Videoüberwachung in Einrichtungen des öffentlichen Personenverkehrs

Unzulässiger Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Nutzer oder notwendige Maßnahme zugunsten höherrangige Schutzgüter?

Videoüberwachung in Einrichtungen des öffentlichen Personenverkehrs

Unzulässiger Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Nutzer oder notwendige Maßnahme zugunsten höherrangige Schutzgüter?

Moderne Videoüberwachungssysteme sollen das Sicherheitsgefühl erhöhen. | © phonlamaiphoto - stock.adobe.com
Moderne Videoüberwachungssysteme sollen das Sicherheitsgefühl erhöhen. | © phonlamaiphoto - stock.adobe.com

Wer im öffentlichen Raum unterwegs ist, stellt zunehmend fest, dass Videoüberwachungssysteme das Geschehen beobachten. Hier stellt sich immer wieder die Frage der Zulässigkeit dieser Überwachung. Die Verwaltungsgerichte hatten sich in den letzten Jahren vermehrt mit der Zulässigkeit der Überwachungssysteme zu beschäftigen. Insbesondere die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder erhoben Bedenken gegen diese Form der Überwachung. Sie sahen insbesondere das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Nutzer und das Recht am eigenen Bild verletzt und drangen darauf, solche Systeme wieder zu deinstallieren oder eine Genehmigung zur Installation zu verweigern. Von den Betreibern der Anlagen wird eingewandt, durch die Überwachung würden Straftaten verhindert oder die Aufklärung begangener Straftaten erleichtert.

Es wird hier ein klassischer Interessenkonflikt erkennbar, bei dem eine Abwägungsentscheidung notwendig ist. Es stehen sich das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Nutzer und der Schutz von Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gegenüber. Der Gesetzgeber hat in der vergangenen Legislaturperiode des Deutschen Bundestages reagiert und für den Bereich der öffentlich zugänglichen Anlagen und des öffentlichen Personenverkehrs zur Erhöhung der Sicherheit der betroffenen Nutzer eine Änderung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen erlassen (Videoüberwachungsverbesserungsgesetz vom 28.04.2017, BGBl. I S. 968). In § 6b Abs. 1 Satz 2 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) wurde folgende Bestimmungen aufgenommen: »Bei der Videoüberwachung von

  1. öffentlich zugänglichen großflächigen Anlagen, wie insbesondere Sport-, Versammlungs- und Vergnügungsstätten, Einkaufszentren oder Parkplätzen, oder
  2. Fahrzeugen und öffentlich zugänglichen großflächigen Einrichtungen des öffentlichen  Schienen-, Schiffs- und Busverkehrs

gilt der Schutz von Leben, Gesundheit oder Freiheit von dort aufhältigen Personen als ein besonders wichtiges Interesse.«

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (OVG) hat in seiner jüngsten Entscheidung zur Problematik der Videoüberwachung die neue Rechtslage bereits berücksichtigt und die Überwachung in den Fahrzeugen des Unternehmens gebilligt (Urt. v. 07.09.2017, 11 LC 59/16, NdsVBl. 2018, S. 15). In den Leitsätzen dieser Entscheidung hat das Gericht u. a. ausgeführt, bei der Interessenabwägung gemäß § 6b Abs. 1 und Abs. 3 BDSG sei die durch das Videoüberwachungsverbesserungsgesetz eingeführte normative Gewichtungsvorgabe zugunsten der Zulässigkeit einer Videoüberwachung zu beachten.

Zum Sachverhalt dieser Entscheidung

Ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen in Privatrechtsform, das Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr erbringt, wandte sich gegen einen Bescheid der Niedersächsischen Datenschutzbeauftragten. Diese hatte dem Unternehmen aufgegeben, die von ihr in zahlreichen Bus- und Stadtbahnen eingesetzte Videoüberwachung der Fahrgastbereiche einzustellen, und die Videoüberwachung erst nach Erarbeitung und Umsetzung eines datenschutzrechtlichen Konzepts wieder aufzunehmen.

