Der Gemeindliche Vollzugsdienst

Der folgende Beitrag befasst sich ein weiteres Mal mit dem uniformierten kommunalen Ordnungsdienst, diesmal jedoch aus dem Blickwinkel des Rechtsanwenders in der gemeindlichen Praxis. Ersterer ist mittlerweile unverzichtbarer Bestandteil vieler Gemeindeverwaltungen in Baden-Württemberg und wird vor allem in der wärmeren Jahreszeit zum Zwecke des Schutzes öffentlicher Straßen und Anlagen vor Vermüllung, Vandalismus und Verschmutzung sowie der Befriedung öffentlicher Konfliktbereiche eingesetzt, in denen die Interessen ruhebedürftiger Anwohner mit den Interessen von Feiernden und sonstigen Freizeitnutzern aufeinanderprallen.

Durch ihn sollen Vollzugsdefizite bei ortsrechtlichen Regelungen beseitigt werden. Aufgrund der verschiedenen aus finanziellen Gründen durchgeführten Strukturreformen und des damit einhergehenden Rückzugs der Landespolizei bei der Verfolgung und Ahndung von ordnungsrechtlichen Verstößen im öffentlichen Bereich sahen sich seit Beginn der 2010er-Jahre zahlreiche Gemeinden im Land gezwungen, einen kommunalen Ordnungsdienst einzurichten bzw. bereits vorhandene gemeindliche Vollzugsdienste personell erheblich aufzustocken. Die Gemeinden wären ansonsten nicht mehr in ausreichendem Maße in der Lage gewesen, entsprechend ihrem gesetzlichen Auftrag für den Vollzug gemeindlicher Satzungen, Polizeiverordnungen sowie polizeilicher Verfügungen zu sorgen und ggf. Bußgelder zu erlassen. Auch bei spezialgesetzlichen polizeilichen Aufgaben – wie z. B. des Gaststätten- und Glücksspielrechts – sind sie aus denselben Gründen zum Zwecke der Durchführung von Vorortkontrollen und Vollstreckungsmaßnahmen oftmals auf gemeindliche Vollzugsbedienstete angewiesen.

I. Einleitung

Verwaltungsgerichtliche Entscheidungen zum Kommunalen Ordnungsdienst suchte man in Baden-Württemberg bis zum Jahre 2019 vergeblich. Erhellend ist jedoch ein Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (VGH BW) vom 16.07.2019, welcher sich mit der Frage der Gewährung einer Polizeizulage nach § 48 Abs. 1 LBesG an einen gemeindlichen Vollzugsbeamten befasst. Der Kläger vertrat in diesem Verfahren die Ansicht, er sei dem staatlichen Polizeivollzugsdienst im Sinne des § 48 Abs. 1 LBesG zuzurechnen, da ihm auf der Grundlage von § 31 DVO PolG polizeiliche Vollzugsaufgaben übertragen worden seien. Das Gericht lehnte dies jedoch ab und kam u. a. mithilfe einer historischen Auslegung des PolG zu der Auffassung, dass ein gemeindlicher Vollzugsdienst in institutionell-organisatorischer Hinsicht ungeachtet der Übertragung vollzugspolizeilicher Aufgaben eine unselbstständige Verwaltungseinheit und als solche Teil der Ortspolizeibehörde ist.¹VGH BW, Beschl. v. 16.07.2019 – 4 S 2731/18 – juris Rn. 11 und 12.

Auch die Fachliteratur war bis zum Jahr 2019 recht überschaubar.²Vgl. Aufstellung durch Gassner, VBlBW 2013, 281 Fn. 1. Mit den heute höchst umstrittenen Themen der Errichtung, Aufgabenübertragung sowie der den betreffenden Bediensteten im Einzelnen zustehenden Kompetenzen hatte sich bis dahin nur Gassner tiefergehend auseinandergesetzt.³Vgl. Gassner, VBlBW 2013, 281.

