Der Koalitionsvertrag vom 9. Mai 2011 zwischen dem Bündnis 90/Die Grünen und der SPD in Baden-Württemberg für die Legislaturperiode bis 2016 stellt mit dem Leitmotiv „Der Wechsel beginnt” unter der Überschrift „Eine neue Planungs- und Beteiligungskultur schaffen” wörtlich fest:

Die Maßgaben des Koalitionsvertrags

„Eine moderne Demokratie bleibt nicht bei plebiszitären Ergänzungen stehen, sondern verlangt neue Wege der Beteiligung und des Dialogs. Wir wollen, dass die Bürgerinnen und Bürger bei bedeutsamen Infrastrukturvorhaben frühzeitig einbezogen werden, ohne dadurch Entscheidungsprozesse zu verlangsamen. Ziel ist es, den Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessen anzustreben und die Umsetzung, Ausgestaltung und Akzeptanz der Projekte positiv zu beeinflussen. Wir wollen die Bürgerbeteiligung in allen relevanten Bereichen fest verankern und dafür einen neuen regulatorischen und institutionellen Rahmen schaffen. Dabei werden wir zusammen mit den Bürgerinnen und Bürgern, den Kommunen und Planungsbehörden die Beteiligungsformen kontinuierlich weiter entwickeln. Die rechtlichen Rahmenbedingungen lassen schon heute Raum für eine intensivere Mitwirkung der Öffentlichkeit. Diesen wollen wir nutzen, um in einem ersten Schritt einen Leitfaden für eine neue Planungs- und Beteiligungskultur zu erarbeiten. Dieser soll Grundsätze enthalten und Methoden vorschlagen, die dem Anspruch der Bürgerinnen und Bürger auf Information und Mitgestaltung gerecht werden.’’

Die wesentlichen Neuerungen

Die VwV Öffentlichkeitsbeteiligung enthält verpflichtende Vorgaben zur erweiterten Öffentlichkeitsbeteiligung für das Land als Vorhabenträger und eine Pflicht für Genehmigungsbehörden, bei Vorhaben Dritter auf ebensolche hinzuwirken. Die Vorgaben gelten für Vorhaben, die als „beteiligungsrelevant” eingestuft werden. Das Merkmal trifft auf alle Vorhaben zu, für deren Zulassung ein Planfeststellungsverfahren nach Fachplanungsrecht oder ein förmliches Genehmigungsverfahren nach § 10 Bundes-Immissionsschutzgesetz durchgeführt wird. Der Leitfaden für eine neue Planungskultur (Planungsleitfaden) führt die Neuerungen der VwV Öffentlichkeitsbeteiligung aus, erläutert gängige Fragen der Öffentlichkeit und gibt Empfehlungen für die Umsetzung.

Die VwV Öffentlichkeitsbeteiligung und der Planungsleitfaden führen folgende Neuerungen ein:

1. Die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung wird für Vorhaben des Landes verbindlich. Dies bedeutet, dass das Land als Vorhabenträger vor Beginn des Raumordnungsverfahrens und des Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahrens eine angemessene, jeweils frühe, also vor Beginn des formellen Verfahrens beginnende, Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger in die Projektplanung durchführt. Hier besteht Gestaltungsraum für Bürgerideen. Die Behörden müssen auf die entsprechende Umsetzung auf Seiten von Dritten hinwirken.
2. Als Methode wird das Beteiligungs-Scoping neu eingeführt. Es dient dazu, die Notwendigkeit, Maß und Vorgehen der erweiterten Beteiligung vor Beginn des Raumordnungsverfahrens und des Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahrens gemeinsam mit relevanten Akteuren zu erörtern und einen angemessenen Fahrplan für den Beteiligungsprozess zum Vorhaben festzulegen. Verantwortlich für die Durchführung des Beteiligungs-Scopings ist der Vorhabenträger. Das Beteiligungs-Scoping erfolgt zu Beginn der frühen sowie der formellen Verfahren. Die zuständige Genehmigungsbehörde muss bei Vorhaben Dritter auf die Durchführung hinwirken.
3. Das Land als Vorhabenträger führt die im Beteiligungs-Scoping vereinbarten Maßnahmen als nicht förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung zusätzlich zu den in den formellen Verfahren geregelten Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung durch. Sie bieten frühzeitig Raum für Information, Diskussion und Lösungsfindung. Die genauen Maßnahmen werden im Beteiligungs-Scoping festgelegt.
4. Die Verfahren der frühen und nicht förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung werden mit den formellen Prozessen verzahnt. Die Ergebnisse der erweiterten Öffentlichkeitsbeteiligung müssen in das förmliche Verfahren eingeführt werden. Der Planungsleitfaden zeigt zahlreiche Scharniere auf, um mit größtmöglicher Flexibilität solch eine Verzahnung zu erreichen. Dadurch erhält die erweiterte Öffentlichkeitsbeteiligung mehr Transparenz und Verbindlichkeit.

