Die Städte im Klimawandel

Der Bayerische Städtetag 2022 vom 13. bis 14.07.2022 in Regensburg befasste sich mit dem Tagungsthema: Die Städte im Klimawandel. Deutlich war: Es bedarf einer gemeinsamen Anstrengung von Bund, Land, Wirtschaft, Wissenschaft und Kommunen, um den Kampf gegen den Klimawandel und die notwendigen Klimaanpassungsmaßnahmen zu bewältigen.

Den Kommunen und ihren Menschen kommt hierbei eine besondere Bedeutung zu. Umso wichtiger ist es, dass die Kommunen bei der Umsetzung der Maßnahmen den notwendigen Gestaltungsspielraum und die erforderliche Finanzierungssicherheit haben. Und hierfür bedarf es neuer gesetzlicher Rahmenbedingungen, die diese Grundvoraussetzungen absichern.

Zur fachlichen Begleitung der Tagung hat die Geschäftsstelle des Bayerischen Städtetages zusammen mit Expertinnen und Experten aus Kommunalpolitik und Kommunalverwaltungen ein Tagungspapier verfasst, das im Internetauftritt des Bayerischen Städtetages unter www.bay-staedtetag.de abrufbar ist. Es unternimmt eine Bestandsaufnahme und liefert anhand von Beispielen Anregungen für die Praxis. Welche rechtlichen Rahmenbedingungen werden benötigt, um die erforderlichen Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen zu bewältigen?  Welche Rolle spielen die Kommunen hierbei? Welche kommunalen Handlungsfelder sind betroffen und welche Instrumente stehen zur Verfügung? Und wo sind die Grenzen kommunalen Handelns? Wie sind die Verantwortlichkeiten und Kosten zwischen Bund, Land und Kommunen verteilt und welche Konsequenz muss hieraus gezogen werden? Diese und andere Fragen werden angesprochen und Handlungsempfehlungen für Städte und Gemeinden gegeben. Und es werden konkrete Forderungen gegenüber Bund und Land formuliert, wobei die wichtigsten Kernforderungen in einer Resolution beschlossen wurden, die ebenfalls unter dem oben genannten Link abrufbar ist.

Ziel dieses Beitrages ist es, die wichtigsten Kernaspekte darzustellen, die es bedarf, um die Klimaschutzziele auf kommunaler Ebene wirksam und effizient umsetzen zu können.

Ausgangslage

Der Klimawandel ist die größte Herausforderung des 21. Jahrhunderts. Er führt zu einer so nachhaltigen Veränderung unserer Umwelt und den damit verbundenen Lebensbedingungen, dass keine Gegend dieser Welt und kein Lebewesen auf unserem Planeten hiervon verschont bleibt. Eine Vielzahl von Menschen sehen in ihm die größte Bedrohung in der Geschichte der Menschheit. In Anbetracht der inzwischen deutlich sichtbaren Auswirkungen des Klimawandels, der vor unserer Haustür angekommen ist, erscheint diese Einordnung auch nicht als überzeichnet. Hochwasser, Starkregenereignisse, Dürren und Trinkwassermangel, Hitzerekorde, Waldsterben und Waldbrände treten jedes Jahr wieder auf und sind keine seltenen „Jahrhundertereignisse“. Sie zwingen uns dazu, Maßnahmen zu treffen, den Klimawandel aufzuhalten und uns auch den bereits eingetretenen Veränderungen anzupassen. Wichtigstes Ergebnis des Klimaübereinkommens von Paris aus dem Jahr 2015 war, dass die Weltgemeinschaft sich darauf verständigt hat, den globalen Temperaturanstieg im Vergleich zum vorindustriellen Niveau auf deutlich unter 2 Grad Celsius, idealerweise auf 1,5 Grad zu begrenzen. Um dieses Ziel zu erreichen, dürfen in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts nicht mehr klimaschädliche Gase ausgestoßen werden, als der Atmosphäre, beispielsweise durch Wälder, entzogen werden. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, wenn rasch und konsequent weniger Kohlenstoff ausgestoßen wird, die Welt sich also „dekarbonisiert“.

