2 Abs. 1 Nr. 2 KCanG sind in § 34 Abs. 1 Nr. 2 KCanG strafbewehrt. Gleiches regelt § 34 Abs. 1 Nr. 7 Alt. 2 KCanG für die Weitergabe von Cannabis entgegen § 2 Abs. 1 Nr. 7 Alt. 2 KCanG. Die Einfuhr von Cannabissamen entgegen § 4 Abs. 2 KCanG stellt nach § 36 Abs. 1 Nr. 3 KCanG eine Ordnungswidrigkeit dar.

II. Gewerblicher Anbau von Cannabispflanzen

In der Verwaltungspraxis der Pflanzenschutzdienste sowie der Gefahrenabwehr-, der Ordnungswidrigkeiten- und der Strafverfolgungsbehörden treten zwei Konstellationen auf, in denen Cannabispflanzen gewerblich angebaut werden.

In der ersten Sachverhaltskonstellation ziehen eigens gegründete bzw. bereits bestehende mittelständische landwirtschaftliche Unternehmen Cannabissamen zu Pflanzen mit einer Größe von 25 bis 30 cm. Die aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union eingeführten Samen werden über einen Zeitraum von sechs bis acht Wochen in Erde oder ein anderes Kultursubstrat, etwa Steinwolle, gesetzt, bewässert, gedüngt und belichtet sowie vor Wind und Wetter geschützt. Die Pflanzen sind zur Veräußerung an Anbauvereinigungen und an Privatpersonen bestimmt. In der zweiten Konstellation werden Cannabissprossteile mit den gleichen gärtnerischen und landwirtschaftlichen Mitteln zu Pflanzen der gleichen Größe gezogen. Die Pflanzen dienen als Mutterpflanzen, von denen Sprossteile abgetrennt werden. Die abgetrennten Sprossteile werden wiederum zu Pflanzen der genannten Größe gezogen und sollen veräußert werden.

Die Samen bzw. Sprossteile werden in sog. Anzuchtwürfel (ca. 3 bis 4 cm Kantenlänge) gesetzt, wo sie Wurzeln bilden. Die Anzuchtwürfel werden samt angewurzelter Pflanze in die Einstecköffnung größerer Anzuchtwürfel (ca. 7 bis 8 cm Kantenlänge) gesetzt. Diese Anzuchtwürfel können, sobald sie durchwurzelt sind, in einen Topf verpflanzt werden. Die Pflanzen besitzen weder Blütenstände noch Fruchtstände. Ihr Gehalt an Tetrahydrocannabinol (THC) beträgt höchstens 0,3 Prozent. Die im Internet zum Versand angebotenen Pflanzen werden mitunter damit beworben, dass sie nach kurzer Zeit in die Blütephase gehen können. Das Angebot wird von Gärtnereien, Anbauvereinigungen und Privatpersonen wahrgenommen.¹¹

III. Auslegung von Legaldefinitionen

Hinsichtlich der ersten Sachverhaltskonstellation stellt sich die Frage, ob aus Cannabissamen entstandene Pflanzen als Jungpflanzen (Keimlinge oder Sämlinge) unter den Begriff des Stecklings i. S. d. § 1 Nr. 6 KCanG fallen. Bei der zweiten Konstellation ist fraglich, womit die Zuordnung als Steckling endet und ob aus Cannabissprossteilen gezogene Pflanzen, von denen Sprossteile abgetrennt werden, (Mutterpflanzen) i. S. d. § 1 Nr. 6 KCanG zur Anzucht von Cannabispflanzen verwendet werden sollen. Beide Fallkonstellationen werfen schließlich hilfsweise die Frage auf, ob die aus § 2 Abs. 1 Nr. 7 Alt. 2 und Nr. 12 Alt. 2 KCanG i. V. m. § 1 Nr. 8 Buchst. c KCanG folgende „Erlaubnis” der Weitergabe und Entgegennahme von Vermehrungsmaterial auch für die Weitergabe und Entgegennahme von beim gewerblichen Anbau gewonnenen Stecklingen sowie von zum gewerblichen Anbau bestimmten Samen gilt.

