Geändertes Kommunalrecht

Das Gesetz zur Verbesserung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungskörperschaften und zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften¹ beinhaltet eine umfangreiche Novelle des hessischen Kommunalrechts. Als Herzstück enthält das umfangreiche Artikelgesetz eine Vielzahl von Änderungen der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) sowie der vielfach ausdrücklich oder implizit auf die Gemeindeordnung bezogenen weiteren kommunalrechtlichen Gesetze wie Hessische Landkreisordnung (HKO), Kommunalwahlgesetz (KWG), Gesetz über Kommunale Abgaben (KAG) und Eigenbetriebsgesetz (EigBGes). Nachstehend sollen die zentralen Schwerpunkte der neuen Gesetzgebung dargestellt werden, denen der Gesetzgeber auch eine Reihe anderer Änderungen oft redaktioneller Art oder zur Aktualisierung von Verweisen auf andere Vorschriften zur Seite gestellt hat. Separat geregelt wurde mit der Auskreisung der Stadt Hanau aus dem Main-Kinzig-Kreis ab 2026 ein beachtlicher Einschnitt in die seit dem Ende der Stadt Lahn 1979 weitestgehend unveränderte Kommunalstruktur im Land.²

1. Politische Weichenstellung bei der Regierungsbildung

Üblicherweise erfolgt in jeder Landtagswahlperiode eine Novelle des Kommunalrechts, in der die diesbezüglichen Vorstellungen der jeweiligen Landtagsmehrheit mehr oder weniger deutlich Niederschlag finden. Die Anfang 2024 ins Amt gekommene schwarz-rote Landesregierung hatte bereits in ihrem Koalitionsvertrag umfangreiche Änderungen im Kommunalrecht angekündigt³ und ihr Zustandekommen auch ausdrücklich aus der weiterhin beachtlichen kommunalpolitischen Verankerung von CDU und SPD⁴ in Hessen abgeleitet. So kündigte der Koalitionsvertrag bereits eine umfassende Evaluierung des Kommunalrechts unter Einbeziehung der Kommunalen Spitzenverbände an und formulierte das Ziel einer Stärkung der kommunalen Handlungsfähigkeit, wobei Handlungsoptionen genannt, aber nicht abschließend festgelegt wurden.⁵

Als zu eruierende Punkte sind eine Sperrklausel, die Abschaffung der Ein-Personen-Fraktion, der Verzicht auf die Zweidrittelmehrheit bei Verkleinerung der Vertretersitze, eine Reduzierung der Anzahl der Gemeindevertreter und die Umstellung des Auszählverfahrens von Hare/Niemeyer auf d’Hondt, ein Mindestquorum bei der Direktwahl auf Landkreisebene, eine Beschränkung von Bürgerbegehren gegen wichtige Infrastrukturprojekte, eine Verbesserung der Attraktivität kommunaler Wahlämter im Bereich der Besoldung und Versorgung, Einrichtung digitaler Sitzungsformate und weiterer digitaler Elemente sowie eine Stärkung der Beteiligungsrechte von Kindern, Jugendlichen und Senioren benannt.⁶

