23.07.2024

Die Beteiligung junger Menschen auf kommunaler Ebene

Rechtsgrundlagen und Herausforderungen in Sachsen

Die Beteiligung junger Menschen auf kommunaler Ebene

Rechtsgrundlagen und Herausforderungen in Sachsen

Ein Beitrag aus »Sächsische Verwaltungsblätter« | © emmi - Fotolia / RBV
Ein Beitrag aus »Sächsische Verwaltungsblätter« | © emmi - Fotolia / RBV

Immer öfter gehen auch junge Menschen auf die Straße und tun auf diese Weise ihre Interessen und Sorgen kund, weil sie über den Weg der Wahl zu wenig Gehör finden oder noch überhaupt nicht wahlberechtigt sind. Mit § 47 a SächsGemO bzw. dem im Wesentlichen gleichlautenden § 43 a SächsLKrO hat der Landesgesetzgeber Ende 2017 eine Vorschrift ins Kommunalrecht aufgenommen, nach der die Belange junger Menschen in kommunalen Angelegenheiten angemessen zu berücksichtigen sind. Die vergleichsweise knappen und offen formulierten Normen führen aber auch noch nach einigen Jahren bei vielen Gemeinden zu Unsicherheiten, was genau Inhalt dieser kommunalrechtlichen Beteiligung sein soll.

I. Entstehung der Normen

Der zwischen CDU und SPD für die Wahlperiode 2014–2019 geschlossene Koalitionsvertrag postulierte unter der Überschrift „Kinder und Jugend“, man wolle unter Anerkennung der Jugend als eigenständiger Lebensphase und „unter Einbeziehung von Vereinen, Verbänden und Kommunen die eigenständige Jugendpolitik für Sachsen weiterentwickeln“.1Sachsens Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag 2014 bis 2019 zwischen der CDU Sachsen und der SPD Sachsen, S. 54, abrufbar unter https://www.cdu-sachsen.de/Dateien/sachsens-zukunft-gestalten-koalitionsvertrag-2014-2019-zwischen-der-cdu-sachsen-und-spd-sachsen/21823. Um Kinder und Jugendliche darin zu bestärken und zu fördern „sich an demokratischen Entscheidungsprozessen zu beteiligen“, sollten entsprechende Beteiligungsnormen in das Kommunalrecht aufgenommen werden. Dies soll dazu beitragen „demokratische Werte und das Verstehen demokratischer Prozesse zu stärken“.2Ebd., S. 74.

Im Zuge einer größeren Kommunalrechtsreform legte die Staatsregierung im August 2017 einen entsprechenden Gesetzentwurf vor.3LT-Drs. 6/10367. Durch die Einbeziehung von Kindern und Jugendlichen, so die Begründung, werde „das Interesse am kommunalpolitischen und bürgerschaftlichen Engagement geweckt und einer Politikverdrossenheit entgegengewirkt“.4Ebd., S. 44. Vonseiten der kommunalen Spitzenverbände stieß die geplante Regelung auf Ablehnung, da man bereits nach geltender Rechtslage junge Menschen beteiligen könne und eine verbindliche Regelung einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung darstelle.5Stellungnahme des Sächsischen Landkreistages, S. 2 f. (= LT-Drs. 6/10367, S. 101 f.); Stellungnahme des Sächsischen Städte- und Gemeindetags, S. 2 f. und 9 f. (= LT-Drs. 6/10367, S. 115 f. und 122 f.). Trotz dieser Bedenken sind die Bestimmungen zur Jugendbeteiligung in die Gemeinde- bzw. Landkreisordnung übernommen worden.6Zweites Gesetz zur Fortentwicklung des Kommunalrechts vom 13.12.2017, GVBl. 2017 Nr. 18 S. 626. § 47 a SächsGemO bzw. § 43 a SächsLKrO bestimmen seither unter der Überschrift „Beteiligung von Kindern und Jugendlichen“: „Die Gemeinde [der Landkreis] soll bei Planungen und Vorhaben, die die Interessen von Kindern und Jugendlichen berühren, diese in angemessener Weise beteiligen. Hierzu soll die Gemeinde [der Landkreis] geeignete Verfahren entwickeln und durchführen.


II. Regelungsgehalt der Vorschriften7Zur thüringischen Regelung s. Böttner, ThürVBl. 2022, 253.

  1. Kinder und Jugendliche als beteiligungsberechtigte Gruppen

Die beiden Vorschriften nennen Kinder und Jugendliche als diejenigen, die an kommunalen Planungen und Vorhaben zu beteiligen sind. Bereits dieses scheinbar klare Element bedarf einiger Erläuterungen hinsichtlich der Altersspanne von Personen, die in diesen Kreis fallen. „Kinder und Jugendliche“ insinuiert zunächst, in Abgrenzung zu „Erwachsenen“, dass es sich um Personen handelt, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Tatsächlich definiert die Kinderrechtskonvention (KRK) (die den Begriff der Jugendlichen nicht verwendet), die als völkerrechtliche Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland auch auf die kommunale Ebene ausstrahlt,8S. dazu Böttner, KommJur 2022, 361, 361 ff. „Kinder“ in Art. 1 KRK als Menschen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben (soweit die Volljährigkeit nach dem auf das Kind anzuwendenden Recht nicht früher eintritt).

