Planungsbedingte Schallerhöhungen …

»Anwohner gegen Verlärmung«

Diese fiktive Schlagzeile symbolisiert den häufigsten Konflikt bei Planungen in oder angrenzend an Bestand. Seien es neue Gewerbeflächen, als störend wahrgenommene Verkehrszunahmen, neue Trassen für S-Bahnen, Eisenbahnen oder Routen für Flugzeuge – der damit verbundene Lärm erhitzt die Gemüter. Die Furcht vor unzumutbaren Wohn- und Lebensbedingungen sorgt oft für Widerstand der »Eingesessenen«, häufig artikuliert in Bürgerinitiativen. Den Ausgleich dieser Konflikte überlässt der Gesetzgeber dennoch lieber der Rechtsprechung und dem dortigen Paradigma der Einzelfallentscheidung.

»Nachverdichtung« als Problem …

In der Raumplanung – egal ob Landes-, Fach- oder Bauleitplanung – regiert derzeit das etymologisch scheinbar aus der Bauphysik stammende Primat der »Nachverdichtung«. Die Novellierungen des Baugesetzbuchs und der Baunutzungsverordnung der letzten Jahre sind geprägt hiervon. Das Ziel ist: Durch mehr Baumasse und engere Abstände dem Bevölkerungszuwachs in den Ballungsräumen bei gleichzeitig sinkendem Flächenverbrauch »Herr« zu werden. Hinzu treten Infrastrukturneu- und -ausbauten, denn die zusätzlichen Einwohner wollen mobil, versorgt und transportiert sein. Folge der Nachverdichtung – quasi als physikalische Reaktion – ist die Verdichtung und Erhöhung von Nutzungskonflikten. Gerade diese oder die Angst davor sind allzu oft Grund dafür, dass Verdichtung, gleichgültig wie sinnvoll sie ist, nicht erfolgt.

… bisher unzureichend gelöst

Trotz lautem Wehklagen der Kommunen und Betroffenen wurden die Möglichkeiten, solche Nutzungskonflikte variabler zu lösen (Stichwort »Hamburger Fenster«) vom Gesetzgeber bisher nicht geschaffen. Eine denkbare Anpassung der Zumutbarkeitsschwellenberechnung für Schallemissionen unterbleibt. Gleiches gilt für die Anhebung von Zumutbarkeitsschwellen. Während die Bundesregierung mit der Einführung des neuen »Urbanen Gebiets« im Rahmen der letzten Baurechtsnovelle versuchte, gerade für bestehende Gemengelagen erhöhte Nachtwerte für Schall zu etablieren, wurden diese im Bundesrat wieder gedeckelt. Das Argument: die denkbare Gesundheitsschädlichkeit. Die planenden Kommunen, ebenso wie Vorhabenträger stehen damit vor der Frage, wie in bereits lärmvorbelasteten Räumen, erst recht im Grenzbereich, Nachverdichtung überhaupt umsetzbar ist. Dass hier erhebliches Konfliktpotenzial lauert, zeigt sich in der deutlich gewachsenen Zahl dazu ergangener Gerichtsentscheidungen.

Gesundheitsgefährdung als Grenze bei Schallemissionen

Dabei ist weiterhin unklar, wo genau die Grenze zur Gesundheitsgefährdung durch Schallimmissionen überhaupt verläuft und was genau die Bauleitplanung insoweit zu beachten hat. Dies erscheint merkwürdig, da unstreitig bei Überschreiten der Grenze zur Gesundheitsgefährdung ein wesentliches Planungshindernis gegeben ist.

Die von der Rechtsprechung angenommenen Gefährdungswerte liegen jedenfalls oberhalb einer gemittelten Durchschnittsbelastung von 60 dB(A) nachts und 70 dB(A) tagsüber außerhalb der Wohnung. So wird von einem »Gefährdungskorridor« von 60 – 65 dB(A) nachts und 70 – 75 dB(A) tagsüber ausgegangen. Entscheidend sei insoweit, dass bei der Einhaltung dieser Werte »sichere« Innenraumpegel noch erreicht werden. Bei Überschreiten liegen unzumutbare Gesundheitsgefahren (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und Eigentumsverletzungen (Art. 14 Abs. 1 GG) nahe. Das bedeutet aber im Umkehrschluss auch, dass ein Gegenbeweis möglich sein muss; Planungen, durch die diese Grenzwerte an bereits vorhandener nachbarlicher Bebauung nicht überschritten werden, unter Umständen trotzdem noch verträglich sein können.