Die Ausführungen des Gerichts darüber, dass der zuständige rechtliche Träger des ÖPNV in dem Versorgungsgebiet die Tätigkeit nicht selber mit eigenem Personal und Sachmitteln durchführt, sondern eine privatrechtliche Gesellschaft beauftragt, sollen hier nicht weiter vertieft werden. Das OVG erkannte die Gesellschaft als klagebefugt an und gab im Übrigen der Klage statt.

Ist der Tatbestand der »Beobachtung« (§ 6b Abs. 1 Satz 1 BDSG) erfüllt?

Das BDSG geht vom Merkmal des »Beobachtens« aus. Das Gericht erkennt an, das Merkmal des Beobachtens im Sinne des BDSG sei hier erfüllt. Für die Erfüllung dieses Tatbestandsmerkmals komme es nicht darauf an, ob die Bilder aufgezeichnet würden und die Möglichkeit bestehe, das Bildmaterial zu einem späteren Zeitpunkt auszuwerten. Indem das Unternehmen die Fahrgasträume ihrer Busse und Stadtbahnen mithilfe von Kameras überwache, die Daten aufzeichne und anlassbezogen auswerte, erhebe und bearbeite, nutze das Unternehmen personenbezogene Daten. Die Beobachtung vollziehe sich auch in öffentlich zugänglichen Räumen.

Wurden mögliche Störungen, die verhindert werden sollen, nachgewiesen und waren sie relevant?

Die Datenschutzbeauftragte hatte in dem Verfahren geltend gemacht, das Unternehmen habe nicht belegt, dass die Videoüberwachung stattfinden müsse. Die Maßnahmen seien hinsichtlich ihres Umfangs auch nicht erforderlich. Das Gericht stellte fest, die Erforderlichkeit bestimme sich nach objektiven Maßstäben.

Das Unternehmen wies in dem Verfahren umfangreich nach, dass es in den zurückliegenden Jahren zahlreiche Störungen in ihren Bussen und Stadtbahnen gegeben habe, die ein repressives Tätigwerden veranlasst hätten. Es legte dem Gericht in dem Klageverfahren eine Übersicht über sicherheitsrelevante Vorfälle in den Fahrzeugen in einem Auswertungszeitraum von März 2009 bis Juni 2014 vor. Daraus ging hervor, dass in diesem Zeitraum insgesamt 1740 sicherheitsrelevante Vorfälle erfasst wurden. Es handelte sich um sicherheitsrelevante Ereignisse in den Bereichen Vandalismus, tätliche Angriffe auf Mitarbeiter und Fahrgäste, verbale Angriffe wie Pöbeleien, Beleidigungen, Belästigungen oder Bedrohungen sowie um schwere Straftaten wie sexuelle Nötigung, Körperverletzung, Raub und Diebstahl. Hinsichtlich des Merkmals der Erforderlichkeit stellte das Gericht dann fest, es bestehe kein Zweifel daran, dass die Videoüberwachung erforderlich sei.

Waren die ergriffenen Maßnahmen geeignet, die Störungen zu verhindern?

Die Datenschutzbeauftragte hatte im Verfahren geltend gemacht, die ergriffenen Maßnahmen seien zur Erreichung des Zwecks der Verhinderung von Straftaten ungeeignet. Eine abschreckende Wirkung bei einer Überwachung durch eine Aufzeichnung im Black-Box-Verfahren sei nicht nachgewiesen. Das sah das Gericht anders. Es stellte fest, eine Bildübertragung ohne Aufzeichnung solle potenzielle Straftäter von vornherein von der Begehung von Straftaten abhalten und diese dadurch verhindern. Zur Abschreckung gehöre auch die Bildaufzeichnung. Sie erhöhe die Effektivität der Abschreckung, weil der potenzielle Täter damit rechnen müsse, dass seine Tat aufgezeichnet werde und die Aufzeichnung nicht nur für seine Identifizierung, sondern auch als Beweismittel in einem Strafverfahren zur Verfügung stehen werde. Da in der Vergangenheit zahlreiche Störfälle zu allen Tages- und Nachtzeiten im gesamten Streckennetz aufgetreten seien, habe die Klägerin auch nachgewiesen, dass eine voll umfängliche Videoüberwachung mit Bildaufzeichnung zur Gefahrenabwehr nach § 6b BDSG erforderlich sei.