2. Das Gesetzgebungsverfahren

Unmittelbar nach Amtsantritt der Landesregierung im Januar 2024 nahm das federführende Hessische Ministerium des Innern, für Sicherheit und Heimatschutz (HMdI) die angekündigten Gespräche mit den drei kommunalen Spitzenverbänden auf. Diese hatten bereits im Vorfeld eine Reihe von gemeinsamen Positionen erarbeitet und an das Ressort herangetragen. Die Landesregierung stellte dann über die Sommerpause einen umfangreichen Gesetzentwurf zur Anhörung. Bereits in diesem frühen Stadium waren einige Prüfaufträge aus dem Koalitionsvertrag dergestalt abgearbeitet, dass einige der formulierten Themen nicht aufgegriffen wurden. So gilt eine Sperrklausel zwar als besonders wirksames Mittel gegen eine Zersplitterung der Volksvertretungen⁷, wurde aber nicht Bestandteil des Gesetzentwurfs. Die Rechtfertigungsanforderungen in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung sind jedoch seit der Leitentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG)⁸ in seiner damaligen Funktion als schleswig-holsteinisches Landesverfassungsgericht so hoch, dass sie schwerlich übersprungen werden können. Der hessische Gesetzgeber hatte unter dem Eindruck eines Urteils des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen (NWVerfGH) aus dem Jahr 1999⁹ die bis dahin auch in Hessen gültige Fünfprozenthürde im Kommunalwahlrecht mit Wirkung zur Kommunalwahl 2001 abgeschafft.¹⁰ Das hessische Landesverfassungsrecht dürfte einer Sperrklausel auf kommunaler Ebene nicht entgegenstehen; die ursprüngliche Fassung von Art. 137 Abs. 6 der Verfassung des Landes Hessen (HV) regelte diese Möglichkeit und wurde im Zusammenhang mit Überlegungen zur Einführung eines Mehrheitswahlrechts abgeschafft. Risiken birgt jedoch die – in ihrer Begründung sehr angreifbare – Rechtsprechung des BVerfG zur Chancengleichheit der Wahlbewerber bei Wahlen zu Volksvertretungen auch in Hessen. Zwar ist nach aktuellem Stand der Rechtsprechung des BVerfG der Weg zur Überprüfung landesrechtlicher Wahlrechtsvorschriften im Wege von Verfassungsbeschwerde oder Organstreit unter Berufung auf Art. 3 Abs. 1 GG versperrt; wohl aber sind die auch in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG genannten Wahlgrundsätze revisibles Bundesrecht im Rahmen der im Verwaltungsrechtsweg erfolgenden Wahlprüfung.¹¹

Die von der Landesregierung im Gesetzentwurf ebenfalls nicht aufgegriffene Überlegung eines Zustimmungsquorums für Landratswahlen wäre angesichts der Regelung aus Art. 138 HV nur mittels einer Verfassungsänderung umzusetzen. Eine Verfassungsänderung indes verlangt in Hessen neben einer Zustimmung des Landtags mit der Mehrheit der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder auch eine Zustimmung in einer Volksabstimmung (Art. 123 Abs. 2 HV).

Die Ergebnisse der Anhörung durch die Landesregierung flossen dann im Herbst 2024 in den Gesetzentwurf ein, der im November 2024 den Landtag erreichte.¹² Der dort federführende Innenausschuss führte eine bis Ende Januar 2025 befristete schriftliche und am 12.02.2025 eine öffentliche mündliche Anhörung durch.¹³ Eine Reihe von bei der Anhörung aufgekommenen Vorschlägen nahmen die Regierungsfraktionen durch einen Änderungsantrag auf.¹⁴ Den Gesetzentwurf in der Fassung des Änderungsantrags der Regierungsfraktionen von CDU und SPD empfahl der Innenausschuss dem Landtag zur Annahme.¹⁵ Eine erneute Befassung des Innenausschusses am 21.03.2025 erzwang die Fraktion der Freien Demokraten mit einem Dringlichen Berichtsantrag, der vor allem kritische Fragen zur Diagnose der Zersplitterung der kommunalpolitischen Landschaft und Funktionsstörungen aufwarf.¹⁶ Keine Mehrheit fanden Änderungsanträge von AfD¹⁷ und FDP¹⁸; während ein Änderungsantrag von CDU, SPD und Bündnis 90/Die Grünen¹⁹ zu § 57 HGO bzw. § 31 HKO eine Mehrheit erhielt.

3. Stärkung der Handlungsfähigkeit

Dem erklärten Zweck der Stärkung der Handlungsfähigkeit der Kommunen dient eine Reihe von Änderungen der Regelungen zur kommunalen Willensbildung.