Art. 12 KRK knüpft demgegenüber Beteiligungsrechte an die Fähigkeit eines Kindes, „sich eine eigene Meinung zu bilden“. Zentraler Aspekt ist die Reife und Einsichtsfähigkeit eines Kindes, die entwicklungspsychologisch durchaus nicht an ein bestimmtes biologisches Alter geknüpft ist.9Vgl. General comment No. 12 zur KRK (2009), Nr. 29 f. Bei der Beteiligung junger Menschen im Sinne der kommunalrechtlichen Vorschriften geht es tatsächlich um altersgerechte Beteiligung.10General comment No. 12 zur KRK (2009), Nr. 21. S. auch Böttner (Fn. 8), S. 364. Das bedeutet aber vielmehr, dass Beteiligungsformate an Altersgruppen angepasst werden müssen, nicht umgekehrt. Somit sind grundsätzlich junge Menschen jeden Alters zu beteiligen. Gleichzeitig insinuiert dies, dass es zumindest für strukturierte Beteiligungsformate eine altersbedingte Untergrenze geben kann. Als möglicher Anknüpfungspunkt bietet sich die sog. „Grundrechtsmündigkeit“ als Figur für den Ausgleich der Grundrechte Minderjähriger mit dem Erziehungsrecht ihrer Erziehungsberechtigten an.11Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl. 2024, Art. 19 Rn. 14. Als eine Ausprägung sieht etwa § 5 RelKErzG vor, dass Kinder in Fragen der eigenen religiösen Erziehung ab Vollendung des zwölften Lebensjahres eine gewisse Einsichtsfähigkeit besitzen, die autonome Entscheidungsrechte rechtfertigt. Das Sächsische Schulgesetz sieht für Schulkonferenzen als Beratungs- und Entscheidungsgremium nach § 43 vor, dass ihr vier Schüler ab Klassenstufe 7, also regelmäßig ab 13 oder 14 Jahren, als stimmberechtigte Mitglieder angehören. Für Kommunalwahlen wiederum ist man erst mit 18 Jahren wahlberechtigt (§§ 15, 16 SächsGemO), für Einwohnerversammlungen und -anträge indes bereits mit 16 Jahren zeichnungsberechtigt (§§ 22, 23 SächsGemO). Vor diesem Hintergrund scheint eine untere Altersgrenze für formalisierte Beteiligungsformen von mindestens 14 Jahren angezeigt. Unterhalb dieser Grenze ist Beteiligung in anderen Formen aber nicht ausgeschlossen.

Auch hinsichtlich einer oberen Altersgrenze erscheint die Volljährigkeit nur auf den ersten Blick zielführend. Denn während die rechtliche Volljährigkeit ein fest definierter Zeitpunkt ist, können damit in den einzelnen Lebensentwürfen junger Menschen ganz unterschiedliche Realitäten verbunden sein: Einige beginnen mit fünfzehn oder sechzehn Jahren eine Ausbildung und treten in den Arbeitsmarkt ein, andere hingegen legen mit 19 Jahren ihr Abitur ab und wohnen bis dahin noch im elterlichen Heim. Auch sonst gibt es in der deutschen Rechtsordnung keine klare Dichotomie zwischen Volljährigen und Nichtvolljährigen. Das Jugendgerichtsgesetz etwa ordnet in § 105 Abs. 1 JGG sinngemäß an, dass Heranwachsende (also Volljährige bis 21 Jahren, § 1 Abs. 2 JGG) ebenfalls nach Jugendstrafrecht verurteilt werden können, wenn ihre Reife und Einsichtsfähigkeit eine Verurteilung nach Erwachsenenstrafrecht nicht rechtfertigt. Die Fahrerlaubnis-Verordnung statuiert für bestimmte Fahrzeugklassen ein Mindestalter von bis zu 24 Jahren (§ 10 FeV). Die sog. Null-Promille-Grenze ist jenseits der Probezeit regelmäßig an die Vollendung des 21. Lebensjahres geknüpft (§ 24 c StVG). Für Adoptionen gilt regelmäßig ein Mindestalter von 25 Jahren (§ 1743 BGB). Für die Wahl zum Schöffen muss man mindestens 25 Jahre alt sein (§ 33 Nr. 1 GVG, § 16 Abs. 1 SGG, § 21 Abs. 1 ArbGG). Mit Ablauf des 25. Lebensjahres enden zudem die Möglichkeit der Familienversicherung (§ 10 Abs. 2 SGB V) sowie die Berücksichtigungsfähigkeit für den Kindergeldbezug (§ 2 Abs. 2 BKGG).