Auf dem Weg zu einer klimafreundlichen Wirtschaft wurden anschließend sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene eine Vielzahl von Maßnahmen beschlossen, die eine Senkung der Treibhausgasemissionen und andere verbindliche Klimaschutzziele zum Gegenstand haben. Europa soll bis 2050 klimaneutral werden und bis 2030 mindestens 55 Prozent der Treibhausgase im Vergleich zu 1990 einsparen. Um diese ambitionierten EU-Klimaziele umzusetzen, legte die EU-Kommission ein Klimaschutzpaket (Fit-for-55) vor, das umfangreiche Maßnahmen beinhaltet. Inzwischen haben nach Verhandlungen im Parlament und zwischen den Mitgliedstaaten im EU-Rat die europäischen Energie- und Umweltministerinnen und -minister ein Klimaschutzpaket auf den Weg gebracht. Das europäische Gesetzgebungsverfahren wird hierzu voraussichtlich im zweiten Halbjahr 2022 abgeschlossen sein.

Wichtigstes Ziel bleibt hierbei der Ausbau der erneuerbaren Energien. Das bisher verbindliche Ziel von 32 Prozent für das Jahr 2030 im Rahmen der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie soll auf 40 Prozent angehoben werden. Der Ausbau der erneuerbaren Energien wird als überragendes öffentliches europäisches Interesse definiert. Daneben beinhalten die Beschlüsse die Verschärfung des bestehenden EU-Emissionshandelssystems, die Ausweitung des Emissionshandels auf Verkehr und Gebäude, CO2-Grenzwerte für Fahrzeuge, CO2-Grenzausgleichsmechanismen, die Schaffung eines Klimasozialfonds, nationale Treibhausgasminderungsziele und Landschaftsschutz sowie ein höheres Jahresziel für Einsparungen beim Energieverbrauch.

Auf nationaler Ebene wurden im Hinblick auf die zu erreichende Klimaneutralität die Ziele noch höher gesteckt. Inzwischen wurde das Bundes-Klimaschutzgesetz neu gefasst. Hintergrund hierzu war ein viel beachteter Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 29.4.2021, der die Regelungen des Bundes-Klimaschutzgesetzes vom 12.12.2019 insofern für verfassungswidrig erklärte, als hinreichende Maßgaben für die weitere Emissionsreduktion ab dem Jahr 2031 fehlten. Das neue Bundes-Klimaschutzgesetz, in Kraft seit dem 18.8.2021, sieht eine Treibhausgasneutralität Deutschlands bis 2045 vor. Zwischenziele sind für das Jahr 2030 65 Prozent Treibhausgasminderung gegenüber 1990, für 2040 wird die Zielmarke auf 88 Prozent festgelegt.  Gemäß § 14 Abs. 1 Bundes-Klimaschutzgesetz ist es möglich, auch auf Landesebene Klimaschutzgesetze nach der Einführung des Bundes-Klimaschutzgesetzes neu zu erlassen oder die alten fortgelten zu lassen – unbeschadet von der Vereinbarkeit mit Bundesrecht. In Bayern wurde von der Staatsregierung inzwischen dem Landtag ein neuer Entwurf eines Klimaschutzgesetzes vorgelegt (Stand 30.6.2022), der eine Klimaneutralität in Bayern bis 2040 vorsieht. Für die Staatskanzlei und die Staatsministerien wird eine Klimaneutralität bis zum Jahr 2023 angestrebt. Die grundsätzliche Festlegung, dass die Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen neue kommunale Pflichtaufgaben darstellen und daher im Zuge der Konnexitätsregelungen der Bayerischen Verfassung eine Finanzierungspflicht durch den Freistaat auslösen, fehlt nahezu vollständig (einzige Ausnahme: Für die Einführung der Solardachpflicht für Gebäude wird im Vorblatt zur Gesetzesänderung anerkannt, dass neue Anforderungen an die Vollzugsaufgaben bei den unteren Bauaufsichtsbehörden gestellt werden und dies grundsätzlich zu erhöhtem Aufwand sowohl im präventiven als auch im repressiven Gesetzesvollzug führen kann). Konzeptionell sollen die Kommunen weiterhin bei der Umsetzung der Klimaschutzaufgaben lediglich durch Initiativförderprogramme unterstützt werden.

