Ein finanzneutrales und überzeugendes Umschichten zweier Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen

Umverteilen ist nicht alles! Auch umverteilungsfrei lässt sich der bundesstaatliche Finanzausgleich überzeugender ausgestalten. Durch Stärken einer einsichtigeren Bundesergänzungszuweisung. Zulasten einer weniger nachvollziehbaren Bundesergänzungszuweisung. Weil die Umschichtungen länderweise erfolgen, bleibt ein Umverteilen zwischen den Bundesländern aus. Unverändertes Volumen vermeidet ein Umverteilen zwischen Bund und Ländergesamtheit.

A. Einleitung

Im bundesstaatlichen Finanzausgleich gewährt der Bund gemäß § 11 Abs. 1 FAG¹ aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Bundesergänzungszuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfes sowie zum Ausgleich von Sonderlasten nach Maßgabe der Absätze 2 bis 6.

Die Absätze 3 bis 6 betreffen Ausgleiche von Sonderlasten. Die ergänzende Deckung des allgemeinen Finanzbedarfes regelt § 11 Abs. 2 FAG.

Die allgemeine Bundesergänzungszuweisung nach Absatz 2 und die Abschläge finanzstarker Länder² legen mit den Steuereinnahmen der begünstigten finanzschwachen Länder die Basis, auf der weiterer Ausgleich von Sonderlasten nach § 11 Absätze 3 bis 6 FAG aufbaut.

Der nächste Abschnitt, B, stellt vor, welches Niveau über die erfahrenen Zuschläge und allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen erreicht ist vor besonderen Bundesergänzungszuweisungen. Abschnitt C wendet sich den hier interessierenden Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zu. Zum Ausgleich von Sonderlasten durch die strukturelle Arbeitslosigkeit und der daraus entstehenden überproportionalen Lasten bei der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe erhalten die in Absatz 3 aufgeführten Länder Sonderbedarfs-Ergänzungszuweisungen. Absatz 4 sieht Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung vor. Der Abschnitt geht auf beide Ergänzungszuweisungen näher ein.

Abschnitt D erörtert die Rechtfertigung eines Aufzehrens der Bundesergänzungszuweisung für die überdurchschnittlich hohen Kosten politischer Führung, soweit der Ausbau der Sonderlasten struktureller Arbeitslosigkeit begegnenden Sonderzuweisung diese bedingt. Warum hebt der Beitrag neben der einzigen zu fördernden Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung die für überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung hervor? Abschnitt E fasst schließend zusammen. Ist die Beteiligung eines finanzstarken Landes wie Bayern an einer solchen Initiative politisch sinnvoll?

B. Zu- und Abschläge der Bundesländer und die allgemeine Bundesergänzungszuweisung

Nach § 10 FAG werden 63 % der Unterschiede zwischen der Finanzkraftmesszahl eines Bundeslandes und seiner Ausgleichsmesszahl durch Zu- oder Abschläge rückabgewickelt. Finanzstarke Bundesländer dürfen 37 % des Überschusses ihrer Finanzkraftmesszahl über die Ausgleichsmesszahl behalten. Finanzschwache Bundesländer haben vor Bundesergänzungszuweisungen noch 37 % des Fehlbetrages ihrer Finanzkraftmesszahl gegenüber der Ausgleichsmesszahl offen.

Die zum 30. Juni des Ausgleichsjahres vom Statistischen Bundesamt ermittelte Wohnbevölkerung bestimmt wesentlich die den Pauschalbedarf eines Landes prägende Ausgleichsmesszahl³.

Die allgemeine Bundesergänzungszuweisung nach § 11 Abs. 2 FAG bestimmt eine 80-prozentige Ausgleichsintensität der offenen Lücke zwischen 99,75 % der Ausgleichsmesszahl und der zuschlagsgemehrten Finanzkraftmesszahl. Finanzschwäche im bundesergänzungszuweisungsrechtlichen Sinne liegt vor, wenn die zuschlagsgemehrte Finanzkraftmesszahl die Ausgleichsmesszahl nicht zu mindestens 99,75 % abdeckt.