In den Jahren 2019 und 2022 wurden sie sodann jedoch aufgegriffen und nochmals naher beleuchtet.⁴Vgl. Pschorr, VBlBW 2019, 402; Nachbaur, VBlBW 2022, 485. Demnach soll § 125 PolG als Rechtsgrundlage für die Einrichtung und Beauftragung

eines kommunalen Ordnungsdienstes den Ortspolizeibehörden lediglich die Option der Wahrnehmung („können“) einer zusätzlichen neuen Aufgabe eröffnen, die insofern als freiwillige Aufgabe i. S. d. § 2 Abs. 1 GemO zu qualifizieren sei. Insoweit handele es sich nicht um eine „hiernach übertragene“ Aufgabe und daher auch nicht – wie sonst bei der Aufgabenwahrnehmung nach dem PolG – um eine Pflichtaufgabe nach Weisung gemäß § 107 Abs. 4 Satz 2 PolG. § 125 PolG sei nicht vom Anwendungsbereich der Vorschrift erfasst, und ein Verweis auf § 44 Abs. 3 GemO gehe ins Leere.⁵So Pschorr, VBlBW 2019, 403; Zinell, Publicus v. 12.08.2022, S. 2, abrufbar unter https://publicus.boorberg.boorberg.de/kommunalrechtlicheanmerkungen-zum-beschluss-des-ag-konstanz.

Aus diesem Grund verbleibe es gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO hinsichtlich der Errichtung eines gemeindlichen Vollzugsdienstes bei der Organkompetenz des Gemeinderats im Rahmen seiner dementsprechenden Allzustandigkeit.⁶So mittlerweile auch Armbruster, in: Kunze/Bronner/Katz, GemO fur BW, § 24 Rn. 8 a. Was für die Entscheidung der Errichtung gelte, müsse auch für die davon schwerlich zu trennende Entscheidung der spezifischen Aufgabenübertragung nach § 31 Abs. 1 DVO PolG gelten. Bei diesen Entscheidungen handele es sich in materieller Hinsicht zudem um abstrakt-generelle Regelungen, die aufgrund ihres abstrakten Charakters und mangels Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung in der Form einer Satzung zu ergehen hatten.⁷Vgl. Pschorr, VBlBW 2019, 402, 404; Nachbaur, BeckOK PolG BW, § 125 Rn. 18. Eine dem widersprechend erfolgte Aufgabenübertragung lediglich durch den Burgermeister führe demnach erstens zur Unwirksamkeit der Aufgabenübertragung und schlage zugleich auf Akte der gemeindlichen Vollzugsbediensteten durch, da sämtliche durch sie getroffenen Maßnahmen mangels Zuständigkeit rechtswidrig seien.⁸Vgl. z. B. Nachbaur, BeckOK PolG BW, § 125, Rn. 17 a und VBlBW 2022, 488.

Diese Rechtsansicht steht jedoch in krassem Widerspruch zu der bis dahin in Baden-Württemberg einheitlich geübten und durch die Fachaufsichtsbehörden gestützten Praxis bei der Errichtung gemeindlicher Vollzugsdienste nach § 125 PolG. Zumindest die Aufgabenübertragung dürfte bis zu diesem Zeitpunkt in Baden-Württemberg nicht durch Satzung, sondern durchweg mittels interner Dienstanweisung erfolgt sein.⁹Vgl. auch Ruder/Pöltl, Polizeirecht Baden-Württemberg, 9. Aufl. 2021, Punkt IV Rn. 61. Dies wurde durch eine seitens der Fachaufsichtsbehörden mittels Erlasses zur Verfügung gestellte Musterdienstvereinbarung sogar vorgegeben.¹⁰Anlage 3 zum Erlass des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.05.1996 – Az. I/l 120 0-20 –, aufgehoben erst durch Erlass des Regierungspräsidiums Freiburg vom 22.05.2019 – Az. 16-1120.021 –. Der erst nachträglich mit der Schaffung des § 32 DVO PolG im Jahr 1994 ohne jegliche Übergangsregelungen aufgenommenen Bekanntmachungspflich^{t11Vgl. Erste Verordnung des Innenministeriums vom 27.03.1956 zur Durchführung des Polizeigesetzes (GBl. S. 79); in dieser war noch keine Pflicht zur Bekanntmachung der Aufgabenübertragung enthalten.} hinsichtlich der Aufgabenübertragung wurde lediglich eine deklaratorische Funktion zugeschrieben. Nach der vorstehend beschriebenen Ansicht unterlägen die Bestellung und Aufgabenübertragung nun aber mangels Vorliegens einer Weisungsaufgabe gar nicht (mehr) der Fachaufsicht, sondern als vermeintliche Selbstverwaltungsaufgabe lediglich der Rechtsaufsicht.

