16.08.2018

Rechtfertigung von Straßenausbaubeiträgen lehnt sich unzulässig an Grundstückserschließung an

Teil 1

Rechtfertigung von Straßenausbaubeiträgen lehnt sich unzulässig an Grundstückserschließung an

Teil 1

Erschließung und grundlegende Straßenerneuerung sind fundamental unterschiedliche Sachverhalte | © fefufoto - stock.adobe.com
Erschließung und grundlegende Straßenerneuerung sind fundamental unterschiedliche Sachverhalte | © fefufoto - stock.adobe.com

Problemstellung

Die verwaltungsrechtlichen Begründungen für die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen gehen von Sondervorteilen für Grundstückseigentümer aus, die es nicht wirklich gibt. Abgesehen von der Tatsache, dass kommunale Straßen zu den Leistungen der Öffentlichen Hand zählen, die finanzwissenschaftlich als „öffentliche Güter“ bezeichnet werden, auf die das Äquivalenzprinzip deshalb nicht anwendbar ist und für die aus diesem Grund ein Beitrag gar nicht erhoben werden darf, erfüllen die konstruierten Vorteile auch die Anforderungen nicht, die das Äquivalenzprinzip an sie stellt. So haben alle Straßennutzer die „Inanspruchnahmemöglichkeit der Straße“. Es handelt sich also insoweit nicht um einen Sondervorteil der Grundstückseigentümer. Ferner ist die Inanspruchnahmemöglichkeit auch nicht durch die grundlegende Straßenerneuerung, sondern durch die frühere Grundstückserschließung geschaffen worden, die normalerweise für sehr lange Zeiträume fortbesteht. Die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen trotz nicht bestehender Sondervorteile der Grundstückseigentümer verletzt die grundgesetzlich geforderte abgabenrechtliche Gleichbehandlung.[1]

Grundstückserschließung und Straßenbaumaßnahmen sind unterschiedliche Sachverhalte

Die Vernachlässigung der Anforderungen, die das Äquivalenzprinzip an beitragsberechtigende Vorteile stellt, hat ihren Grund offenbar darin, dass zwischen Erschließung und (späterer) grundlegender Straßenerneuerung nicht unterschieden wird. Die verwaltungsrechtliche Anleh­nung an die Erschließung deutet sich nicht nur in der unhaltbaren Aussage an, dass die grund­legende Straßenerneuerung die Fortsetzung der Erschließung sei. Sie wird auch in der Umdeu­tung des Sachverhalts der Straßenerneuerung in einen grundstücksbezogenen Sachverhalt deutlich, durch die ein vermeintlicher grundstücksbezogener Vorteil ermöglicht zu werden scheint, wie er in der Erschließung tatsächlich anfällt. Die Erschließung aber ist – anders als die grundlegende Straßenerneuerung – auf die einzelnen Grundstücke bezogen. Sie bewirkt eine Sta­tusänderung der Grundstücke, die mit dem Ertragswert den Verkehrswert der Grundstücke stei­gen lässt. Dieser sich aus der Erschließung wirklich ergebende (wirtschaftliche) Vorteil recht­fertigt die Erhebung eines Erschließungsbeitrags. Solche grundstückswertsteigernden Aktivitä­ten und Wirkungen gibt es im Sachverhalt der Straßenbaumaßnahmen jedoch nicht.
Im Gegensatz zur grundlegenden Straßenerneuerung soll die Erschließung von Grundstücken durch ein rechtliches (Bebauungsplan) und ein tatsächliches Maßnahmenbündel (Ver- und Entsorgungsleitungen, Anschluss an das öffentliche Verkehrsnetz) eine Veränderung des Grundstücksstatus bewirken. Ein landwirtschaftlich genutztes oder brachliegendes Landstück wird in ein bebaubares und bewohnbares, an das öffentliche Verkehrsnetz angeschlossenes Grundstück verwandelt. Die Statusänderung steigert mit dem Ertragswert auch den Verkehrswert des Grundstücks. Die Erschließung legt zugleich die Besiedlungsstruktur eines Gebietes sowie seine dau­erhafte Anbindung an das öffentliche Verkehrsnetz fest. Die Straßenbau-Funktion „Anschluss an das öffentliche Verkehrsnetz“ bewirkt den Wertsteigerungseffekt der Grundstücke durch den Straßenbau. Die Erneuerung von Leitungen oder Straßen dagegen verändert weder den Grund­stücksstatus noch die Gebietsstruktur oder die Anbindung an das öffentliche Verkehrsnetz. Selbst ein Neubau der Straße unterbricht diese Anbindung an das öffentliche Verkehrsnetz nicht, weil auch für die Bauzeit der Zugang zu den Grundstücken sichergestellt wird. Der fortbe­stehende Anschluss an das öffentliche Verkehrsnetz bedeutet, dass das Verkehrswertniveau der Grundstücke durch die Neubaumaßnahmen nicht beeinflusst werden kann. Aber auch eine kurz­fristige baubedingte Unterbrechung des Zugangs würde nicht besagen, dass der Anschluss an das öffentliche Netz nicht mehr besteht. Sie beeinflusst deshalb selbst in diesem Fall nicht das Ver­kehrswertniveau der Grundstücke. Diese Straßenbaumaßnahmen können deshalb keine Fort­setzung oder Erneuerung der Grundstückserschließung darstellen.

