Wildwuchs im öffentlichen Verkehrsraum
Die Nutzung öffentlicher Flächen für neue kommerzielle Mobilitätsangebote, insbesondere E-Scooter
Wildwuchs im öffentlichen Verkehrsraum
Die Nutzung öffentlicher Flächen für neue kommerzielle Mobilitätsangebote, insbesondere E-Scooter
Die Verkehrswende stellt an die bestehenden Systeme fortlaufend neue Anforderungen. So kamen zu den traditionellen Mobilitätsformen des Individualverkehrs und ÖPNVs in den letzten Jahren verstärkt neue Mobilitätsangebote privater Anbieter hinzu. Das verschärft die Konkurrenzsituation auf öffentlichen Flächen. Denn auch die neuen Verkehrsteilnehmer, insbesondere E-Scooter, benötigen zur Bereitstellung ihrer Dienste Flächen zur spezifischen Nutzung. In Zeiten angespannter öffentlicher Haushaltslagen sowie von starker Flächennachfrage und hoher Konkurrenz um verfügbare Flächen stellt sich die Frage nach einer angemessenen finanziellen Beteiligung der Anbieter neuer Mobilitätsangebote an den Kosten zur Schaffung und Erhaltung der für die Angebote notwendigen Flächen.
I. Wandel der Mobilität
Jahrzehntelang war das eigene Auto ab dem 18. Geburtstag in der Bundesrepublik Deutschland die Erfüllung des Wunsches nach Freiheit und uneingeschränkter Mobilität1. Das spiegelt sich auch in statistischen Zahlen wider, nach denen das private Fahrzeug einen wesentlichen Grundpfeiler der Mobilität bildet: in Deutschland hat demnach mehr als jeder zweite volljährige Bundesbürger einen PKW2.
Allerdings treffen diese Zahlen auch auf eine wachsende Urbanisierung, die sowohl weltweit als auch in Deutschland besteht3. Damit wird die Nachfrage nach urbaner Mobilität drastisch steigen wie auch der Bedarf an zusätzlichen Parkplätzen und Straßen. Gleichzeitig nimmt jedoch die verfügbare Fläche ab4.
Mit der Zulassung und Einführung von E-Scootern in Deutschland im Juni 2019 kam ein neues Verkehrsmittel auf deutsche Straßen verbunden mit der Hoffnung, dass dadurch PKW-Fahrten ersetzt werden können. Kommerzielle Verleihsysteme für diese E-Scooter gab es anfänglich nur in Großstädten, wo Flächen im öffentlichen Raum ohnehin zunehmend spürbar knapp werden5.
Der damit verbundene Wandel der Mobilität hin zu einer Vielzahl kommerzieller Leih-Angebote, die den öffentlichen Verkehrsraum neben dem öffentlichen und individuellen Personennahverkehr beanspruchen, führt dabei zu rechtlichen Herausforderungen, auf die die Verfasser nach Darstellung der rechtlichen Grundlagen am Beispiel des Freistaates Bayern eingehen.
II. Rechtliche Grundlagen
Die Nutzung des öffentlichen Verkehrsraums findet in einem vielschichtigen rechtlichen Rahmen statt. Dieser zielt neben der Sicherheit des Verkehrs gerade auch auf einen angemessenen Ausgleich der verschiedenen Nutzungen.
1. Gesetzgebungskompetenz
Vor dem Hintergrund der grundgesetzlichen Kompetenzzuweisung nach Art. 72 Abs. 1 GG, 74 Abs. 1 Nr. 18 und 22 GG (i. V. m. Art. 72 Abs. 2 GG) ist die Normsetzungskompetenz im Hinblick auf den Regelungszweck klar zu unterscheiden6. Dabei kommt dem Bund die konkurrierende Kompetenz für den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen, den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen sowie die Erhebung und Verteilung von Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen zu.
Nachfolgend soll ein kurzer Abriss über die prägenden Rechtsregime gegeben werden, wobei für in der Kompetenz der Länder stehende Regelungen die Bayerische Rechtslage als Beispiel genommen wurde.