Auch § 7 SGB VIII definiert Kinder (0 – 13 Jahre) und Jugendliche (14 – 17 Jahre) als noch nicht Volljährige, kennt demgegenüber aber auch die Kategorie der „jungen Menschen“, die bis einschließlich 26 Jahren gilt. In all diesen Vorschriften kommt zum Ausdruck, dass in manchen Lebensbe reichen durch bloßes Erreichen der Volljährigkeit eine notwendige Reife noch nicht gegeben ist bzw. eine soziale und familiäre Unterstützungssituation fortbestehen kann.12S. dazu etwa Hurrelmann/Quenzel, Lebensphase Jugend, 14. Aufl. 2022. Folglich sollte auch für die Beteiligung junger Menschen in kommunalen Belangen nicht an das Erreichen der Volljährigkeit angeknüpft werden. Eine die Mitwirkung rechtfertigende Interessenlage kann noch bis in die frühen Zwanziger junger Menschen fortbestehen. Es empfiehlt sich daher, zur Operationalisierung in formalisierten Mitwirkungs- und Beteiligungsstrukturen an ein Höchstalter von mindestens 21 Jahren anzuknüpfen. Aus rechtlicher Sicht ist es aber durchaus vertretbar, die Grenze nach oben hin weiter zu ziehen und junge Menschen bis zu 27 Jahren in Beteiligungsstrukturen einzubeziehen.

  1. Planungen und Vorhaben, die die Interessen von Kindern und Jugendlichen berühren, als beteiligungspflichtige Gegenstände

Partizipation“, so formuliert es die Staatsregierung, „bedeutet, dass Jugendliche und junge Erwachsene in Sachsen über geeignete Verfahren an der Gestaltung ihrer unmittelbaren Lebensbereiche … beteiligt werden und dass sie als Expertinnen und Experten in eigener Sache gehört werden, um ihre Sichtweisen, Interessen und Anliegen vor Ort einzubringen“.13Stellungnahme der Staatsregierung zum Fünften Sächsischen Kinderund Jugendbericht, 2018, S. 22 (= LT-Drs. 6/17826, S. 28). § 47 a SächsGemO bzw. § 43 a SächsLKrO verlangen, dass junge Menschen zu beteiligen sind, wenn es um Planungen und Vorhaben geht, die ihre Interessen berühren. Es wird nicht festgeschrieben, dass eine Beteiligung nur zu erfolgen habe, wenn Interessen junger Menschen direkt betroffen sind. Vielmehr ist die Beteiligung junger Menschen als Querschnittsangelegenheit zu verstehen, da Interessen und Belange junger Menschen bei so gut wie jedem kommunalen Vorhaben in irgendeiner Form unmittelbar oder mittelbar tangiert sein werden.14Vgl. dazu General comment No. 14 zur KRK (2013), Nr. 19 f.: „The legal duty applies to all decisions and actions that directly or indirectly affect children. […] Therefore, ‚concerning‘ must be understood in a very broad sense.“

Diese nahezu uferlose Berücksichtigungspflicht würde im Ergebnis aber zu einer Sonderposition von jungen Menschen als sozialer Gruppe führen, die im demokratischen Prozess nur sehr schwer zu rechtfertigenden wäre. Zu Recht ist daher (zumindest bei individueller Betroffenheit) vorgeschlagen worden, das Maß an Beteiligung am Maß der Betroffenheit festzumachen.15General comment No. 14 zur KRK (2013), Nr. 19 f.: „Where a decision will have a major impact on a child or children, a greater level of protection and detailed procedures to consider their best interests is appropriate..“ Dies lässt sich auf die Gruppenbeteiligung übertragen und kann letztlich für die Einrichtung formalisierter Beteiligungsstrukturen von Belang sein, wenn man etwa im Vorfeld definieren möchte, in welchen Bereichen zwingend oder nur optional eine Mitwirkung junger Menschen zu geschehen hat. Dies kann dem Verständnis nach etwa an einer „Erheblichkeitsschwelle“ festgemacht werden, die unmittelbare von nur mittelbarer Betroffenheit trennt. Beispielhaft können die folgenden Rechtsbereiche16Wapler, Umsetzung und Anwendung der Kinderrechtskonvention in Deutschland, 2017, S. 16 f. genannt werden, die (regelmäßig) einen unmittelbaren Bezug zu Kindern/jungen Menschen haben: Familienrecht, Kinder- und Jugendhilferecht sowie Recht des Jugendschutzes, Schulrecht. Lediglich (regelmäßig) mittelbaren Bezug zu Kindern/jungen Menschen wird man den folgenden Rechtsbereichen bescheinigen können: Bau-, Planungs-, Umwelt- und Verkehrsrecht, Wirtschafts- und Verbraucherrecht, Gesetzgebungsverfahren und Haushaltsplanung. Hier gilt es allerdings zu bedenken, dass das Kindeswohl, was Leitmotiv der Beteiligung sein soll, nicht ohne Einbeziehung der jungen Menschen bestimmt werden kann. Denn Beteiligung junger Menschen erfordert, dass mit ihnen und nicht bloß über sie entschieden wird.