Der Zuschlag federt die Lücke der Finanzkraftmesszahl allein gegenüber der Ausgleichsmesszahl zu 63 % ab. Die 0,25-prozentige Lücke der zuschlagsgemehrten Finanzkraftmesszahl sind exakt die 37 %, die der Zuschlag offenlässt.

Bayerische Verwaltungsblätter

Deckt die Finanzkraftmesszahl allein 99,3 % der Ausgleichsmesszahl, so federt der Zuschlag der anderen Bundesländer die 0,7-prozentige Lücke zu 63 % ab. Die Lücke der zuschlagsgemehrten Finanzkraftmesszahl sinkt ab auf 0,259 % (37 % der 0,7-prozentigen Lücke von der Finanzkraftmesszahl allein).

Die Lücke übersteigt die tolerierte 0,25-prozentige Lücke der zuschlagsgemehrten Finanzkraftmesszahl gegenüber der Ausgleichsmesszahl. Die überschießenden 0,009 % werden zu 80 %, 0,0072 %, durch die allgemeine Bundesergänzungszuweisung abgefedert.

Ein über 0,7 % liegender Teil der Lücke zwischen Finanzkraftmesszahl allein und Ausgleichsmesszahl entfällt zu 63 % auf die finanzstarken Bundesländer, zu 29,6 % auf den Bund (Allgemeine Bundesergänzungszuweisung) und zu 7,4 % auf das Land.

Ein fiktives Land mit einer Finanzkraftmesszahl von Null erhielte 63 % der Ausgleichsmesszahl von den abschlagspflichtigen Ländern als Zuschlag. Von den offenen 37 % sind 0,25 % bleibende Lücke abzuziehen. Von 36,75 % federt die allgemeine Bundesergänzungszuweisung ab 80 %, 29,4 %. Nur über die Abschläge und die allgemeine Bundesergänzungszuweisung deckt das Land mit der Finanzkraftmesszahl Null 92,4 % seiner Ausgleichsmesszahl. Chancen auf Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen kommen hinzu.

C. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen nach § 11 Abs. 3 und 4 FAG

Gemäß § 11 Abs. 3 FAG gleichen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen Sonderlasten durch die strukturelle Arbeitslosigkeit aus. Aus dieser entstehen überproportionale Lasten bei der Zusammenführung von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe für Erwerbstätige.

Wie auch im Fall des § 11 Abs. 4 FAG bestimmt schon das Gesetz, welche Länder welche Bundesergänzungszuweisung bekommen werden.

Die folgenden Länder und Zuweisungen sind in Abs. 3 bestimmt:

Nach Satz 2 überprüfen Bund und Länder gemeinsam in einem Abstand von drei Jahren, beginnend im Jahr 2022, in welcher Höhe die Sonderlasten dieser Länder ab dem jeweils folgenden Jahr auszugleichen sind. Gemäß § 11 Abs. 3 Satz 3 FAG sind die Sonderlasten zu ermitteln. Maßgeblich ist zunächst das Jahr vor der Überprüfung. Die gegebenen einwohnerbezogenen Verhältnisse der Bedarfsgemeinschaften und die Entwicklung der Unterkunftskosten sind relevant. Der Durchschnitt bei den genannten Ländern und der Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer, gemessen an der Entwicklung seit 2005, ist Grundlage.

Nach der eingehend geregelten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung über insgesamt 82 000 000 Euro in Abs. 3 jetzt zur Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung nach Abs. 4.

Gemäß Abs. 4 Satz 1 erhalten wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung nachstehende Länder jährlich folgende Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen:

Nach Satz 2 überprüfen Bund und Länder gemeinsam die Voraussetzungen der Vergabe in einem Abstand von fünf Jahren, erstmals im Jahr 2023, im Hinblick auf die Vergabe im jeweils übernächsten Jahr.

Für eine Besserstellung der fünf in Abs. 3 genannten Bundesländer ist zu empfehlen ein Ausgleich bei den Unterkunftskosten jedes dieser Länder, verglichen zur Entwicklung des unterkunftskostenstabilsten westdeutschen Flächenlandes seit 2005.