Die aufgeworfenen Fragen fordern die gesetzesgebundene Verwaltung als „Erstinterpretin [Hervor. i. Orig.] der Gesetze”¹². Wegen des verfassungsrechtlichen Präzisierungsgebots ist sie gehalten, verbleibende Unklarheiten über den Anwendungsbereich einer Norm durch Präzisierung und Konkretisierung im Wege der Auslegung nach Möglichkeit auszuräumen, und besitzt in diesem Sinne eine Rechtsentwicklungskompetenz und -pflicht.¹³ Weil mit einer Kompetenz stets Macht einhergeht,¹⁴ ist der „intelligente und loyale Mitvollzug des Normprogramms [Hervor. i. Orig.] durch die an der Konkretisierung Beteiligten – als Frage der Legitimation wie der wirksamen Steuerung”¹⁵ entscheidend. Die Gesetzesbindung und -auslegung sowie die legitimierte und effektive Entscheidung werden durch die Anwendung der juristischen Methoden vermittelt.¹⁶ Es gilt, Vorurteilen und Willkür, aber auch einer unterkomplexen Rechtsanwendung und Entscheidungsfindung mit den Mitteln der juristischen Methodenlehre zu begegnen.¹⁷ Wenn es an einschlägiger Rechtsprechung und Kommentarliteratur fehlt, ist eine „methodisch besonders ‚schulmäßige’ Vorgehensweise”¹⁸ angezeigt. Letztere muss jedoch offenbleiben, um – ggf. mithilfe der Rechts- und Wissenschaftstheorie – neue oder seltene Regelungstechniken erkennen und entschlüsseln zu können. Auch für die Gesetzgebung und die Rechtsanwendung gilt, dass die Praxis der Methode immer weiter ist als die Methode selbst.¹⁹ Bei der Anwendung der juristischen Methoden unter Rückgriff auf außerjuristische Fachkenntnisse kommen die hohe Ausdifferenzierung des organisierten Sachverstands und die besonderen Möglichkeiten für eine Spezialisierung innerhalb der Verwaltung zum Tragen.²⁰

1. Wortlaut

Die Wortlautauslegung begründet eine oder mehrere Auslegungshypothesen, begrenzt ihre Zahl aber auch, wobei die Grenzen des Wortsinns angesichts der zahlreichen Bedeutungen eines Wortes sehr weit gezogen sind.²¹

Zunächst sind die vom Normsetzer selbst, insbesondere durch Legaldefinitionen, ausgeformten Begriffe heranzuziehen.²² Zu den Legaldefinitionen gehören nicht nur gesetzliche Definitionen i. e. S., die einen Begriff durch Spezifizierung, d. h. durch Verbindung von Oberbegriff und spezifischer Differenz, bestimmen, sondern auch gesetzliche Bestimmungen, die ihn durch Addition im Sinne einer abschließenden Aufzählung oder durch partielle Charakterisierungen ausformen.

Die Bindung an das im Gesetz festgelegte Begriffsverständnis hat zur Folge, dass der Rückgriff auf einen bestimmten fachlichen oder allgemeinen Gebrauch des definierten Begriffs versperrt ist.²³ Der Umfang der Bindung reicht jedoch unterschiedlich weit. Während die Spezifizierung und die Addition eine Äquivalenzstruktur besitzen,²⁴ trifft dies auf partielle Charakterisierungen nicht zu.²⁵ Das heißt, dass partielle Charakterisierungen den definierten Begriff hinsichtlich des nicht definierten Teils nicht eliminieren.²⁶ Insoweit kann der fachliche oder allgemeine Gebrauch des Begriffs zugrunde gelegt werden.

Partielle Charakterisierungen treten auf, wenn etwa die Notwendigkeit besteht, mit einem Begriff zu arbeiten, der nicht als bekannt und vertraut vorausgesetzt werden kann, sondern neu und unvertraut ist.²⁷ Partielle Charakterisierungen können praktisch jede Form annehmen.²⁸ Eine partielle Charakterisierung liegt vor, wenn der definierte Begriff lediglich durch hinreichende Bedingungen festgelegt wird.²⁹ Ein Beispiel bietet § 201 BauGB.³⁰ Zu den partiellen Charakterisierungen gehören aber auch die sog. bedingten Definitionen, mit denen ein Begriff nicht für alle Individuen, sondern nur für solche, die eine bestimmte Eigenschaft besitzen, bestimmt wird.³¹ Nur für Letztere liefert die partielle Charakterisierung eine vollständige Definition. Vor der Anwendung eines bedingt definierten Begriffs ist zu prüfen, ob die betreffende Eigenschaft vorhanden ist. Ein Beispiel für eine bedingte Definition im Strafrecht ist die von der h. M. vertretene Definition der Rechtswidrigkeit. Denn allein daraus, dass es für eine Handlung keinen Rechtfertigungsgrund gibt, kann nicht darauf geschlossen werden, dass sie rechtswidrig ist. Vielmehr muss vorab festgestellt werden, dass die Handlung tatbestandsmäßig ist.