Für den kommunalen Beteiligungsprozess heißt dies schließlich, dass die Einbeziehung junger Menschen möglichst weit gedacht werden sollte, aber nicht jede Angelegenheit das gleiche Maß an Beteiligungsrechten erfordert. Bei formalisierten Beteiligungsstrukturen wäre es daher ratsam, eine umfassende Unterrichtungspflicht seitens der Gemeindeverwaltung mit einem entsprechenden Stellungnahmerecht der betreffenden Gremien zu verankern, sodass es jungen Menschen vermittelt über ihre Organisationsstruktur selbst überlassen bleibt, ob sie eine Angelegenheit für so relevant halten, dass sie daran mitwirken wollen. Umgekehrt sollte dies aber auch beinhalten, dass die Vertretung der jungen Menschen der Gemeindeverwaltung Angelegenheiten initiativ zur Kenntnis bringen kann, um so Entscheidungsprozesse überhaupt erst anzustoßen.

  1. Projektbezogene und institutionalisierte Formen der Beteiligung

In den kommunalrechtlichen Vorschriften ist vorgesehen, dass eine Beteiligung „in angemessener Weise“ durch „geeignete Verfahren“ stattzufinden hat. Der Gesetzgeber schreibt also kein vorgefertigtes Beteiligungskonzept im Sinne eines „One size fits all“-Modell vor. Vielmehr soll ein Konzept entwickelt werden, dass den Bedürfnissen der konkreten Kommune und ihrer jungen Menschen Rechnung trägt. Bestehende Partizipationsmodelle sollen dadurch nicht überschrieben oder ersetzt werden.17Vgl. die Bedenken des Sächsischen Städte- und Gemeindetags, LT-Drs. 6/10367, S. 115 f. Gerade die unterschiedlichen Anforderungen, die kleine, ländliche Gemeinden gegenüber größeren, städtisch geprägten Gemeinden an Partizipationsmodelle stellen, können so in die Erstellung adäquater Konzepte einbezogen werden.18Vgl. Fünfter Sächsischer Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 108 f. (= LT-Drs. 6/17826, S. 158 f.). Diese Flexibilität führt aber auf kommunaler Ebene oft zu Unsicherheiten, da die vielfältigen Möglichkeiten auch die Gefahr eines Zuwenigs bergen. In jedem Fall ist eine angemessene und auf die jeweilige Kommune bezogene Jugendbeteiligung keine bürokratische und finanzielle Überforderung der Kommune.19So die Bedenken des Sächsischen Landkreistages, LT-Drs. 6/10367, S. 101 f. Im Folgenden sollen daher einige Optionen kurz erörtert werden. Zwar ist grundsätzlich eine vertretungsweise Interessenartikulation möglich, etwa durch einen „Jugendbeauftragten“.

Allerdings sollte der direkten Anhörung und Beteiligung junger Menschen der Vorzug gegeben werden.20General comment No. 12 zur KRK (2009), Nr. 35. Letztlich muss immer bedacht werden, dass junge Menschen grundsätzlich mit einbezogen werden und nicht bloß über sie beschlossen wird. Um eine effektive Jugendbeteiligung zu ermöglichen, sollte diese nicht als Holschuld junger Menschen verstanden werden. Vielmehr sollten sie – örtlich und thematisch – dort abgeholt und angesprochen werden, wo sie stehen.21Fünfter Sächsischer Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 76 (= LT-Drs. 6/17826, S. 126). Als niedrigschwelliges Angebot kommt zunächst eine Art „Jugendsprechstunde“ bei der Gemeindeverwaltung in Betracht, in der junge Menschen anlassbezogen oder anlassunabhängig ihre Anliegen und Meinungen vortragen können. Über geeignete, gemeindeinterne Verfahren müsste dann sichergestellt werden, dass der dort gelieferte Input seinen Weg in den (beschließenden) Gemeinderat findet. Für konkrete Vorhaben können Workshops oder Diskussionsrunden mit jungen Menschen abgehalten werden. Als allgemeine Maßnahme kann dies durch eine für junge Menschen abzuhaltende jährliche Einwohnerversammlung i. S. v. § 22 SächsGemO ergänzt werden. Diese Angebote werden im Ergebnis aber nur zu einem mäßigen und nicht unbedingt nachhaltigen Austausch zwischen jungen Menschen und den Erwachsenen der Gemeindeverwaltung führen. Zu beachten ist aber, dass Jugendliche oft eher an projektbezogener statt an institutionalisierter Beteiligung interessiert sind.