Die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung jedes Landes für überdurchschnittliche Kosten politischer Führung wird ausreichen, den vorgeschlagenen Ausbau der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung zu finanzieren, die Kosten struktureller Arbeitslosigkeit begegnet.

So deckt die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung Brandenburgs für überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung seine Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für strukturelle Arbeitslosigkeit 5,178-fach ab.

Bei Mecklenburg-Vorpommern ist das Missverhältnis noch stärker. Die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung ist 6,656-fach so groß wie für strukturelle Arbeitslosigkeit.

Das Missverhältnis zwischen beiden Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen ist in Sachsen bei Weitem am schwächsten. Es liegt bei 1,81 zu 1. Bei unter 180-prozentigem Aufwandsanstieg lässt sich der vorgeschlagene Ausbau der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für strukturelle Arbeitslosigkeit aus der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung finanzieren.

In Sachsen-Anhalt ist das Missverhältnis stärker, 4,63 zu 1.

In Thüringen ist das Missverhältnis 4,95 zu 1.

Außer in Sachsen stünde auch eine Verfünffachung des Aufwandes für strukturelle Arbeitslosigkeit dem Vorschlag nicht entgegen. Der Aufwand wird nicht nur aufgrund des Heranziehens des westdeutschen Flächenlandes mit dem geringsten Unterkunftskostenanstieg seit 2005 und der Einzelbewertung Sachsens an ihm um 180 % wachsen.

Die vorgeschlagene Verbesserung der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für alle fünf Länder wird sich über die entsprechende Kürzung der jeweiligen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung refinanzieren lassen. Umverteilungen zwischen Bund und Ländergesamtheit oder der betroffenen Länder untereinander kommen nicht vor.

Mit einer Abdeckung der Ausgleichsmesszahl durch die zuschlagsgemehrte Finanzkraftmesszahl von nicht mehr als 95 %⁴, Finanzkraftmesszahl allein also unter 86,49 %⁵, ist die Finanzschwäche auch der Bundesländer Berlin, Bremen und Saarland 2023 sehr ausgeprägt.

Wenigstens soweit sich der Ausbau der Bundesergänzungszuweisung durch die entsprechende Kürzung der anderen erreichen lässt, sollte die Umsetzung genutzt werden. Eine wenigstens vertretbare Konzession an die schwächsten Bundesländer tritt ohne Schaden für Bund und andere Bundesländer an die Stelle einer Konzession, deren Systembrüchigkeit wesentlicher Gegenstand des nun folgenden Abschnittes D ist.

D. Ausbau der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für strukturelle Arbeitslosigkeit zulasten der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für überdurchschnittliche Kosten politischer Führung

Die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung ist bedenklich. Sie bürdet dem Bund und mittelbar über die Finanzzuteilung auch der Ländergesamtheit Aufwand auf, dem das begünstigte Land offenkundig nähersteht. Nur das Land hat die Möglichkeit, dem Aufwand zu begegnen, auf eine vom Land gewollte Abhilfe hinzuwirken.

Ein Land muss jedenfalls den Aufwand tragen, dem es nicht abhelfen will. Mutwille eines Landes ist weder dem Bund noch der Ländergesamtheit zuzumuten. Sie sind nicht mit Aufwand zu belasten, den sie weder gestalten noch Nutzen daraus ziehen können.

Dagegen bietet der Ausbau der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für strukturelle Arbeitslosigkeit, vorbehalten den finanzschwächsten Bundesländern, einem Mehraufwand begegnend, dessen Ausgleich wohl nicht zwingend, aber zulässig ist, nicht auf Kosten von Bund oder anderen Ländern, sondern allenfalls zulasten eines unterstellten überdurchschnittlichen Bedarfs an politischer Führung, eine legitime, streitvermeidende Teilabwicklung.

Beiden Bedarfen der beteiligten Länder steht länderweise die gleiche Summe beider Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gegenüber.