2. Bundesrechtliche Regelungen, insbesondere Straßenverkehrsrecht
Der Bund hat die Gesetzgebungszuständigkeit für das Straßenverkehrsrecht genutzt und hat mit dem Straßenverkehrsgesetz die wesentlichen Normen erlassen. Daneben gibt es eine Reihe von hierauf gestützten Verordnungen, unter anderem die Straßenverkehrs-Ordnung (StVO), die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO), die Fahrzeug-ZulassungsVO (FZV) und die Fahrerlaubnis-VO7. Diese enthalten im Allgemeinen und im Speziellen die rechtlichen Vorgaben für die Teilnahme am Straßenverkehr. Dabei werden die Rahmenbedingungen für die Fahrzeuge und deren Führer sowie den Betrieb abgesteckt.
a) Carsharinggesetz
Der Bund hat weiterhin mit dem Carsharinggesetz8 eine Regelung erlassen, um die Verwendung von Carsharingfahrzeugen im Rahmen stationsunabhängiger oder stationsbasierter Angebotsmodelle zur Verringerung insbesondere klima- und umweltschädlicher Auswirkungen des motorisierten Individualverkehrs zu fördern. Neben straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften zur Kennzeichnung privilegierter Fahrzeuge als formale Voraussetzung für die Inanspruchnahme von Bevorrechtigungen soll auch den zuständigen Behörden der Länder die Möglichkeit eröffnet werden, Bevorrechtigungen für Carsharingfahrzeuge und Carsharinganbieter einzuführen9.
b) Elektrokleinstfahrzeuge-Verordnung
Speziell für E-Scooter hat der Bundesgesetzgeber die Elektrokleinstfahrzeuge-Verordnung vom 6. Juni 2019 erlassen10. Diese versucht, den in den deutschen Großstädten stetig wachsenden Markt des Verleihs und Betriebs von Elektrorollern gezielt zu regulieren. Nach der Gesetzesbegründung diente diese Verordnung dazu, eine Lücke zu schließen, da es zuvor keine Regelungen für selbstbalancierende Fahrzeuge wie E-Scooter gab11. Zugleich wurden damit Unklarheiten in der verkehrsrechtlichen Einordnung solcher Fortbewegungsmittel geklärt12. Deutschland hatte damit als eines der ersten Länder in Europa einen speziellen Rahmen für die Teilnahme solcher Fahrzeuge am Straßenverkehr geschaffen13.
Die Verordnung definiert dabei, was unter Elektrokleinstfahrzeugen zu verstehen ist und unter welchen Voraussetzungen deren Inbetriebnahme zulässig ist.
3. Straßen- und Wegerecht
Das Straßenverkehrsrecht (s. o.) ist vom Straßen- und Wegerecht, das in der Gesetzgebungskompetenz der Länder liegt, abzugrenzen14. Dieses stellt die wichtigste Rechtsgrundlage für die gewerbliche Nutzung des öffentlichen Verkehrsraums dar. Das Bundesverfassungsgericht hat zu dieser Differenzierung Folgendes für Recht erkannt:
„Den Regelungsbereichen des Straßen- und des Straßenverkehrsrechts liegen jeweils komplexe Sachverhalte zu Grunde, die einerseits deutlich abgegrenzte Gesetzgebungsmaterien darstellen, aber andererseits in einem sachlichen Zusammenhang stehen. Das Straßenverkehrsrecht setzt das Straßenrecht voraus.
Das Straßen- und Wegerecht befaßt sich herkömmlicherweise mit den Rechtsverhältnissen an den öffentlichen Straßen, und zwar vorwiegend unter zwei Gesichtspunkten. Einmal nach der technischen Seite: Entstehung, Indienststellung, Einteilung und Beendigung durch Einziehung; zum anderen – worauf es hier ankommt – die Benutzung nach der in der Widmung festgelegten spezifischen Verkehrsfunktion: In diesem Bereich gehören zum Wegerecht vor allem diejenigen Vorschriften, welche anordnen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang die Straße dem Einzelnen zur Verfügung steht. Die Widmung begründet den sogenannten Gemeingebrauch, das heißt die jedermann gewährte öffentliche Berechtigung, die Straße ohne besondere Zulassung gemäß der hoheitlichen Zweckbestimmung und in der üblichen Weise zum Verkehr zu benutzen15.”