Einen Beitrag zur Jugendbeteiligung können weiterhin Beauftragte sowie sogenannte „Jugendchecks“ bilden. Beauftragte sind Personen, die von den Kommunen als ehren- oder hauptamtliche Mitarbeiter für bestimmte Aufgabenbereiche als Ausfluss der Organisationshoheit der Gemeinden bestellt werden können. Damit betraut oder davon unabhängig können sog. kommunale „Jugendchecks“ durchgeführt werden.22S. zu Jugendchecks allgemein https://www.jugend-check.de/. Dabei handelt es sich um eine Folgenabschätzung kommunalen Handelns mit Blick auf die Interessen junger Menschen. Wie grob- oder engmaschig ein solches Prüfraster ausgestaltet wird, hängt am Ende von den verfügbaren finanziellen und personellen Ressourcen ab. Beiden administrativen Instrumenten – Beauftragten und Folgenabschätzung – haftet grundsätzlich aber der Makel an, dass Erwachsene über Kinder und nicht mit ihnen entscheiden.23Vgl. auch Zaiane/Schiller, Beteiligung in Gerichts- und Verwaltungserfahren, in Richter/Krappmann/Wapler (Hrsg.), Kinderrechte, 2020, S. 501. Natürlich kann dies durch geeignete Verfahren abgefedert werden, birgt aber die Gefahr die eigentlichen Instrumente zu verkomplizieren. In jedem Fall bedarf es besonderer Schulungen für alle in diesem Bereich Beteiligten.24S. dazu auch General comment No. 12 zur KRK (2009), Nr. 35; Zaiane/ Schiller (Fn. 23), S. 481.

Als institutionalisierte Form der Jugendbeteiligung existieren die bereits in einigen sächsischen Kommunen bestehenden Jugendbeiräte oder Jugendparlamente.25Eine beispielhafte Aufstellung findet sich etwa in Anlagen 1 und 2 zur Antwort auf die Kleine Anfrage in LT-Drs. 7/641. Eine interaktive Übersicht bietet die Servicestelle Kinder- und Jugendbeteiligung Sachsen, https://www.kinder-jugendbeteiligung-sachsen.de/beteiligungslandschaft/. Bei letzterem handelt es sich um eine gewählte Versammlung, bestehend aus jungen Menschen, die beratend an den kommunalen Entscheidungen, insbesondere auf Ebene des Gemeinderats, teilnehmen. Bei den Wahlen zu diesem Gremium werden die oben beschrieben Altersgrenzen im Besonderen relevant. Zur umfassenden Beteiligung sollte einem solchen Gremium ein Informations- und Stellungnahmerecht sowie Rede- und Antragsrecht im Gemeinderat eingeräumt werden. Um kommunalrechtlichen Bedenken hinsichtlich eines Antragsrechts zu begegnen, besteht etwa auch die Möglichkeit, einen Jugendbeirat oder ein ähnliches Organ, bestehend aus Vertretern des Jugendgremiums und des Gemeinderats, zu bilden, der dann vermittelt über die Gemeinderatsmitglieder ein genuines Antragsrecht im Rat besitzt.

Die skizzierten Maßnahmen sind für sich genommen nur einzelne Versatzstücke, die erst in ihrer Auswahl und im Zusammenwirken eine angemessene Beteiligung junger Menschen in der jeweiligen Gemeinde herbeiführen. Die Einrichtung allein ist dafür allerdings noch nicht ausreichend. Geschaffene Strukturen müssen ggf. mit den notwendigen personellen und finanziellen Mitteln ausgestattet werden, um ihre Arbeit tatsächlich durchführen zu können. „Geeignet“ i. S. v. § 47 a SächsGemO bzw. § 43 a SächsLKrO sind Verfahren nämlich nur dann, wenn sie tatsächlich funktionsfähig sind. Gleichzeitig sollen kommunale Strukturen bereits bestehende zivilgesellschaftliche Formate der Beteiligung nicht ersetzen, sondern können vielmehr „in geeigneter Weise“ auf diese zurückgreifen und diese einbinden. Dazu gehört einerseits die Vernetzung mit bereits bestehenden Organisationen der Jugendarbeit und -vertretung. Von der Kommune geschaffene Beteiligungsstrukturen sollen nämlich keinen Alleinvertretungsanspruch erheben oder zur Verdrängung zivilgesellschaftlichen Engagements führen, wo bereits bestehende Strukturen in Mitwirkungsverfahren eingebunden werden können.