Auch die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für durchschnittsorientierten Forschungsförderungsausgleich und für unterdurchschnittliche Gemeindesteuereinnahmen der Länder überzeugen im Ergebnis nicht.

Die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für durchschnittsorientierten Forschungsförderungsausgleich⁶ entfällt zu wesentlichen Teilen auf Bundesländer, deren Finanzschwäche nicht so ausgeprägt ist. Ein Ausgleich kann, sollen gerade nur die finanzschwächsten Länder dem westdeutschen Flächenland mit dem geringsten Unterkunftskostenanstieg gleichgestellt werden, nicht über die auszubauende Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung erfolgen.

Der Umfang der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für die gemeindliche Steuerkraft ist zu bedeutend, um eine relevante Einschränkung über die Modifikation der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für strukturelle Arbeitslosigkeit zu erfahren. Auf Dauer ist diese Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung nicht haltbar⁷. Sie holt einen wesentlich schon kompensierten Rückstand auf. Die Gleichstellung von Schlüsselzuweisungen mit Steuern in den Gemeindefinanzausgleichsgesetzen der betroffenen Länder lässt nicht einmal den Einwand zu, einer schlechteren Finanzierungsstruktur durch ein quantitatives Mehr ausgleichend zu begegnen.

E. Zweckmäßigkeit eines Förderns der Umstrukturierung der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen auch durch finanzstarke Länder und schließende Zusammenfassung

Eine berechenbarere, schlüssigere Ausgestaltung der Finanzausgleichsgrundlagen liegt im Interesse aller Beteiligten. Wenigstens soweit Aufwand dem Umstand stärker angestiegener Unterkunftskosten geschuldet ist, wird ihm für die finanzschwächsten Bundesländer ausdrücklich zusätzlich ausgleichend begegnet.

Zugleich nimmt die Bedeutung und demgemäß die Anhänglichkeit gegenüber Regelungen ab, die nicht nachvollziehbar, gelegentlich sogar schädlich sind. Wenn etwa Vetorechte einzelner Bundesländer im Rahmen der Forschungsförderung durch schlichtes Finanzausgleichsrecht übersteuert werden und ein inadäquat starkes Zurücknehmen eines Bundeslandes im Bereich der Forschungszusammenarbeit verniedlicht und durch Sonderzuweisung mit Rücksicht auf andere Vorteile sogar belohnt wird.

Bei der bundesverfassungsgerichtlichen Prüfung steht Bayern eine Prozessgemeinschaft von zwölf Bundesländern gegenüber⁸. Die Umschichtung der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen ist für jedes Bundesland akzeptabel, das die Mehraufwendungen aufgrund Anstiegs der Unterkunftskosten eher nachvollziehen kann als das Freistellen kleinerer Länder von Entscheidungsfolgen, die diese Länder eher als die Ländergesamtheit treffen. Nur sie ziehen Nutzen daraus und können sie ändern. Soweit eine Änderung durch eine für die nicht begünstigten Länder nachvollziehbare und für alle Beteiligten schadlose Umstrukturierung des Finanzausgleichs möglich ist, sollte die Chance genutzt werden. Umverteilungen zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländergesamtheit sind ausgeschlossen.

Vielleicht lässt sich eine angepasste Voraussetzung für die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für strukturelle Arbeitslosigkeit, Bedürftigkeits- statt Lagebedingtheit, sogar verstetigen. Gerade die Bundesländer mit erheblicherem Rückstand bei der Finanzkraft werden über ein Abschmelzen der erheblichen Bundesergänzungszuweisungen für unterdurchschnittliche Gemeindesteuerkraft und für überdurchschnittliche Kosten politischer Führung stärker gefordert. Die vergleichsweise geringfügige und dann auf alle finanzschwächsten Bundesländer zum zusätzlichen Ausgleich einer vielleicht nicht zwingenden, aber nachvollziehbaren Kostenposition ausgerichtete Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung kann so auch bei der Verlässlichkeit gestärkt werden.

Entnommen aus unseren BayVBl. 5/2025.