Durch eine Erweiterung des Negativkatalogs in § 8 b Abs. 2 Nr. 5 a HGO werden nicht mehr allein Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung mit Ausnahme des Aufstellungsbeschlusses nach § 2 Abs. 1 des Baugesetzbuches, sondern Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung, mit Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses, und sonstige Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens, eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind, von der Durchführung eines Bürgerentscheids ausgenommen. In der Bauleitplanung bleibt also der erste sachbezogene Beschluss bürgerentscheidfähig.²⁰ Die Erwähnung des Planfeststellungsverfahrens soll ausschließen, dass das durch eine intensive Öffentlichkeitsbeteiligung gekennzeichnete Verfahren nicht zu einem anderen Ergebnis führt als ein Bürgerentscheid; nach Auffassung der Landesregierung ließen sich die typischerweise komplexen Abwägungsprozesse nicht auf eine Ja-/Nein-Entscheidung im Bürger- oder Vertreterbegehren reduzieren.²¹ Dieser Ausschluss erfasst nicht allein die Planungen, die die Gemeinde selbst betreibt, sondern auch Verfahren, in denen die Gemeinde z. B. zur Stellungnahme aufgefordert ist.²²

Einen wirksamen Beitrag zur Stärkung und Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Vertretungskörperschaften verspricht sich der Gesetzgeber von der Änderung des Mandatszuteilungsverfahrens von Hare-Niemeyer zu d’Hondt²³ in der Regelung betreffend die Wahl der Vertretungskörperschaft § 22 Abs. 3 KWG und den Regelungen zu Wahlen der Vertretungskörperschaft in § 55 HGO.²⁴ Die Funktionsfähigkeit bezeichnet insbesondere die Fähigkeit der Vertretungskörperschaft, die ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben wirksam wahrzunehmen, insbesondere Wahlen vorzunehmen und Sachentscheidungen zu treffen.²⁵ Ob der Wechsel des Mandatszuteilungsverfahrens wirklich die seit Längerem zu beobachtende Tendenz zur Zersiedelung der kommunalpolitischen Landschaft²⁶ in größerem Umfang beeinflussen kann, ist fraglich. Das Argument der Sicherung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung wird bislang im Zusammenhang mit Sperrklauseln diskutiert, richtigerweise nicht aber im Zusammenhang mit der Entscheidung zu einem Mandatszuteilungsverfahren. Letztlich ist das Mandatszuteilungsverfahren kein einer Sperrklausel vergleichbar wirksames Instrument zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung.

Das Mandatszuteilungsverfahren nach d’Hondt ist unabhängig davon ein geeignetes und verfassungskonformes Zuteilungsverfahren: Als Wahlen werden gemeinhin Abstimmungen verstanden, durch die eine Person oder mehrere Personen aus einem größeren Personenkreis ausgelesen werden.²⁷ Daher bedarf es mathematischer Verfahren, um aus der Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen eine Mandatszuteilung in der Vertretungskörperschaft abzuleiten, die dann ein notwendigerweise vergröbertes Abbild des Wahlergebnisses liefert. Die Verfassungskonformität des Höchstzahlverfahrens hat das BVerfG, wie die Gesetzesbegründung zutreffend ausführt, verschiedentlich festgestellt²⁸. Im internationalen Vergleich ist das d’Hondtsche Verfahren das verbreitetste Mandatszuteilungsverfahren, dessen Einfachheit mit der leicht zu handhabenden Divisorenreihe sich zudem darin äußert, dass in einem Arbeitsgang alle Mandate vergeben werden.²⁹ Zudem vermeidet das Höchstzahlverfahren Paradoxien, die im Hare-Niemeyer-Verfahren auftreten können und sich darin äußern, dass in bestimmten Fallgestaltungen ein Wahlvorschlag bei gleichem Stimmenanteil mit der Erhöhung der Zahl der zu vergebenden Sitze ein Mandat einbüßt oder auch darin, dass in Grenzfällen eine absolute Stimmenmehrheit nicht die absolute Mandatsmehrheit zur Folge hat.³⁰