Papier äußert zu dieser Abgrenzung, dass das Straßenrecht die Voraussetzung und Modalitäten der Bereitstellung und Unterhaltung der Straßen und Wege betrifft, während Straßenverkehrsrecht seinem Schwerpunkt nach die Gefahrenabwehr regelt, wobei die Differenzierung im Einzelfall Schwierigkeiten bereiten kann16.
Da das Straßen- und Wegerecht in der Gesetzgebungskompetenz der Länder liegt, kann keine bundeseinheitliche Rechtslage bestehen17. Jedoch sind die Landesgesetze relativ ähnlich gehalten – beim Straßen- und Wegerecht wird grundsätzlich im Wesentlichen zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung unterschieden18.
a) Gemeingebrauch
Gemeingebrauch meint dabei die erlaubnisfreie Benutzung der Straßen im Rahmen der Widmung zum Verkehr und unter Einhaltung der Straßenverkehrsvorschriften. Auch wenn die Straßengesetze der Länder in ihren Formulierungen im Einzelnen voneinander abweichen, sind damit keine grundsätzlichen Unterschiede in der Sache und für das Verständnis des Gemeingebrauchs verbunden19. Der Verkehrszweck, also die Nutzung der Straßen und Wege für den Verkehr, ist essentiell für die Widmung und für den Gemeingebrauch20.
In diesem Sinne hat auch der Freistaat Bayern mit seinem Bayerischen Straßen- und Wegegesetz (BayStrWG) von seiner Befugnis im Straßen- und Wegerecht Gebrauch gemacht. Ab Art. 14 enthält das BayStrWG Regelungen zu Gemeingebrauch und Sondernutzung. So lautet Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 BayStrWG:
„(1) Die Benutzung der Straßen im Rahmen ihrer Widmung für den Verkehr (Gemeingebrauch) ist jedermann gestattet. Es ist kein Gemeingebrauch, wenn jemand die Straße nicht vorwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen Zwecken benutzt.
Bayerische Verwaltungsblätter
(2) Der Gemeingebrauch ist unentgeltlich und gebührenfrei, soweit nicht durch Gesetz Ausnahmen zugelassen sind.”
Art. 14 BayStrWG definiert – exemplarisch für die übrigen Landesgesetze – den Gemeingebrauch als die jedermann im Rahmen der Widmung gestattete unentgeltliche Benutzung der Straße zu (vorwiegend) Verkehrszwecken. Diese Legaldefinition zeigt, dass der Gemeingebrauch nicht unbeschränkt gewährt wird. Die wichtigsten Beschränkungen ergeben sich unmittelbar aus dem Gesetz, wonach nur Benutzungen, die sich im Rahmen der öffentlichen Zweckbestimmung (Widmung) halten, und auch nur solche, mit denen (vorwiegend) Verkehrszwecke verfolgt werden, zulässig sind21.
Dabei ist die Unentgeltlichkeit nicht Wesen des Gemeingebrauchs22. Gesetzlich ist diese – in Bayern – nicht Bestandteil der Legaldefinition des Art. 14 Abs. 1 BayStrWG; Art. 14 Abs. 2 BayStrWG lässt explizit Ausnahmen hiervon zu. Im Bereich der Regelungshoheit des Bundes zeigt sich dies etwa mit der von Lastwagen erhobenen Autobahn- und Bundesfernstraßenmaut23.