Systematisierung von Beteiligungsprozessen

Bei den Neuerungen handelt es sich um die Einführung bzw. Systematisierung von Beteiligungsprozessen, die auf das formelle Verfahren abgestimmt sind. Die erweiterte Öffentlichkeitsbeteiligung bezieht neben den Trägern öffentlicher Belange und den Verbänden explizit Betroffene und die weitere Öffentlichkeit mit ein. Sie erfüllt dabei drei Funktionen: 1) Die Information über Vorhaben und Planungsstand, 2) die Anhörung von Meinungen, Empfehlungen und Einwänden und 3) die Beteiligung an Lösungsfindung und Planung. Besonders bei Letzterem bestehen nach Ansicht der Landesregierung die größten Entwicklungspotenziale. Die erweiterte Öffentlichkeitsbeteiligung wirkt als Beratungsprozess und bereitet die Entscheidungen der Behörden mit vor. Dies ist ein Unterschied zu den Verfahren der direkten Demokratie. Im Leitfaden werden die Neuerungen im Detail vorgestellt, die Methode des Beteiligungs-Scopings erläutert und Anregungen für die Durchführung gegeben.

Die Landesverwaltung von Baden-Württemberg ist die erste Adressatin der VwV Öffentlichkeitsbeteiligung und des Planungsleitfadens. In den Landratsämtern, soweit sie als untere staatliche Behörde tätig sind, den Regierungspräsidien und den Ministerien gehen engagierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter täglich auf den Mitgestaltungsanspruch der Bürgerinnen und Bürger ein. Es gibt bereits zahlreiche gute Praktiken und Erfahrungen. Der Planungsleitfaden sammelt diese Erkenntnisse, systematisiert sie und zeigt damit auf, welche Spielräume das geltende Recht für eine erweiterte Öffentlichkeitsbeteiligung gibt.

Der Planungsleitfaden richtet sich aber auch an Politik, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und an die Bürgerinnen und Bürger. Im Planungsleitfaden wird auch für nicht Verwaltungskundige verständlich erläutert, was die Neuerungen bedeuten, was mit der Beteiligung in Planung und Zulassung von Infrastrukturprojekten derzeit möglich ist – aber auch, wo ihre Grenzen liegen.

Verwaltungsvorschrift und Planungsleitfaden als
Ergebnis eines Beteiligungsprozesses

Die VwV Öffentlichkeitsbeteiligung und der Planungsleitfaden wurden in einem mehrstufigen Beteiligungsprozess gemeinsam mit Expertinnen und Experten aus Wissenschaft und Praxis, mit Vertreterinnen und Vertretern der Landesverwaltung, der Zivilgesellschaft, der Politik sowie Bürgerinnen und Bürgern aus Baden-Württemberg in insgesamt sechs halbtägigen Veranstaltungen zwischen Januar und Mai 2013 diskutiert. Dabei wurden zahlreiche Anregungen und Empfehlungen aufgenommen, die in die Inhalte und Formulierungen mit einflossen. Der Planungsleitfaden stellt im Besonderen die Empfehlungen zur Umsetzung der erweiterten Öffentlichkeitsbeteiligung aus dem Prozess zusammen. Damit werden den Vorhabenträgern Anhaltspunkte für einen erfolgreichen Beteiligungsprozess geboten.

Während der Entwicklung des Planungsleitfadens führte der Austausch zu einem gemeinsamen Lernen und Selbstverständnis über die Umsetzung einer modernen Planungskultur. Es ist beabsichtigt, den begonnenen Dialog innerhalb der Landesverwaltung weiterzuführen und den Leitfaden aufgrund immer neu gewonnener Erfahrungswerte regelmäßig zu evaluieren und anzupassen.

Weitere Informationen finden Sie unter www.beteiligungsportal.baden-wuerttemberg.de