Zudem sollten Möglichkeiten der Online-Partizipation stärker in den Blick genommen und ergänzend (nicht jedoch ausschließlich) genutzt werden, sowohl auf der aktiven (etwa Onlineumfragen und -abstimmungen, digitale Sitzungen von Jugendgremien etc.) wie auf der rezeptiven Seite (Informationsmaterial, Terminankündigungen und dergleichen).26Fünfter Sächsischer Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 112 (= LT-Drs. 6/17826, S. 162). Einerseits entspricht dies der Lebenswirklichkeit junger Menschen.27Vgl. Zaiane/Schiller (Fn. 23), S. 482. Andererseits kann gerade im ländlichen Raum fehlende Mobilität28Vgl. dazu Fünfter Sächsischer Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 110 (= LT-Drs. 6/17826, S. 160). für eine physische Beteiligung prohibitiv wirken. Maßnahmen wie das vergünstigte Bildungsticket für den ÖPNV können Abhilfe schaffen, allerdings nur, sofern überhaupt sinnvolle Taktungen und Kapazitäten angeboten werden – auch dies sollte wiederum Gegenstand der Jugendbeteiligung selbst sein. Beteiligungsmöglichkeiten in Onlineformaten können unzureichende Mobilitätsangebote zumindest ein Stück weit kompensieren. Hier ist im Gegenzug aber auch auf die Verfügbarkeit mobiler Netze gerade im ländlichen Raum sowie den Stand digitaler Kompetenzen in verschiedenen sozialen Milieus zu achten.29Fünfter Sächsischer Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 114 (= LT-Drs. 6/17826, S. 164). Medien(kompetenz)bildung wird dadurch ebenfalls zur Aufgabe der Jugendbeteiligung durch schulische und außerschulische Angebote.30Vgl. dazu Stellungnahme der Staatsregierung zum Fünften Sächsischen Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 28 (= LT-Drs. 6/17826, S. 34).

  1. Keine Pflicht zur Verankerung in der Hauptsatzung

Die Kommunen sollen geeignete Verfahren zur Beteiligung junger Menschen entwickeln. Der Gesetzgeber hat sich nicht mit einer Kann-Bestimmung begnügt, die im Übrigen nicht mehr als eine deklaratorische Wirkung entfaltet hätte, da die Möglichkeit der Beteiligung bestimmter Gruppen zweifelsohne in die Organisationshoheit der Kommunen fällt. Andererseits hat er es zur Wahrung der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung vermieden festzuschreiben, dass die Kommunen Verfahren zur Jugendbeteiligung einführen müssen. Damit wird eine Pflicht von den Kommunen genommen, auch bei fehlendem Bedarf formalisierte Strukturen zu schaffen, die sich dann als bloße Pflichterfüllung entpuppten.

Anders als in anderen landesrechtlichen Vorschriften zur Kinder- und Jugendbeteiligung31Dazu Böttner (Fn. 8), S. 403. verlangt der Landesgesetzgeber aber nicht, dass die Beteiligungsstrukturen für junge Menschen in der Hauptsatzung oder sonstigem Satzungsrecht der Kommune verankert werden. Als Teil der Verfasstheit der jeweiligen Gemeinde bietet sich eine grundsätzliche Verankerung in der Hauptsatzung an. Jedoch sollte von einer Detailregelung abgesehen werden, die im Übrigen auch rechtlich nicht erforderlich ist, denn am Ende muss faktisch eine angemessene Mitwirkung gewährleistet sein, unabhängig davon, wo und wie sie im Detail geregelt ist. Hinzu kommen erhöhte Anforderungen für die Änderung der Hauptsatzung: Nach § 4 Abs. 2 SächsGemO kann die Hauptsatzung nur durch die Mehrheit aller Mitglieder des Gemeinderats, also durch eine absolute Mehrheit, geändert werden. Bei sonstigen Satzungen reicht eine einfache Beschlussmehrheit aus. Gerade wenn formalisierte Beteiligungsstrukturen eingerichtet werden (etwa ein Jugendparlament), die mit Stellungnahme-, Rede- und Antragsrechten ausgestattet werden sollen, ist eine (einfache) satzungsmäßige Ausgestaltung indes notwendig.

  1. Verhältnis zu Beteiligungsrechten anderer Gruppen

Wirft man nochmals einen Blick in die Kinderrechtskonvention, so fordert deren Art. 3 Abs. 1, dass bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, gleichviel ob sie von öffentlichen oder privaten Einrichtungen der sozialen Fürsorge, Gerichten, Verwaltungsbehörden oder Gesetzgebungsorganen getroffen werden, das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt ist, der vorrangig („primary“) zu berücksichtigen bleibt. Diese Wertung muss auch bei der Auslegung kommunalrechtlichen Vorschriften berücksichtigt werden.