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs

Das ist die Grundlage einer jüngst am 18.12.2017 vom Bundesverwaltungsgericht getroffenen Entscheidung (Beschluss vom 18.12.2017, 4 BN 27/17). Das Bundesverwaltungsgericht hatte dabei über einen Bebauungsplan zu entscheiden, der zuvor vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 15.03.2017, 2 N 15/619) vor allem auch als vereinbar mit Nachbarbelangen angesehen wurde. Der Bebauungsplan sah einen neuen Gewerbestandort vor, der getrennt durch eine Bahntrasse an einer Seite mit Bestandsbebauung konfrontiert war. Die Emissionen durch die Bahntrasse waren bereits erheblich und bewegten sich – ohne Schienenbonus – im Bereich des o.g. Gefährdungskorridors. Aufgrund Reflexionswirkungen der GE-Planung erhöhte sich der Bahnlärm für die Anwohner konkret um bis zu 0,4 dB(A).

Die Kläger, eine von den Bewohnern der Bestandsbebauung formierte Bürgerinitiative, brachte unter anderem vor, dass sie aufgrund Überschreitens der Gefährdungskorridorschwelle mit unzumutbaren Schallimmissionen durch die Planung belastet würden.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, bestätigt nun vom Bundesverwaltungsgericht, widersprach dem. Es attestierte, dass sich der Schienenlärm inklusive der Reflektionen zwar innerhalb des »Gefährdungskorridors« von 60 – 65 dB(A) nachts bewegte. Die Lärmerhöhung betrage aber nur 0,2 – 0,4 dB(A) und sei für das menschliche Ohr nicht wahrnehmbar. Da die obere Grenze des nächtlichen Gefährdungskorridors von 65 dB(A) mit im konkreten Fall von 64,8 dB(A) nicht überschritten werde, sei die »Schwelle zur Gesundheitsgefährdung« durch die Planung nicht erreicht. Nicht abschließend entschieden werden musste deshalb auch die Frage, ob der in der Rechtsprechung und Literatur vieldiskutierte und mittlerweile ausgelaufene Schienenbonus vorliegend aufgrund erfolgter Abwägung der ihn rechtfertigenden Gründe im Einzelfall angewendet werden konnte. Dieser hätte die Schienenlärmbelastungen pauschal um 5 dB(A) nochmals reduziert.

Bewertung der Entscheidungen

Zu unterstellen, dass das Bundesverwaltungsgericht und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof eine rechtliche Steuerungsintention hatten, um mit dem Ausreizen der Gefährdungsschwellen verträgliche Nutzungsmischungen herzustellen, ginge sicher zu weit. Umgekehrt wird mit den Entscheidungen aber sicher bestätigt, dass jedenfalls bis zur oberen Schwelle des Gesundheitskorridors (hier 65 dB(A) nachts) keine absolute Planungssperre für die Bauleitplanung besteht. Dies gilt sowohl für planungsbedingte Lärmerhöhungen als auch für Planungen in lärmvorbelasteten Gebieten. Es ist vielmehr eine Frage der Einzelfallbewertung und -abwägung, ob Immissionserhöhungen oder -situationen noch als angemessen bewertet werden können.

Eine Nachverdichtung oder Entwicklungen im Bestand haben zwangsläufig das zunehmende Heranrücken von sich potenziell störenden Nutzungen zu Folge. Dabei können im Einzelfall durchaus auch kritische Werte für angrenzende Bestandsnutzungen in Kauf genommen werden, allerdings nie ohne Grund. Im vorliegenden Fall lag die Lärmerhöhung klar unterhalb der Hörbarkeitsschwelle. Zudem waren die betroffenen Bewohner bereits deutlich früher an die Bahnlinie herangezogen und dem Schienenlärm aus eigenem Antrieb ausgesetzt.