Differenzierung der Straßenbaumaßnahmen

Die unzulässige Umdeutung der grundlegenden Straßenerneuerung zu einer Erschließungsmaßnahme wird auch in der willkürlichen Differenzierung der Straßenbaumaßnahmen in grundlegende Straßenerneuerung einerseits und Instandhaltung oder Reparatur andererseits deutlich. Die einfache Straßenerneuerung in Form der Instandhaltung oder Reparatur wird verwaltungsrechtlich zu Recht als nicht beitragsfähig angesehen. Für die gründlichere Straßenerneuerung aber soll die Beitragserhebung berechtigt sein. Dabei gibt es zwischen beiden Straßenbaumaßnahmen keinen prinzipiellen Unterschied. In beiden Fällen wird die Straße nach einer mehr oder minder starken Abnutzung erneuert. Das ausschließliche Ziel ist in beiden Fällen, die Straße wieder besser bzw. normal befahrbar zu machen. Während im Fall der grundlegenden Straßenerneuerung normalerweise auch der Unterbau der Straße erneuert wird, wird im Fall der sogenannten Unterhaltung oder Reparatur nur die Deckschicht der Straße – beispielsweise durch Auftragen einer neuen Verschleißschicht auf die Fahrbahn – erneuert. Der Unterschied zwischen beiden Straßenbaumaßnahmen ist deshalb nur graduell. Es gibt keine Unterschiede in der Ver­ursachung der Schäden und keine grundsätzlichen Unterschiede in der Wirkung der Erneuerung. Da in beiden Fällen weder die Grundstücke von den Baumaßnahmen betroffen sind noch deren Anbindung an das öffentliche Verkehrsnetz verändert wird, verändern sich auch Ertrags- und Verkehrswert der Grundstücke nicht. Die verwaltungsrechtlich unterschiedliche Behandlung bei­der Fälle ist somit willkürlich. Sie lässt sich nur durch die schon genannte, aber unzulässige Um­deutung der grundlegenden Straßenerneuerung in eine grundstücksbezogene Erschließungsmaß­nahme erklären, die nach irrtümlicher verwaltungsrechtlicher Einschätzung einen vermeintlichen beitragsberechtigenden Vorteil zur Folge hat.  Diese Umdeutung aber ist – wie schon ausgeführt – unzulässig, weil die grundlegende Straßenerneuerung ebenso wie die Reparatur der Straße durch die Straßennutzer verursacht wurde und ihnen allen einen Vorteil bietet. Und ganz ent­scheidend ist, dass der die Erschließung kennzeichnende Vorteil einer Grundstückswertsteige­rung hierdurch nicht bewirkt wird.


Unterschiede zwischen Erschließung und grundlegender Straßenerneuerung im Detail

Die von Zeit zu Zeit notwendige grundlegende Straßenerneuerung unterscheidet sich grundsätzlich von der Erschließung, weil sie erstens weder die Grundstücke und die Veränderung ihres Status zum Ziel hat noch bei­des wirklich verändert. Das Ziel der grundlegenden Straßenerneuerung besteht ausschließlich darin, die stark beschädigte Fahrbahn wiederherzustellen, sie wieder normal befahrbar zu machen;

