Zwischen Naturschutz und Missbrauch

Es gehört mittlerweile zum Risiko aller Windenergieprojekte, dass ein Umweltverband Klage gegen die Genehmigung erhebt und sich zur Begründung auf Fehler bei der Umweltverträglichkeitsprüfung oder auf die Verletzung artenschutzrechtlicher Vorschriften beruft. Nicht alle Verbände haben jedoch nur den Umweltschutz zum Ziel. Seit Einführung des Verbandsklagerechts vor einigen Jahren gründeten vor allem örtliche Bürgerinitiativen klagewillige Verbände, deren einziger Existenzzweck die Verhinderung von Windparks in ihrer Umgebung zu sein scheint. Diese Klagen sind nun in der gerichtlichen Praxis angekommen – wie ein Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt im April 2018 erneut gezeigt hat. Prüfen können die Gerichte die Anerkennung der Verbände in vielen Fällen jedoch nicht. Eine gesetzgeberische Klarstellung ist hier wünschenswert.

Umweltverbände dürfen – anders als im deutschen Verwaltungsrecht ansonsten vorgesehen – auch dann gegen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung klagen, wenn sie nicht in eigenen Rechten verletzt sind. Der frühere Versuch des Gesetzgebers, dieses europa- und völkerrechtlich vorgegebene Klagerecht dadurch zu limitieren, dass es sich aber zumindest um Rechtsverletzungen handeln müsse, die dem Schutz bestimmter Personen dienen, ist zu Recht vom EuGH verworfen worden (Urteil vom 12.05.2011 – C-115/09) und mittlerweile Rechtsgeschichte.

Bereits an diesem Beispiel zeigen sich jedoch die Schwierigkeiten, ein objektives Verbandsklagerecht in das deutsche Verwaltungsprozessrecht zu integrieren. Zu groß sind die Differenzen zu althergebrachten Grundsätzen des deutschen Prozessrechts. (Vorerst) letztes Kapitel dieser Entwicklung: Die Abschaffung der sogenannten materiellen Präklusion im deutschen Recht. Bislang hatte für Genehmigungsverfahren mit förmlicher Öffentlichkeitsbeteiligung gegolten, dass Kläger, die sich nicht bereits im Verwaltungsverfahren zu Wort gemeldet hatten, mit einer späteren Klage ausgeschlossen waren. Auch diese Gesetzesänderung aus dem Juli des vergangenen Jahres geht auf eine Entscheidung des EuGH (Urteil vom 15.10.2015 − C-137/14) zurück, der die deutsche Rechtslage als nicht europarechtskonform eingestuft hatte, weil hiermit die Klagemöglichkeiten der Umweltverbände unzulässig beschränkt würden.

Interessengruppen gründen Umweltverbände

Die Entwicklung der Verbandsklagerechte und die Rolle der Bundesrepublik bei der Umsetzung der bindenden europarechtlichen und völkerrechtlichen Vorgaben mag man beurteilen, wie man möchte. Für das Gros der Verbandsklagen spielen „Feinheiten“ wie die materielle Präklusion allerdings keine, jedenfalls keine entscheidende, Rolle. In der Praxis zeigt sich nämlich, worum es häufig wirklich geht –  nämlich dass Interessengruppen den Naturschutz vorschieben, um Windkraftprojekte zu verhindern. Deswegen treten als Kläger häufig gerade nicht die etablierten Umweltverbände wie der NABU oder der BUND auf (die auch das Wissen mitbringen, um Verstöße tatsächlich zu erkennen), sondern illustre Vereinigungen, die letztlich auf örtliche Bürgerinitiativen zurückgehen und oftmals auch keine besonderen Kenntnisse im Naturschutz vorweisen können.

Um allzu offensichtlichen Missbrauch zu verhindern, sieht das Umweltrechtsbehelfsgesetz vor, dass Umweltverbände von der zuständigen Landesbehörde oder vom Umweltbundesamt anerkannt werden müssen, um die erweiterten Klagerechte in Anspruch nehmen zu können. Anerkennungsvoraussetzung ist unter anderem, dass der Verband seit drei Jahren tätig ist. „Ad hoc“-Verbandsgründungen zur Einlegung einer Anfechtungslage sind deswegen zumindest ausgeschlossen. Allerdings dürfen Verbände, die bereits einen Antrag auf Anerkennung gestellt haben, unter bestimmten Umständen bereits Klagen einlegen, auch wenn über die Anerkennung noch nicht entschieden ist.