Möglichkeiten kommunalen Handelns

Die Städte und Gemeinden können durch ihren allseitigen Wirkungskreis einen zentralen Beitrag zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung leisten. Als Trägerinnen der Planungshoheit stellen sie Weichen für die Siedlungs- und Freiraumentwicklung. Hierfür erarbeiten sie Konzepte und setzen diese um. In den Konzepten werden Ziele definiert und Strategien zur Umsetzung entwickelt. In vielen Städten sind Klimaschutzkonzepte wichtige Meilensteine der Veränderung oder der Verstetigung des kommunalen Handelns. Städte und Gemeinden sind Auftraggeber und Leistungserbringer. Mit ihren Stadt- und Gemeindewerken betätigen sie sich wirtschaftlich, sind Energie- und Wasserversorger, sichern die Abwasserentsorgung und die Müllabfuhr und sorgen für Mobilität. Städte und Gemeinden engagieren sich im sozialen Wohnungsbau, bauen Straßen und Wege. Mit ihrem Handeln übernehmen sie selbst Verantwortung für eine nachhaltige und klimafreundliche Entwicklung und sind zugleich Vorbild für Wirtschaft und Gesellschaft. Städte und Gemeinden sind Regelungsempfänger und Regelungssetzer, etwa in kommunalen Satzungen und Verfügungen.

Die Vielseitigkeit des gemeindlichen Wirkungskreises macht die Städte und Gemeinden zu wichtigen Akteurinnen zur Bekämpfung des Klimawandels. Die Vielseitigkeit der Instrumente sorgt bei den Kommunen zugleich für die Verantwortung, diese Möglichkeiten zu nutzen und mit Leben zu füllen.

Grenzen kommunalen Handelns – gefesselte Treiber

Die Städte und Gemeinden stehen bei eigenen Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung in der Verantwortung vor Ort. Sie wollen Klimaschutz und Klimaanpassung vorantreiben. Der Aktionsradius der Städte und Gemeinden ist aber räumlich durch das Stadt- oder Gemeindegebiet begrenzt. Er ist sachlich durch die Zuständigkeitsordnung des Grundgesetzes, der Bayerischen Verfassung und der Gemeindeordnung sowie durch die kommunale Leistungsfähigkeit begrenzt.

Bereits innerhalb des eigenen Aktionsradius fehlen den Städten und Gemeinden oftmals wirksame Instrumente, um mit Konzepten und Investitionen noch konsequenter als bisher vorzugehen. Sie fühlen sich bisweilen als „gefesselte Treiber“:

• Lange Planfeststellungsverfahren und komplexe Förderbestimmungen bremsen den Ausbau der Schieneninfrastruktur, Hürden in der Straßenverkehrsordnung die Anordnung von Tempo-30-Zonen.
• Die solare Baupflicht findet sich rechtlich oftmals im Graubereich.
• Strenge Vorgaben und geringe Möglichkeiten, Anreize zu schaffen, behindern die Gewinnung des notwendigen Fachpersonals.
• Die stetige Aufnahme vergaberechtlicher Sekundärziele, beispielsweise zur Berücksichtigung von Energieeffizienz, verfolgen zwar ein nachvollziehbares Ziel. Solche Ziele im Vergaberecht sind gut gemeint, sie erzeugen aber eine Komplexität und einen Verwaltungsaufwand, der das eigentliche Ziel der Beschaffung zur Erfüllung kommunaler Aufgaben erschwert.
• Rechtliche Grundlagen fehlen, um zur Regulierung des örtlichen Klimas stadtweit gültige Mindeststandards für die Begrünung von Freiflächen und Bauwerken vorzugeben.