Reicht die Befriedigung eines »subjektiven Sicherheitsbedürfnisses« der Kunden als Rechtfertigung für eine Videoüberwachung aus?

Das OVG hat sich auch mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Befriedigung eines subjektiven Sicherheitsbedürfnisses der Kunden oder Fahrgäste als Rechtfertigung einer Videoüberwachung ausreicht. Es kommt zu dem Ergebnis, da das berechtigte Interesse objektiv begründbar sein müsse, könne dieser Zweck für sich genommen die Erforderlichkeit der Videoüberwachung nicht begründen. Eine allein um Zwecke der Steigerung des subjektiven Sicherheitsgefühls der Fahrgäste angeordnete Videoüberwachung sei mit § 6b Abs. 1 Satz 1 BDSG nicht vereinbar. Dieses Argument könne aber als weiterer Zweck neben den objektiven anderen Zwecken anerkannt werden. (»Als weiterer Zweck neben den vorgenannten Zwecken ist er anzuerkennen.«)

Verkehrsunternehmen des öffentlichen Personenverkehrs haben ihre Entscheidung zur Einführung einer Videoüberwachung zunächst mit objektiven Kriterien zu begründen. Sie können daneben auch die Steigerung des subjektiven Sicherheitsgefühls als weiteren Entscheidungsgrund anführen.

Das Gericht begründet seine Haltung zur Mitberücksichtigung subjektiver Sicherheitsbedürfnisse damit, für diese Einschätzung sprächen auch die Erwägungen, die den mit dem Videoüberwachungsverbesserungsgesetz vom 28.04.2017 eingefügten Vorschriften des § 6b Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Abs. 3 Satz 2 BDSG zugrunde liegen. Danach gelte bei der Videoüberwachung und Speicherung des Bildmaterials von Fahrzeugen unter anderem des öffentlichen Schienen- und Busverkehrs der Schutz von Leben, Gesundheit und Freiheit von dort aufhältigen Personen als ein besonders wichtiges Interesse. Die Bestimmungen sollten einem Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung Rechnung tragen (BR-Drs. 791/16, Seite 1) und enthielten damit neben dem Ziel, die Abwägungsentscheidung zugunsten der Zulässigkeit einer Videoüberwachung, die dem Schutz von Leben, Gesundheit und Freiheit von Personen diene, zu prägen, eine subjektive Komponente.

Zur Rechtsgüterabwägung unter Berücksichtigung der neuen Rechtslage ab 2017

Das Gericht hat auch eine eingehende Rechtsgüterabwägung vorgenommen und dabei auch die neue Rechtslage in den Blick genommen. Es stellt fest, Anhaltspunkte für das Überwiegen schutzwürdiger Interessen der Betroffenen seien nicht gegeben. Die Interessenprüfung erfordere eine am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierte umfassende Abwägung zwischen den durch die Zwecke der Videoüberwachung bestimmten grundrechtlich geschützten Positionen der Anwender von Videotechnik und den Interessen derjenigen, die Objekt der Videoüberwachung und Speicherung von Bilddaten seien. Bei der Abwägung seien aufseiten der verantwortlichen Stelle insbesondere die Zwecksetzung der Videoüberwachung zu beachten, während aufseiten der von der Überwachung betroffenen Personen in erster Linie das allgemeine Persönlichkeitsrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Recht der informationellen Selbstbestimmung, des Rechts am eigenen Bild sowie des Schutzes der Privatsphäre von Bedeutung sei. Der Frage der Eingriffsintensität komme eine entscheidende Bedeutung zu. Das Gewicht des Eingriffs werde maßgeblich durch Art und Maß der erfassten Informationen, durch Anlass und Umstände der Erhebung, den betroffenen Personenkreis und die Art und den Umfang der Verwertung der erhobenen Daten bestimmt. Bei dieser Rechtsgüterabwägung sei die gesetzliche Wertung der mit dem Gesetz vom 28.04.2017 eingefügten Vorschriften zu beachten. Der Gesetzgeber gehe davon aus, dass die Videoüberwachung präventiv dazu beitragen könne, die Sicherheit der Bevölkerung zu erhöhen, indem potenzielle Täter etwa bei der Erkundung von Örtlichkeiten im Vorfeld oder unmittelbar vor einer Tatbegehung erkannt würden und dadurch die Tatbegehung vereitelt werden könne. Darüber hinaus solle eine verstärkte Videoüberwachung die repressive Ermittlungstätigkeit von Polizei und Staatsanwaltschaft unterstützen. Die Vorschriften enthielten eine normative Gewichtungsvorgabe für die weiterhin zu treffende Abwägungsentscheidung. An diesen Kriterien gemessen falle hier die Abwägung zugunsten der Zulässigkeit der von dem Unternehmen angestrebten Überwachungsmaßnahmen aus.