Die Frage ist letztlich auch hier, welcher Bedeutungsgehalt dieser Festlegung beizumessen ist. Vorrangig bedeutet mehr als gleichrangig, aber noch nicht so viel wie ausschlaggebend.32General comment No. 14 zur KRK (2013), Nr. 37 f.; Wapler, Kinderrechte und Kindeswohl, 2015, S. 245 ff. Begründet wird dieser über eine bloße Gleichrangigkeit hinausgehende Status mit der Abhängigkeit und damit oft verbundenen „Stimmlosigkeit“ junger Menschen.33General comment No. 14 zur KRK (2013), Nr. 37: „dependency, maturity, legal status and, often, voicelessness“. Allerdings gibt es auch eine Vielzahl anderer abgrenzbarer gesellschaftlicher Gruppen mit spezifischen Interessen an Belangen der örtlichen Gemeinschaft. Die prominentesten Beispiele sind wohl Menschen mit Behinderungen i. S. v. Art. 1 der UN-Behindertenrechtskonvention, ältere Menschen oder Menschen, die nicht Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sind. Aber auch thematische Querschnittsmaterien wie Umwelt- und Naturschutz oder Mobilität können gruppenspezifische Interessen sein, die ebenfalls in die Entscheidungsfindung auf kommunaler Ebene einzubeziehen sind. Nicht ohne Grund sind die § 47 a SächsGemO bzw. § 43 a SächsLKrO in Zusammenhang mit den § 47 SächsGemO bzw. § 43 SächsLKrO geschaffen worden, die (deklaratorisch) das Recht der Gemeinden und Kreise aufgreifen, zur Unterstützung ihrer Arbeit Beiräte ins Leben zu rufen. Beispielhaft werden hier Seniorenbeiräte und Naturschutzbeiräte genannt.

Insofern relativiert sich die von der Kinderrechtskonvention geforderte Vorrangigkeit. Vielmehr ist für jeden Einzelfall eine Abwägung zwischen den Belangen junger Menschen und den öffentlichen Belangen vorzunehmen.34Vgl. BayVGH, Beschl. v. 08.07.2011, NVwZ-RR 2012, 161, 162. Die „Vorrangigkeit“ der Interessen junger Menschen zielt im Ergebnis darauf ab, eine Kompensation ihrer strukturell schwächeren Position im Sinne einer Gleichrangigkeit ihrer Interessenartikulation und -wahrnehmung sicherzustellen.35Vgl. Wapler (Fn. 16), S. 16. Daher spielen die Rechte und Interessen anderer gesellschaftlicher Gruppen eine gleichrangige Rolle, sofern dadurch tatsächlich eine Gleichrangigkeit der Interessen junger Menschen gewährleistet wird. Kindeswohlbelange müssen somit nicht alleiniges Leitbild jeder kommunalen Entscheidung sein.

III. Schlussbetrachtung

Wenngleich man aus der Kinderrechtskonvention bereits die Verpflichtung ableiten kann, junge Menschen auch in kommunalen Angelegenheiten zu beteiligen,36So etwa Böttner (Fn. 8), S. 361. besteht mit § 47 a SächsGemO bzw. § 43 a SächsLKrO ein klarer Auftrag an die Gemeinden und Kreise. Gleichzeitig trägt die Vorschrift dazu bei, die Notwendigkeit von Kinder- und Jugendbeteiligung auf kommunaler Ebene sichtbar zu machen. Allerdings darf dadurch nicht die Tatsache verwischt werden, dass junge Menschen nur eine Gruppe zwischen anderen Interessengruppen bilden, denen allen es zukommt, in Entscheidungen auf kommunaler Ebene, von denen sie betroffen sind, einbezogen zu werden. Damit werden in keiner Weise kommunale Entscheidungsspielräume eingeschränkt.37So die Bedenken des Sächsischen Städte- und Gemeindetags in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf, LT-Drs. 6/10367, S. 115 f. Vielmehr können kommunale Entscheidungen dadurch bedarfsgerechter formuliert werden, was im besten Fall zu einer erhöhten Identifikation mit ihnen führt. Gleichzeitig kann damit ein Beitrag zur staatsbürgerlichen Erziehung im Sinne der freiheitlich demokratischen Grundordnung geleistet werden, wie es Art. 101 SächsVerf vorsieht und der auch außerhalb des Klassenzimmers geleistet werden sollte.

Entnommen aus Sächsische Verwaltungsblätter 6/2024, S. 181.