Um diese Fesseln spürbar zu lockern, sind vor allem schnellere Planungs- und Genehmigungsverfahren notwendig. Um eine wirklich hilfreiche und transparente CO₂-Bilanzierung vornehmen zu können, benötigen die Kommunen Hilfestellungen zur Berechnung des Status quo der Treibhausgas-Emissionen und zur Dokumentation, in welchem Umfang und Zeitraum eine Reduzierung vorgenommen wurde. Notwendig sind auch Personal und Sachmittel zur Erstellung und Umsetzung von Sanierungsfahrplänen für die kommunalen Liegenschaften, für die Ausweitung einer zielgruppengerechten, aufsuchenden Beratung, zum Beispiel über Energieagenturen, sowie zum Ausbau und zur Pflege grüner Infrastruktur und vieles andere mehr.

Der Klimawandel orientiert sich nicht an Gemeindegrenzen und Zuständigkeiten. Eine ganzheitliche Verantwortung können die Städte und Gemeinden aber nicht übernehmen. Eine ganzheitliche Verantwortung in Form der Vernetzung und Koordination, überörtlicher und überfachlicher sowie sektorenübergreifender Zielvorgaben liegt auf staatlicher Ebene. Dazu gehört auch, den Kommunen die hierfür notwendigen Kompetenzen und Mittel zu verschaffen.

Finanzierung

Es besteht weitgehend Einigkeit dahingehend, dass die Erreichung der Klimaziele ohne die Kommunen und ihre Menschen vor Ort nicht möglich sein wird. Auf den Punkt brachte dies Juan Espadas, Bürgermeister von Sevilla: „Der Grüne Deal ist zum Scheitern verurteilt, wenn die Städte und Regionen ihn sich nicht zu eigen machen. Die Europäische Union wird niemals Klimaneutralität erreichen, wenn die lokale und regionale Ebene sich nicht ebenfalls mit diesem ehrgeizigen Ziel identifiziert.“ Und auch auf nationaler Ebene besteht zwischen der staatlichen und der kommunalen Ebene Einigkeit, dass die Kommunen der entscheidende Motor sein werden, um die anstehenden Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen umzusetzen. Trotz dieses Konsenses sind die derzeitigen gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Kommunen nicht günstig. Obwohl die Kommunen den Klimaschutz schon seit langer Zeit faktisch als „kommunale Pflichtaufgabe“ angehen, erfolgte bisher hierzu keine gesetzliche Klarstellung, die diese neue kommunale Pflichtaufgabe normiert und im Zuge der verfassungsrechtlichen Konnexitätsregelung dann auch eine Finanzierungssicherheit für die Kommunen auslöst. Klimaschutz und Klimaanpassung sind für die Städte und Gemeinden wie eine Pflichtaufgabe. Entsprechend müssen die Städte und Gemeinden mit finanziellen Mitteln ausgestattet werden. Auch der Entwurf des neuen Bayerischen Klimaschutzgesetzes, der seit dem 30.6.2022 dem Bayerischen Landtag vorliegt, erkennt diese Tatsache nicht an. Konzeptionell sollen die Kommunen weiterhin eigeninitiativ vorgehen und hierfür werden über Initiativförderprogramme vom Freistaat Bayern Fördergelder bewilligt. Dieses Konzept bringt den Kommunen nicht die erforderliche Finanzierungssicherheit und zudem beinhaltet es bürokratische Hürden durch kurze Antragsfristen, lange Bearbeitungszeiten der Förderbewilligung, eine Vielzahl von Nachweisen für das Vorliegen der Fördervoraussetzungen und Ähnlichem. Gerade kleine Kommunen stehen hier vor der Schwierigkeit im Hinblick auf die fehlenden Personalressourcen und der fehlenden fachlichen Spezialisierung, die Förderanträge nicht rechtzeitig oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand stellen zu können. Darin liegt dann das Risiko, dass Maßnahmen bereits aus diesem Grunde nicht umgesetzt werden.