Aktuelle Gerichtsentscheidungen

Mit solchen „vorzeitigen“ Umweltverbandsklagen haben sich seit vergangenem Jahr unter anderem das Verwaltungsgericht Frankfurt (7.3.2017 – 8 K 395/15),  das Verwaltungsgericht Darmstadt (3.8.2017 – 6 L 850.17 und 29.3.2018 – 6 L 3548/17) sowie das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (28.2.2018 – 2 B 811/17) befasst. In allen Fällen blieben die Verbände letztlich erfolglos, allerdings aus unterschiedlichen Gründen. In Darmstadt ging es in beiden Entscheidungen um einen Verband, der die Klage zwei Wochen nach Einreichung seiner vollständigen Antragsunterlagen beim Umweltbundesamt erhoben hatte. Zu früh, urteilte das Gericht in seiner ersten Entscheidung. „Vorzeitige“ Umweltverbandsklagen sind nämlich nur zulässig, wenn der Verband es nicht zu vertreten hat, dass er noch nicht anerkannt ist. Dies ist, so das Gericht, aber regelmäßig erst drei Monate nach vollständiger Antragstellung der Fall. Schließlich sei der Behörde ein ausreichender Prüfungszeitraum zuzugestehen. Dieser Auffassung hat sich das  Oberverwaltungsgericht des Saarlandes angeschlossen und dem dortigen Verband ebenfalls attestiert, er habe das Anerkennungsverfahren nicht rechtzeitig eingeleitet.

Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat diese Rechtsprechung allerdings mittlerweile schon wieder eingeschränkt. In der zweiten Entscheidung gelangte das Gericht zu einer anderen Auffassung – und das, obwohl es um denselben Verband und den beinahe identischen Zeitraum ging. Denn im Zeitraum zwischen der ersten und zweiten gerichtlichen Entscheidung hatte der Umweltverband seinen formellen Anerkennungsbescheid vom Umweltbundesamt erhalten. Dies nahm das Gericht zum Anlass, seine eigene Rechtsprechung wieder einzuschränken. Wenn im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung der Anerkennungsbescheid vorliegt, sei die Klage in europarechtskonformer Auslegung als zulässig anzusehen –  auch wenn sich die Fälle ansonsten nicht unterschieden haben. Letztlich kam es auf diese Frage aber gar nicht an, weil die Klage unbegründet war.

Einen dezidiert anderen Weg hatte im letzten Jahr das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. gewählt. Das Gericht lehnte die Klage eines anderen Verbands nämlich aus grundsätzlicheren Gründen ab, obwohl auch dieser Verband im Laufe des gerichtlichen Verfahrens förmlich anerkannt worden war. Das Gericht hielt seine Klage trotzdem für unzulässig. Es handele sich nämlich gar nicht um einen Umweltverband; die Anerkennung durch das Umweltbundesamt hätte niemals erfolgen dürfen. Eine europarechtskonforme Einschränkung kam dem Gericht nicht in den Sinn.

Verwaltungsgerichte können die Verbands-Anerkennung nur selten prüfen

Bereits diese drei Entscheidungen illustrieren, welche Schwierigkeiten die Verwaltungsgerichte haben, mit Verbandsklagen angemessen umzugehen. Die Erfahrung zeigt, dass die  Anerkennungsbehörden großzügig sind und auch solche Vereinigungen anerkennen, die es eigentlich gar nicht verdient haben. Diese Entscheidung ist jedoch bei einer Anfechtungsklage eines Verbands auch für das Gericht bindend, jedenfalls dann, wenn der Verband bereits bei  Klageerhebung behördlich anerkannt war. Nur wenn die Anerkennung in diesem Zeitpunkt noch nicht vorlag (und – zumindest nach Auffassung des VG Darmstadt – sich dies auch bis zur gerichtlichen Entscheidung nicht geändert hat), darf das Verwaltungsgericht die „Anerkennungsfähigkeit“ des Verbands in diesem seltenen Fall prüfen.

Damit steht der Projektierer in vielen Fällen vor einem Dilemma: Eigentlich wäre er gezwungen, gegen die Anerkennungsentscheidung vorzugehen, von der er nichts weiß und wofür er, solange der Verband keine Klage gegen seine Genehmigung eingelegt hat, kein Rechtsschutzbedürfnis hätte. Auch eine Klage des Genehmigungsinhabers gegen den Anerkennungsbescheid nach Eingang der Klage des Umweltverbands gegen seine Genehmigung ist keine Lösung. Denn dies würde zu parallelen Prozessen vor verschiedenen Gerichten über denselben Sachverhalt führen – und das Projekt nochmals verzögern: Im Zweifel würde das Gerichtsverfahren um die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ausgesetzt, bis eine rechtskräftige Entscheidung zur Anerkennungsentscheidung vorliegt.

Gesetzgeberische Klarstellung wünschenswert

Um hier auch den betroffenen Genehmigungsinhabern ein Mindestmaß an Rechtssicherheit zu gewähren, ist deswegen eine gesetzgeberische Klarstellung wünschenswert. Im Rahmen von Umweltverbandsklagen sollte der Status des Umweltverbands – zumindest auf eine entsprechende Rüge – gerichtlich überprüfbar bleiben. Dies würde auch nicht unsachgemäß in die Rechte der Verbände eingreifen. Denn seriöse Umweltverbände, die die Anerkennungsvoraussetzungen erfüllen, werden keinerlei Schwierigkeiten haben, dies im Rahmen eines von ihnen angestrengten Gerichtsverfahrens zu belegen.