Als weitere straßenrechtliche Nutzungsform allgemein anerkannt ist der erlaubnis- und gebührenfreie Anliegergebrauch, der oftmals als gesteigerter Gemeingebrauch bezeichnet wird. Allerdings fehlt es vielfach an einer gesetzlichen Normierung24. Für den Straßenanlieger, sei er nun Gewerbetreibender oder bloßer Wohnungsinhaber, ist die Anbindung des Grundstücks an die Straße maßgebend für die Nutzbarkeit des Grundstücks. Neben dem Interesse an einer leichten Zugänglichkeit und einem unbeschwerten „Kontakt nach außen” besteht das Bedürfnis, die Straße über den Gemeingebrauch hinaus zu benutzen, durch Abstellen von Müllgefäßen, Aufstellen von Gerüsten und Lagerung von Baumaterial, durch „Überbau” mittels Balkon, Erker oder Werbeschild oder durch Ausweitung der gewerblichen Betätigung auf die Straße hinaus mittels Postkartenständer oder Imbisstisch25.
Kein Anliegergebrauch im Sinne des Gemeingebrauchs liegt jedoch dann vor, wenn ein Teil des Gewerbebetriebs nach außen verlegt und insoweit im öffentlichen Straßenraum Geschäfte abgewickelt werden26. Exemplarisch hat hierzu das Bayerische Oberste Landesgericht bereits 1988 ausgeführt:
„Eine Sondernutzung liegt in der Regel jedoch dann vor, wenn sich zumindest eine Vertragspartei zur Abwicklung eines Verkaufsgeschäfts auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche aufhält. Diese Sondernutzung ist erlaubnispflichtig, wenn hierdurch der Gemeingebrauch beeinträchtigt wird, das heißt eine nicht ganz unerhebliche Verschlechterung der Gemeingebrauchsmöglichkeit nicht ausgeschlossen werden kann27.”
Das Bundesverwaltungsgericht stellte in einem Urteil 1974 fest, dass die Anbringung eines Warenautomaten im Straßenraum vor dem eigenen Ladengeschäft des Anliegers in aller Regel nicht zum grundrechtlich geschützten Kern des Gemeingebrauchs gehört, da ein Teil des Betriebs selbst außerhalb der Geschäftsräume abgewickelt werde und die Straßenbenutzung nicht als Folge der Zuordnung des Betriebsgrundstücks zur Straße deren angemessene Nutzung erfordert28. Auch der Bundesgerichtshof hatte bereits 1973 entschieden, dass die Anbringung und der Betrieb von Warenautomaten, die in den Luftraum über die Straße hineinragen, nicht in den Rahmen des Anliegergebrauchs fallen, sondern Sondernutzung sind29.
b) Sondernutzung
Sondernutzung ist die erlaubnispflichtige Nutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus. Die primäre Funktion öffentlicher Straßen und Wege, dem Verkehrsgebrauch zu dienen, ist bestimmend für die Ausrichtung der Oberflächennutzung. Daher ist jede Nutzung, die sich jenseits dieser normativen Gemeingebrauchsnutzung vollzieht, eine den Gemeingebrauch beeinträchtigende Nutzung, die eine Sondernutzung darstellt30. Mit anderen Worten: Sondernutzung ist im Gegensatz zum Gemeingebrauch die Nutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus. Einer Sondernutzungserlaubnis bedarf es daher, wenn die Straße gerade nicht zu Verkehrszwecken oder über den in der Widmung bestimmten Verkehrszweck hinaus zum Verkehr genutzt wird und kein Anliegergebrauch vorliegt31.
Das BayStrWG stellt dem Gemeingebrauch entsprechend obigen Ausführungen die Sondernutzung gegenüber32. Deren rechtliche Rahmenbedingungen finden sich in Art. 18 BayStrWG:
„(1) 1Die Benutzung der Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) bedarf der Erlaubnis der Straßenbaubehörde, in Ortsdurchfahrten der Erlaubnis der Gemeinde, wenn durch die Benutzung der Gemeingebrauch beeinträchtigt werden kann. 2Die besondere Gefährdung des Geh- und Radverkehrs im Straßenverkehr ist bei der Entscheidung zu berücksichtigen, soweit nicht andere überwiegende Belange entgegenstehen. […].