weil sie zweitens den bestehenden Anschluss an das öffentliche Verkehrsnetz nicht verändert, der ein wesentliches Element der Erschließung ist und der die wertsteigernde Funktion des Stra­ßenbaus im Erschließungsprozess bildet;
weil beide drittens unterschiedlich verursacht werden: Die grundlegende Straßenerneuerung wird notwendig, weil alle Straßennutzer die Straße abgenutzt haben, für die Straßenschäden also verantwortlich sind. Die Erschließung dagegen ist nicht durch die Beschädigung einer bestehen­den Anlage durch Straßennutzer verursacht worden. Sie hat ihren Grund vielmehr in einer positi­ven Gebietsentwicklungsentscheidung, die statt aufwendiger Reparaturkosten Entwicklungs­aufwendungen verursacht;
weil viertens die Erschließung den betroffenen Grundstückseigentümern durch die Statusänderung des Grundstücks mit der resultierenden Ertragswertsteigerung eine Verkehrswertsteigerung des Grundstücks beschert. Da diese Wertsteigerung jeweils nur dem jeweiligen Eigentümer zugutekommt und es keine andere Gruppe gibt, die ebenfalls einen Vorteil von der Statusänderung des jeweiligen Grundstücks hat, handelt es sich um einen individuell grundstücksbezogenen Vorteil, den niemand sonst hat oder haben kann. Im Gegensatz zur Erschließung hat die Straßenerneuerung, da sie die Grundstücke gar nicht betrifft, normalerweise keine Verkehrswertsteigerung der Grundstücke zur Folge;
weil fünftens im Fall der Straßenerneuerung die Vielzahl der beteiligten „Schädiger“ der Straße – würde der Abnutzungsgrad zurechenbar sein – ein Differenzierungskriterium zum Zwecke der Verteilung des Aufwendungsersatzes erforderlich machte, das sich aus der Sache der Straßener­neuerung in Form des Abnutzungsgrades der Straße oder aus den kausal damit für die Nutzer verbundenen Vorteilen ergeben müsste. Die Erschließung erfordert ein solches Kriterium nicht, weil die Straßenbauaufwendungen zur singulären Wertsteigerung der betroffenen Grundstücke führen, die immer nur den einen Grundstückseigentümer betrifft. Die tatsächliche Verwendung der Grundstücke in der verwaltungsrechtlichen Vorteilskonstruktion als Kriterium für den Aufwendungsersatz bedeutet im Fall der grundlegenden Straßenerneuerung, dass Grundstücke faktisch als Differenzierungskriterium benutzt werden, ohne dass sie im Sachverhalt der Straßener­neuerung eine Rolle spielen. Da die Grundstücke an der Straßennutzung und -abnutzung nicht beteiligt sind, sondern nur die Nutzer der Straße (einschließlich der Grundstückseigentümer als Nutzer), ist die Verwendung der Grundstücke als Differenzierungskriterium unzulässig. Die unterschiedlichen Zwecke von Erschließung und Straßenerneuerung, die unterschiedlichen Gründe für eine Beteiligung an den Aufwendungen für diese beiden Maßnahmen und die unterschiedlichen Wirkungen der Maßnahmen bedeuten, dass sie nicht vermischt werden dürfen und dass sich die Vorteilskonstruktion im Fall der grundlegenden Straßenerneuerung nicht an den Fall der Erschließung anlehnen darf.

Dieser Beitrag wird in der kommenden Ausgabe des Publicus fortgesetzt.

[1] Vgl. Ernst Niemeier: Kommunale Straßensanierung: Steuerfinanzierung muss Beitragsfinanzierung ablösen, in: Wirtschaftsdienst, 93. Jg. Oktober 2013, S. 710 ff.; Ernst Niemeier/Ludwig Gramlich: (Wiederkehrende) Stra- ßenausbaubeiträge: Karlsruhe hat entschieden, aber ist damit alles in Ordnung? In: KommJur 2/2015, S. 41 ff.; Ernst Niemeier: Ökonomieferne Verwaltungsrechtsprechung im öffentlichen Abgabenrecht beschädigt den Rechtsstaat, in: der gemeindehaushalt 118. Jg., 1/2017, S. 12 ff.; Ernst Niemeier: Straßenausbaubeiträge aus Sicht des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs – Gibt es die unterstellten Sondervorteile für Grundstücks­ei­gentümer wirklich? -, in: Bayerische Verwaltungsblätter, 149. Jg., 7/2018, S. 229 ff.

 

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