Im Folgenden soll nun ausgeführt und näher begründet werden, dass die dargestellte Literaturansicht fehlgeht, da

– mit der Errichtung und Aufgabenübertragung keine Kompetenzerweiterung stattfindet, es vielmehr lediglich um das „Wie“ der Wahrnehmung ortspolizeilicher Aufgaben geht,

– die Errichtung und Beauftragung eines gemeindlichen Vollzugsdienstes als ausgeübte Befugnis im Rahmen der Wahrnehmung polizeilicher Vollzugsaufgaben eine Pflichtaufgabe nach Weisung im Sinne des § 107 Abs. 4 Satz 2 PolG darstellt,

– es sich sowohl bei der Errichtung als auch bei der Aufgabenübertragung nach § 31 DVO PolG um kommunalinterne Organisationsakte ohne Außenwirkung handelt, die bereits in kommunalrechtlicher Hinsicht gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 GemO im Zuständigkeitsbereich des Bürgermeisters liegen.

In diesem Zusammenhang soll auch näher auf die den gemeindlichen Vollzugsbediensteten als solche zustehenden polizeilichen Befugnisse und auf zu beachtende Regelungen des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes (LVwVG) eingegangen werden.

II. Keine Kompetenzerweiterung

Mit der Errichtung eines kommunalen Ordnungsdienstes und der damit verbundenen Aufgabenübertragung findet, auch wenn dies konsequent – erstmals durch Gassner – ohne tiefergehende Prüfung behauptet wird¹²Vgl. Pschorr, VBlBW 2019, 402 unter Verweis auf Gassner, VBlBW 2013, 281, 288., keine Kompetenzerweiterung der Ortspolizeibehörden statt. Das Aufgabenspektrum der betreffenden Bediensteten wird durch § 125 Abs. 1 PolG i. V. m. § 31 DVO Abs. 1 PolG, wonach nur „bestimmte“ polizeiliche Aufgaben übertragen werden sollen, gegenüber sonstigen Bediensteten der Ortspolizeibehörde vielmehr beschränkt und nicht erweitert. Bei der Errichtung eines GVD und der damit verbundenen Aufgabenübertragung geht es einzig um das „Wie“ gemeindlicher Aufgabenwahrnehmung und nicht um eine Erweiterung der polizeilichen Aufgaben. Dies ergibt sich aus Folgendem:

1. Sachliche Zuständigkeit

a) Gesetzliche Ermächtigungsgrundlage

Die behördliche Zuständigkeit für ein polizeiliches Handeln aufgrund allgemein- oder spezialgesetzlicher Grundlage ist nicht etwa anhand der DVO PolG zu ermitteln, sondern ergibt sich aus der jeweils einschlägigen allgemein- bzw. spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage und dem jeweiligen Gesetz, dem diese Ermächtigungsgrundlage entstammt. Hinsichtlich der Frage der Behördenorganisation (z. B. wer untere Verwaltungsbehörde ist) ist ggf. auf die Regelungen der §§ 15 ff. LVG BW zurückzugreifen. Ein Abweichen von diesen gesetzlich geregelten Kompetenzzuweisungen im Rahmen von Rechtsverordnungen ist gemäß Art. 61 LVerf nur dann möglich, wenn

(1.) das jeweilige Gesetz selbst die entsprechenden Zuständigkeiten nicht abschließend regelt und daher eine entsprechende Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen enthält,

(2.) dabei Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt werden und

(3.) die Landesregierung oder die durch Gesetz hierfür bestimmte Erlassbehörde

die entsprechende Rechtsverordnung erlassen hat.

Gemeindliche Vollzugsbedienstete sind, wie oben dargelegt, in institutionell- organisatorischer Hinsicht Teil der sie bestellenden Ortspolizeibehörde. Die sachliche Zuständigkeit der Ortspolizeibehörden ist im Polizeigesetz in §§ 111 Abs. 1 und 2, 105 Abs. 1 PolG abschließend geregelt. Eine mögliche Erweiterung der ortspolizeilichen Kompetenzen durch die Errichtung eines gemeindlichen Vollzugsdienstes und den Erlass einer gemeindlichen Satzung ist darin nicht vorgesehen – und wie im Folgenden näher dargelegt werden wird – auch nicht erforderlich.