(2) 1Die Erlaubnis darf nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden. […].
(2a) Für Sondernutzungen können Sondernutzungsgebühren erhoben werden. […].”
Art. 18 Abs. 1 BayStrWG unterwirft alle über den Gemeingebrauch hinausgehenden gemeingebrauchsbeeinträchtigenden Straßenbenutzungen einem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Es handelt sich um ein präventives Verbot, mit dem sichergestellt werden soll, dass die zuständigen Behörden nicht nur Kenntnis von Ort, zeitlicher Dauer und Umfang der über den Gemeingebrauch stattfindenden Sondernutzung erhalten, sondern auch von vornherein erkennbare Störungen verhindert oder in zumutbaren Grenzen gehalten werden und bei Kollision gleichwertiger Rechtsgüter verschiedener Rechtsträger einen Interessenausgleich schaffen können33.
Das Bundesverfassungsgericht sieht dieses Verbot der straßenrechtlichen Sondernutzung mit Erlaubnisvorbehalt auch als verfassungskonform an:
„Der Erlaubnisvorbehalt dient legitimen Zwecken, nämlich der Wahrung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und der Koordination etwaiger verschiedener, unter Umständen durch Spezialgrundrechte gewährleisteter Nutzungsinteressen am Straßenraum34.”
Art. 18 Abs. 2a Satz 1 BayStrWG enthält den Grundsatz, dass für Sondernutzungen Sondernutzungsgebühren erhoben werden können. Ziel der Sondernutzungsgebühren ist es dabei, den wirtschaftlichen Vorteil der Sondernutzung, die gegenüber anderen Staatsbürgern ein Privileg darstellt, abzuschöpfen35.
Im Freistaat Bayern wurde zudem speziell für Carsharing-Angebote im öffentlichen Raum Art. 18a Abs. 1 BayStrWG mit dem Titel „Sondernutzung für stationsbasiertes Carsharing” eingefügt36:
„1Unbeschadet der sonstigen straßenrechtlichen Bestimmungen zur Sondernutzung kann die Gemeinde Flächen auf öffentlichen Straßen für stationsbasiertes Carsharing bestimmen und im Wege eines diskriminierungsfreien und transparenten Auswahlverfahrens einem Carsharinganbieter für einen Zeitraum von längstens acht Jahren zur Verfügung stellen. 2Das Auswahlverfahren ist öffentlich bekanntzumachen und kann auch durch ein von der Gemeinde damit beliehenes kommunales Unternehmen erfolgen.”
In der Gesetzesbegründung wird hierzu ausgeführt, dass eine explizite Regelung von Sondernutzungserlaubnissen für stationsbasierte Carsharing-Angebote aus mehreren Gründen erforderlich sei:
„Zum einen war längere Zeit umstritten, ob ein solches Modell als straßenrechtliche Sondernutzung einzustufen ist. Zum anderen bedarf es eines gesetzgeberischen Tätigwerdens, um den Spielraum für eine Ermessensauübung der Gemeinde bei der Auswahl von Carsharing-Anbietern auf Kriterien zu erweitern, die über einen sog. Straßenbezug hinausgehen37.”
Ähnliche Regelungen zur Sondernutzung für Carsharing-Angebote finden sich etwa auch in Baden-Württemberg38, oder in Berlin, wo in § 11a Berliner Straßengesetz auch auf das Carsharinggesetz des Bundes verwiesen wird:
„Für die Sondernutzung öffentlicher Straßen für das gewerbliche Anbieten von Mietfahrzeugen, die selbstständig reserviert und genutzt werden können, einschließlich des Anbietens von Carsharingfahrzeugen im Sinne des § 2 Nummer 1 des Carsharinggesetzes vom 5. Juli 2017 (BGBl. I S. 2230), das zuletzt durch Artikel 328 der Verordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1328) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, gilt § 11 nach Maßgabe der folgenden Absätze.”
Entnommen aus den BayVBl. 3/2025.