Forderungen an den Freistaat Bayern und an den Bund

Die oben dargestellte Problematik und die hieraus resultierenden Forderungen hat der Bayerische Städtetag in der Vergangenheit mehrfach beschrieben und zuletzt in seiner Resolution vom 13./14.7.2022 in der Vollversammlung in Regensburg Folgendes gefordert:

1. Klimaschutz und Klimaanpassung sind kommunale Pflichtaufgaben und müssen staatlich finanziert werden. Wir fordern insbesondere ein Klimaschutz- und Klimaanpassungsfinanzierungsgesetz des Bundes, das den Kommunen eine adäquate und dauerhafte Finanzierung der Maßnahmen sichert. Wir fordern ein klares Bekenntnis des Freistaats dazu im Bayerischen Klimaschutzgesetz.
2. Klimaschutz und Klimaanpassung erfordern überörtliche Steuerung und klare Zielvorgaben. Notwendig ist ein konsistentes nationales Konzept zur Erreichung der Klimaziele, aus dem die Rahmenbedingungen für die Kommunen deutlich werden, z. B. Verfügbarkeit von Wasserstoff, Ausbaupfade bei den erneuerbaren Energien, Umbau der Gasnetze, Verbot von Heizungen auf fossiler Basis und Ausrichtung des Rechts- und Förderrahmens hierauf.
3. Der Klimawandel funktioniert nur mit handlungsfähigen Kommunen. Städte und Gemeinden benötigen wirksame Instrumente, um mit Konzepten und Investitionen noch konsequenter als bisher vorzugehen. Dazu gehören straffere Planfeststellungsverfahren beispielsweise beim Ausbau der Schieneninfrastruktur, rechtssichere straßenverkehrsrechtliche Anordnungsmöglichkeiten für Tempo-30-Zonen oder rechtssichere Anordnungsmöglichkeiten einer solaren Baupflicht. Die gemeindlichen Handlungsinstrumente für den quartiersbezogenen klimaresilienten Stadtumbau sind unzureichend. So wie Städte und Gemeinden in Ausübung ihrer Planungshoheit die Belange von Klimaschutz und Klimaanpassung zu integrieren haben, müssen das Bau- und Planungsrecht und seine flankierenden Förderprogramme konsequent klimaorientiert ausgerichtet werden. Insbesondere müssen die gemeindlichen Vorkaufsrechte und das Sanierungsrecht für einen strategischen, klimagerechten Stadtumbau nachgeschärft werden. Ferner braucht es zusätzliche Instrumente für die Förderung privater Initiativen. Zur kleinräumlichen Regulierung des Stadtklimas muss der Freistaat Städten und Gemeinden ein einfaches und rechtssicheres Instrumentarium für blau-grüne Standards an Bauwerken und auf Freiflächen zur Verfügung stellen.
4. Klimaschutz und Klimaanpassung erfordern Know-how und eine auskömmliche und qualifizierte Personalausstattung. Für die Umsetzung von Strategien des Klimaschutzes und der Klimaanpassung ist der Mangel an Fachkräften ein Hindernis. Darüber hinaus sind neue interdisziplinäre Kompetenzen in den Stadtverwaltungen, insbesondere in den Stadtplanungs-, Bau- und Grünordnungsämtern gefordert. Ausbildungs- und Studienordnungen müssen dem entsprechend ausgerichtet werden und eine Offensive zur Belebung des Arbeitsmarktes für klimaorientierte Fachausbildungen gestartet werden. Kleineren Städten und Gemeinden muss beim Aufbau entsprechender Kompetenzen in ihrer Verwaltung unter die Arme gegriffen werden. 
5. Dauerhafter Klimaschutz setzt eine erfolgreiche Energie-, Wärme- und Kältewende voraus.
6. Dauerhafter Klimaschutz setzt eine erfolgreiche Verkehrswende voraus.

Es bleibt zu hoffen, dass diese Forderungen so bald als möglich aufgegriffen und umgesetzt werden. Denn nur so kann auch auf der kommunalen Ebene die Kraft und das Tempo entwickelt werden, um die ehrgeizigen Klimaschutzziele und die notwendigen Klimaanpassungsmaßnahmen innerhalb der gesetzten Zielmarken zu erreichen.