Beitragserhebung nach Fristablauf?

Erschließungsbeiträge dürfen nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung eines Vorteils festgesetzt werden. Dieser Grundsatz hat auch Konsequenzen im Falle von Vorausleistungen. Um zu verhindern, dass Vorausleistungen am Ende zurückgezahlt werden müssen, sollten Gemeinden umsichtig vorgehen.

I. Ausgangsfall

Eine Gemeinde in Niedersachsen stellt im Jahr 1998 die Anbaustraße A erstmalig bautechnisch fertig, überbaut dabei aber eine 3 qm große Fläche eines Grundstücks des Herrn E. Da der Erwerb des (gesamten) Straßenlandes nach ihrer wirksamen Erschließungsbeitragssatzung zu den Merkmalen der endgültigen Herstellung gehört, Herr E sich aber hartnäckig weigert, die in Rede stehende Grundstücksfläche zu verkaufen, zieht die Gemeinde die Eigentümer der durch die Straße A erschlossenen Grundstücke einschließlich Herrn E im Jahr 2016 zu Vorausleistungen heran. Herr E erhebt noch im gleichen Jahr Anfechtungsklage gegen den an ihn gerichteten Vorausleistungsbescheid und verkauft während des Berufungsverfahrens im Jahr 2019 die kleine Grundstücksfläche an die Gemeinde. Zugleich macht er geltend, der Vorausleistungsbescheid sei als rechtswidrig aufzuheben und die von ihm erbrachte Vorausleistung sei an ihn zurückzuzahlen.

II. Gebot der zeitlichen Begrenzung einer Beitragserhebung

Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5.3.2013^[1] verlangt das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit dienendes Gebot der Belastungsgleichheit und -vorhersehbarkeit gesetzliche Regelungen, die sicherstellen, dass Abgaben zum Vorteilsausgleich – zu denen u.a. Erschließungsbeiträge zählen – nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung eines Vorteils festgesetzt werden dürfen. Es ist danach Aufgabe des zuständigen Landesgesetzgebers, in Wahrnehmung seines weiten Gestaltungsspielraums einen Ausgleich zwischen den Interessen der Allgemeinheit an einer Beitragserhebung und der Beitragspflichtigen an einer zeitlich nicht unbegrenzten Inanspruchnahme zu schaffen.^[2] Verfassungsrechtlich geboten ist mithin „eine abschließende Zeitgrenze, bis zu der Beiträge geltend gemacht werden können“.^[3] In Niedersachsen hat der Gesetzgeber diesem Gebot dadurch genügt, dass er im Gesetz vom 2.3.2017^[4] in § 11 Abs. 3 Nr. 1 NKAG bestimmt hat, „die Festsetzung eines Beitrages“ sei außer in den Fällen des § 169 Abs. 1 Satz 1 AO, d.h. den Fällen, in denen die vierjährige Festsetzungsfrist abgelaufen ist, „auch dann nicht mehr zulässig, wenn das Entstehen der Vorteilslage mindestens 20 Jahre zurückliegt“. Diese Regelung wirft drei Fragen auf, nämlich ob sie – erstens – außer Beiträgen auch Vorausleistungen erfasst, wann – zweitens – eine Vorteilslage entsteht und welche Rechtsfolgen – drittens – der Fristablauf auslöst.

Seinem Wortlaut nach bezieht sich § 11 Abs. 3 Nr. 1 NKAG einzig auf die Festsetzung eines „Beitrages“. Indes beschränkt sich diese Vorschrift nach Sinn und Zweck der Regelung nicht auf endgültige Beiträge; vielmehr soll sie im Interesse der Abgabenschuldner nach Ablauf der entsprechenden Frist jede abgabenrechtliche Inanspruchnahme für einen vor langer Zeit erlangten Vorteil ausschließen. Der Abgabenschuldner soll nach Ablauf dieser Frist sicher sein können, für einen solchen Vorteil nicht mehr „zur Kasse gebeten“ zu werden, das schließt eine Inanspruchnahme durch die Erhebung von Vorausleistungen ein. Im Übrigen handelt es sich bei einer Vorausleistung nach der gesetzlichen Ausgestaltung durch § 133 Abs. 3 Satz 2 BauGB um eine auf die endgültige Beitragspflicht ausgerichtete, zeitlich vorgezogene „Beitragsleistung“, die – wie der endgültige Beitrag selbst – auf Geld ausgerichtet ist, die als öffentliche Last auf dem Grundstück ruht (§ 134 Abs. 2 BauGB) und für die die allgemeinen Bestimmungen über den Erschließungsbeitrag gelten.^[5]