 

Dr. Robert Böttner

Der Autor ist Mitarbeiter an der Professur für Öffentliches Recht und Grundlagen des Rechts an der Staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Erfurt. Er hat in Thüringen Kommunen zur kommunalen Jugendbeteiligung beraten.
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  • 1
    Sachsens Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag 2014 bis 2019 zwischen der CDU Sachsen und der SPD Sachsen, S. 54, abrufbar unter https://www.cdu-sachsen.de/Dateien/sachsens-zukunft-gestalten-koalitionsvertrag-2014-2019-zwischen-der-cdu-sachsen-und-spd-sachsen/21823.
  • 2
    Ebd., S. 74.
  • 3
    LT-Drs. 6/10367.
  • 4
    Ebd., S. 44.
  • 5
    Stellungnahme des Sächsischen Landkreistages, S. 2 f. (= LT-Drs. 6/10367, S. 101 f.); Stellungnahme des Sächsischen Städte- und Gemeindetags, S. 2 f. und 9 f. (= LT-Drs. 6/10367, S. 115 f. und 122 f.).
  • 6
    Zweites Gesetz zur Fortentwicklung des Kommunalrechts vom 13.12.2017, GVBl. 2017 Nr. 18 S. 626.
  • 7
    Zur thüringischen Regelung s. Böttner, ThürVBl. 2022, 253.
  • 8
    S. dazu Böttner, KommJur 2022, 361, 361 ff.
  • 9
    Vgl. General comment No. 12 zur KRK (2009), Nr. 29 f.
  • 10
    General comment No. 12 zur KRK (2009), Nr. 21. S. auch Böttner (Fn. 8), S. 364.
  • 11
    Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl. 2024, Art. 19 Rn. 14.
  • 12
    S. dazu etwa Hurrelmann/Quenzel, Lebensphase Jugend, 14. Aufl. 2022.
  • 13
    Stellungnahme der Staatsregierung zum Fünften Sächsischen Kinderund Jugendbericht, 2018, S. 22 (= LT-Drs. 6/17826, S. 28).
  • 14
    Vgl. dazu General comment No. 14 zur KRK (2013), Nr. 19 f.: „The legal duty applies to all decisions and actions that directly or indirectly affect children. […] Therefore, ‚concerning‘ must be understood in a very broad sense.“
  • 15
    General comment No. 14 zur KRK (2013), Nr. 19 f.: „Where a decision will have a major impact on a child or children, a greater level of protection and detailed procedures to consider their best interests is appropriate..“
  • 16
    Wapler, Umsetzung und Anwendung der Kinderrechtskonvention in Deutschland, 2017, S. 16 f.
  • 17
    Vgl. die Bedenken des Sächsischen Städte- und Gemeindetags, LT-Drs. 6/10367, S. 115 f.
  • 18
    Vgl. Fünfter Sächsischer Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 108 f. (= LT-Drs. 6/17826, S. 158 f.).
  • 19
    So die Bedenken des Sächsischen Landkreistages, LT-Drs. 6/10367, S. 101 f.
  • 20
    General comment No. 12 zur KRK (2009), Nr. 35.
  • 21
    Fünfter Sächsischer Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 76 (= LT-Drs. 6/17826, S. 126).
  • 22
    S. zu Jugendchecks allgemein https://www.jugend-check.de/.
  • 23
    Vgl. auch Zaiane/Schiller, Beteiligung in Gerichts- und Verwaltungserfahren, in Richter/Krappmann/Wapler (Hrsg.), Kinderrechte, 2020, S. 501.
  • 24
    S. dazu auch General comment No. 12 zur KRK (2009), Nr. 35; Zaiane/ Schiller (Fn. 23), S. 481.
  • 25
    Eine beispielhafte Aufstellung findet sich etwa in Anlagen 1 und 2 zur Antwort auf die Kleine Anfrage in LT-Drs. 7/641. Eine interaktive Übersicht bietet die Servicestelle Kinder- und Jugendbeteiligung Sachsen, https://www.kinder-jugendbeteiligung-sachsen.de/beteiligungslandschaft/.
  • 26
    Fünfter Sächsischer Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 112 (= LT-Drs. 6/17826, S. 162).
  • 27
    Vgl. Zaiane/Schiller (Fn. 23), S. 482.
  • 28
    Vgl. dazu Fünfter Sächsischer Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 110 (= LT-Drs. 6/17826, S. 160).
  • 29
    Fünfter Sächsischer Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 114 (= LT-Drs. 6/17826, S. 164).
  • 30
    Vgl. dazu Stellungnahme der Staatsregierung zum Fünften Sächsischen Kinder- und Jugendbericht, 2018, S. 28 (= LT-Drs. 6/17826, S. 34).
  • 31
    Dazu Böttner (Fn. 8), S. 403.
  • 32
    General comment No. 14 zur KRK (2013), Nr. 37 f.; Wapler, Kinderrechte und Kindeswohl, 2015, S. 245 ff.
  • 33
    General comment No. 14 zur KRK (2013), Nr. 37: „dependency, maturity, legal status and, often, voicelessness“.
  • 34
    Vgl. BayVGH, Beschl. v. 08.07.2011, NVwZ-RR 2012, 161, 162.
  • 35
    Vgl. Wapler (Fn. 16), S. 16.
  • 36
    So etwa Böttner (Fn. 8), S. 361.
  • 37
    So die Bedenken des Sächsischen Städte- und Gemeindetags in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf, LT-Drs. 6/10367, S. 115 f.
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