Ob eine Spezifizierung, eine Addition, eine partielle Charakterisierung oder eine Kombination dieser Definitionsformen vorliegt, ist durch Auslegung der Legaldefinition zu ermitteln. Während die Spezifizierung auf einem Oberbegriff aufbaut, führt die Festlegung hinreichender Bedingungen Beispiele auf, was etwa an den Worten „insbesondere” bzw. „oder” erkennbar ist.³² Die bedingte Definition wiederum enthält qualitative Begriffe. Qualitative Begriffe schreiben einem Individuum eine Eigenschaft zu,³³ schweigen aber zu dessen anderen Eigenschaften, charakterisieren also nur partiell. Um einen Begriff zutreffend als Oberbegriff, hinreichende Bedingung oder qualitativen Begriff einordnen zu können, ist die Begriffsstruktur relationell zu untersuchen. Dabei wird ein Begriff nicht punktuell, sondern als Element betrachtet, das innerhalb einer Struktur liegt, die aus anschaulichen Elementen und nicht anschaulichen Relationen zwischen den Elementen besteht.³⁴ Der Begriff wird aus den Relationen zu den ihn umgebenden Begriffen verständlich. Innerhalb von hierarchischen Begriffsstrukturen fahndet man nach höheren (abstrakteren), niedrigeren (konkreteren) und gleichgelagerten (parallelen) Begriffen. Gegen einen Oberbegriff und für einen qualitativen Begriff spricht der Umstand, dass auf der gleichen Ebene ein qualitativer Begriff steht, der dem Definiendum eine Eigenschaft derselben Kategorie zuschreibt. In die gleiche Richtung deutet – unter der Annahme seiner Nichtelimination – das Definiendum als höherer Begriff, wenn sein fachlicher bzw. allgemeiner Gebrauch ggf. in Verbindung mit systematischen, historischen und bzw. oder teleologischen Erwägungen nahelegt, dass ihm der infragestehende Begriff lediglich eine Eigenschaft zuschreiben soll. Letzteres stellt keinen Zirkelschluss dar, sondern legt die im Definiendum „verborgen” liegende Bedingung frei.

Der Normsetzer kann mit seinen Normbegriffen bewusst oder unbewusst, ausdrücklich oder implizit außer auf den allgemeinen Sprachgebrauch auch auf einen bestimmten fachsprachlichen Gebrauch innerhalb der Gesellschaft Bezug nehmen.³⁵ Zur Abgrenzung kann der Regelungskontext, der Grad der Technizität der Regelungsmaterie und der Hauptadressatenkreis herangezogen werden. Mit Blick auf die hohe Ausdifferenzierung der Lebens- und Rechtsbereiche sowie der daraus folgenden Spezialisierung in der Normanwendung ist, auch bei an jedermann adressierten Kodifikationen, im Ausgangspunkt die Verwendung fachsprachlicher Ausdrücke anzunehmen. Gesetzesbegriffe sind in vielen Fällen nur vordergründig verständlich, nehmen bei näherer Betrachtung jedoch fachsprachliche Begriffe in Bezug und sind daher erst anhand deren Gebrauch richtig zu verstehen.

2. Systematik, Historie und Teleologie

Die systematische Auslegung knüpft nicht an die sprachliche Gestalt der auszulegenden Norm, sondern an diejenige der umgebenden Normen an.³⁶ Als Teilbereich der historischen Auslegung versucht die genetische Auslegung, die Entstehungsgeschichte einer Norm zu rekonstruieren, um die Regelungsabsicht des Normsetzers zu identifizieren, etwa indem die jeweiligen parlamentarischen Materialien herangezogen und ausgedeutet werden. Die teleologische Auslegung dient insbesondere dazu, einen Spielraum auszufüllen, der nach Anwendung der anderen Auslegungsgesichtspunkte bestehen bleibt. Zur sachgerechten Ermittlung der Zwecke einer Norm müssen die gesetzgeberischen Wertungen in Distanz zu den persönlichen Zweckvorstellungen nachvollzogen werden. Dazu müssen die empirischen Prämissen einer teleologischen Schlussfolgerung offengelegt werden, indem die Wirkungszusammenhänge im betroffenen Realbereich mithilfe der einschlägigen Fachwissenschaft dargelegt werden.

3. Teleologische Reduktion

Zu den anerkannten Auslegungsgrundsätzen gehört auch die teleologische Reduktion.³⁷ Wenn die Anwendung einer Legaldefinition ein unvertretbares Ergebnis hervorbringt, kann sie im Wege einer teleologischen Reduktion korrigiert werden.³⁸ Dazu bedarf es eines Telos, das zu einer einschränkenden Auslegung des Normtextes zwingt. Der Normtext muss zu weit formuliert sein und den Regelungsabsichten des Normsetzers entgegenstehen.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den HessVBl. Heft 5/2025.