Dies ergibt sich auch nicht aus dem Wortlaut des § 125 Abs. 1 i. V. m. § 130 Abs. 1 Nr. 7 PolG, denn dort ist ausdrücklich nur von „bestimmten auf den Gemeindebereich beschränkten polizeilichen Aufgaben“ die Rede. Die sachliche Zuständigkeit der Ortspolizeibehörden bleibt unerwähnt. Hätte man den Ortspolizeibehörden mit der Errichtung und Beauftragung eines gemeindlichen Vollzugsdienstes tatsächlich die Möglichkeit geben wollen, ihren sachlichen Kompetenzbereich zu erweitern, so hätte man dies im Hinblick auf Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LVerf ausdrücklich nach Inhalt, Zweck und Ausmaß benennen müssen.¹³Zum Begriff der verfassungsrechtlichen Einordnung und zu den rechtlichen Anforderungen einer Rechtsverordnung als einer durch ein Exekutivorgan erlassenen Rechtsnorm vgl. auch: Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2018, § 4 Rn. 20 ff. Ein Abweichen von spezialgesetzlichen Kompetenzzuweisungen durch Rechtsverordnungen nach § 130 Abs. 1 Nr. 7, § 125 PolG – hier der DVO PolG – ist außerdem mangels Zuständigkeit des Innenministeriums als Erlassbehörde schon gar nicht zulässig. Gemäß Art. 61 Abs. 2 LVerf ist vielmehr nur die Landesregierung dazu berufen, die zur Ausführung der Gesetze erforderlichen Rechtsverordnungen zu erlassen, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen. Sofern in entsprechenden Spezialgesetzen Ermächtigungsgrundlagen zur Festlegung von Zuständigkeiten durch das Innenministerium durch Rechtsverordnung enthalten sein sollten, so hätten diese in der Eingangsformel der DVO PolG benannt werden müssen, vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LVerf. Dort sind aber lediglich die Ermächtigungsgrundlagen aus dem PolG zum Erlass von Rechtsverordnungen aufgeführt.

b) Satzung

Eine Erweiterung des sachlichen Zuständigkeitsbereichs der Ortspolizeibehörde durch Erlass einer gemeindlichen Satzung ist verfassungsrechtlich ebenfalls nicht möglich. Es gilt hierbei zu beachten, dass die auf staatlicher Delegation beruhende Satzungsbefugnis allgemeinen Schranken unterliegt. So führt Gmeiner in einem aktuellen, zum Thema der Organzuständigkeit bei der Errichtung und Aufgabenzuweisung des Gemeindevollzugsdienstes in Baden-Württemberg veröffentlichten Beitrag¹⁴Gmeiner, ZLVR 1/2023, 4, frei abrufbar unter: https://www.zlvr.de/archiv. zu Recht an, dass Satzungen, wozu der Errichtungsakt und die Aufgabenzuweisung des Gemeindevollzugsdienstes nach der eingangs dargestellten Ansicht gezählt werden, als Akte des Gemeinderats – ebenso wie Rechtverordnungen – Exekutivmaßnahmen sind und als solche nicht dem Vorbehalt des Gesetzes genügen. Zu Grundrechtseingriffen darf eine Satzung daher nur ermächtigen, wenn diese sich ihrerseits auf eine gesetzliche Ermächtigung zurückführen lassen.¹⁵Vgl. auch Ennuschat/Ibler/Remmert, Öffentliches Recht in BW, 4. Aufl. 2022, § 1 Rn. 283.

Grundrechtseingriffe aufgrund von Maßnahmen  des Gemeindevollzugsdienstes müssen sich – auch ohne zwischengeschaltete gemeindliche Satzung – auf eine parlamentsgesetzliche Grundlage – wie hier § 125 Abs. 2 PolG i. V. m. spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen bzw. Befugnisnormen des Polizeigesetzes – zurückführen lassen. Eine weitere allgemeine Schranke besteht darin, dass die Satzungsbefugnis in sachlicher Hinsicht immer auf den jeweiligen gesetzlich bestimmten Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich des Satzungsgebers beschränkt ist.¹⁶Vgl. hierzu: Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2018, § 4 Rn. 26 m. w. N. Dies macht eine Kompetenzerweiterung durch den Satzungsgeber selbst unmöglich.

[…]

Der Beitrag wird fortgesetzt.

Entnommen aus Verwaltungsblätter Baden-Württemberg 12/2021, S. 495.