Ebenfalls im Kontext der Stärkung der kommunalen Handlungsfähigkeit ist laut Gesetzesbegründung die Streichung der Regelung über die Ein-Personen-Fraktion in § 36 b HGO zu sehen; bei ihr handele es sich um eine hessische Besonderheit, die zur Verbesserung der Arbeitsfähigkeit der Gemeindevertretung gestrichen werde.³¹ Die bestehenden Einpersonenfraktionen schützt für den Rest der Wahlzeit die Übergangsvorschrift des § 149 Abs. 2 HGO.

Schließlich kann die Gemeinde künftig leichter von der gesetzlich festgelegten Zahl der Mitglieder der Gemeindevertretung nach unten abweichen; das bisher in § 38 Abs. 2 HGO (§ 25 Abs. 2 HKO) vorgesehene Quorum von zwei Dritteln der gesetzlichen Mitgliederzahl der Gemeindevertretung wird auf die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl gesenkt. Die insoweit erforderliche Änderung der Hauptsatzung in diesem Punkt ist gemäß der Übergangsvorschrift des § 149 Abs. 3 HGO spätestens sechs Monate vor Ablauf der Wahlzeit am 31.03.2026 vorzunehmen. In Verbindung mit der Änderung des Sitzzuteilungsverfahrens von Hare-Niemeyer zu d’Hondt bewirkt eine verringerte Gremiengröße eine höhere faktische Zutrittshürde („natürliche Prozenthürde”)³² für den Einzug in die Vertretungskörperschaft. Allerdings bleibt die Zutrittshürde niedrig, denn nach wie vor sind die gesetzlichen Regelgrößen der Vertretungskörperschaft nach § 38 HGO im Ländervergleich im deutlich oberen Bereich angesiedelt,³³ und nur in Hessen gibt es mit dem Gemeindevorstand ein eigenständiges weiteres Gemeindeorgan. Hier konnte sich der hessische Gesetzgeber aber trotz entsprechenden Vortrags insbesondere des Hessischen Städte- und Gemeindebundes (HSGB) nicht zu einer gesetzlichen Reduzierung der Mitglieder der Vertretungskörperschaft durchringen, obwohl hier mit der stärkste, leicht realisierbare Hebel zur Stärkung der Funktionsfähigkeit der Vertretungskörperschaft gelegen hätte. Eine Sicherung der Handlungs- und Funktionsfähigkeit bei der Konstituierung der Vertretungskörperschaft soll durch eine Änderung von § 57 Abs. 1 Satz 3 HGO (Parallelregelung: § 31 HKO) dahin erreicht werden, dass bis zur Wahl des vorsitzenden Mitglieds das am längsten ununterbrochen der Gemeindevertretung angehörende Mitglied, das hierzu bereit ist, den Vorsitz führt und nicht wie bisher das an Lebensjahren älteste Mitglied; hier soll laut Begründung zum Änderungsantrag von CDU, SPD und Bündnis 90/Die Grünen dem Kriterium der Erfahrung der Vorzug vor dem Lebensalter gegeben werden.³⁴

Eine andere bedeutsame praktische Änderung im Wahlrecht (§ 15 Abs. 5 KWG) ist die Streichung der Vorgabe, dass die Privatanschriften von Wahlbewerbern öffentlich bekannt gemacht werden müssen. Der Gesetzgeber trägt hier den vielfältigen Möglichkeiten zur Kontaktaufnahme mit Wahlbewerbern Rechnung, aber auch zunehmenden Bedrohungslagen für kommunalpolitisch Tätige und Missbrauchsmöglichkeiten.³⁵ Geregelt wird auch das Wahlrecht für wohnsitzlose Menschen (§§ 30, 32 HGO und §§ 22, 23 HKO).

Entnommen aus den HessVBl. Heft 2/2025