Der Gesetzgeber gehe davon aus, dass in der Bevölkerung bei der Benutzung der hier in Rede stehenden Fahrzeuge des öffentlichen Nahverkehrs ein Sicherheitsbedürfnis bestehe, dem durch den Einsatz der hier maßgeblichen Sicherheitstechnologie Rechnung getragen werden könne. Daneben könne sich das Unternehmen auch darauf berufen, dass die Videoüberwachung ihr Eigentum vor Straftaten schütze und Beweise sichere sowie ein (subjektives) Sicherheitsbedürfnis ihrer Fahrgäste befriedige.

Rechtslage ab 2017 auch für andere öffentlich zugängliche großflächige Anlagen

In der Kritik steht auch immer wieder die Videoüberwachung auf Schulhöfen und in Schulen. Das Videoüberwachungsverbesserungsgesetz vom 28.04.2017 hat nicht nur den öffentlichen Personenverkehr in den Blick genommen, sondern es geht weit darüber hinaus. In § 6b Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BDSG sind einige Orte (der Gesetzgeber nennt sie »öffentlich zugängliche großflächige Anlagen«) exemplarisch aufgeführt, bei denen eine Videoüberwachung bei Vorliegen der Voraussetzungen zulässig ist. Die Aufzählung ist nicht abschließend (»insbesondere«). Auch in Schulen und insbesondere auf Schulhöfen kommt es immer wieder nicht nur zu Sachbeschädigungen, Eigentumsdelikten oder Drogenhandel, sondern auch zu körperlichen Auseinandersetzungen mit Körperverletzungen. Gerade in Problemgebieten könnte eine Videoüberwachung der Schulen und der Schulhöfe präventive Wirkung entfalten. Die Anordnung der Videoüberwachung wäre aber sorgfältig zu begründen. Vorfälle in der Vergangenheit sollten als Grund für die Notwendigkeit der Anordnung der Überwachung belegt werden. Die Befriedigung des subjektiven Sicherheitsgefühls kann als weiterer Anordnungsgrund benannt werden.

Fazit:

Es bleibt zu hoffen, dass die Ergänzung der Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes und die hier zitierte wegweisende Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zu einer Versachlichung der nicht immer emotionsfrei geführten Auseinandersetzung um die Zulässigkeit der Videoüberwachung beiträgt. Gerade das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung ist ein hohes Gut. Nicht immer ist eine subjektive Wahrnehmung auch objektiv richtig. Wenn aber aus verschiedenen Gründen das Ziel weiterverfolgt werden soll, den öffentlichen Personenverkehr zu fördern, ist das subjektive Empfinden der potenziellen Nutzer von großer Bedeutung. Wer sich in einem Bus oder Schienenfahrzeuge nicht sicher fühlt, wird andere Beförderungsmittel wählen, insbesondere den Individualverkehr.


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