Der Begriff „Entstehen der Vorteilslage“ knüpft an rein tatsächliche, für den möglichen Abgabenschuldner ohne Weiteres erkennbare Gegebenheiten an und lässt – mit Blick auf das Erschließungsbeitragsrecht – rechtliche Entstehungsvoraussetzen wie beispielsweise eine rechtmäßige Herstellung der Straße und ihre Widmung sowie eine wirksame Verteilungsregelung und den vollständigen Grunderwerb als Merkmal der endgültigen Herstellung außen vor; er knüpft einzig an einen lange zurückliegenden, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossenen Tatbestand an. Eine Vorteilslage entsteht im Erschließungsbeitragsrecht in dem Zeitpunkt, in dem die tatsächliche Baumaßnahme für den Beitragspflichtigen erkennbar als abgeschlossen zu betrachten ist. Das ist bei einer Anbaustraße (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) dann (und erst dann) der Fall, wenn sie bautechnisch endgültig fertiggestellt ist, d.h. dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht. Dagegen ist unerheblich, ob die Anlage bereits zuvor „gebrauchsfertig“ und „benutzbar“ war.^[6] Eine Vorteilslage, die ein schutzwürdiges Vertrauen dahingehend begründen kann, von einer künftigen Beitragserhebung verschont zu bleiben, ist ferner weder entstanden, wenn nur eine Teillänge der Anbaustraße den Anforderungen des technischen Ausbauprogramms entspricht^[7], noch, wenn die Erschließungsstraße nicht in voller Ausdehnung über eine Straßenentwässerung verfügt^[8]. Weist eine Straße seitlich keinerlei Befestigung und Begrenzung aus, sondern läuft sie gleichsam in das angrenzende Gelände aus, so dass die Straßenkante jederzeit wegbrechen kann, handelt es sich um ein Provisorium, das für sich genommen unter tatsächlichen Gesichtspunkten ebenfalls keine beitragsrelevante Vorteilslage begründen kann.^[9]

Die verfassungsrechtlich geforderte äußerste Frist ist keine „Höchstfestsetzungsfrist“ oder „Höchstverjährungsfrist“, bei deren Ablauf eine Festsetzungsverjährung mit der Folge eintritt, dass Ansprüche aus dem Abgabenschuldverhältnis erlöschen (§ 47 AO). Denn der Beginn des Laufs einer Festsetzungsfrist setzt ebenso wie der Eintritt der Festsetzungsverjährung zwingend voraus, dass der jeweilige Anspruch aus dem Abgabenschuldverhältnis zuvor entstanden ist (vgl. § 170 Abs. 1 AO). Es handelt sich bei der – bundesverfassungsrechtlich verlangten – Frist des § 11 Abs. 3 Nr. 1 NKAG vielmehr um eine Ausschlussfrist, die allein mit Entstehen der Vorteilslage ohne Rücksicht auf das Entstehen einer Abgabenpflicht zu laufen beginnt und nach deren Ablauf eine Abgabenerhebung schlechthin ausgeschlossen ist.^[10] Ist die Frist abgelaufen, scheidet die betreffende Baumaßnahme und der dafür entstandene beitragsfähige Erschließungsaufwand als Anknüpfungspunkt für eine Abgabenerhebung mit der Folge aus, dass der Ausfall von der Allgemeinheit zu tragen ist.

Vor dem damit skizzierten Hintergrund ist davon auszugehen, dass die Vorteilslage im Ausgangsfall mit der bautechnischen Fertigstellung der (gesamten) Straße A im Jahr 1998 entstanden und die 20-jährige Ausschlussfrist im Jahr 2018 abgelaufen ist.

III. Rechtmäßigkeit des Vorausleistungsbescheids

Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des an Herrn E im Jahr 2016 gerichteten Vorausleistungsbescheids kommt es zunächst auf die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung an^[11], hier also auf die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Jahr 2016. In diesem Jahr lagen die in § 133 Abs. 3 Satz 1 BauGB aufgeführten Voraussetzungen für die Erhebung einer Vorausleistung vor: Bei der Straße A handelt es sich um eine zum Anbau bestimmte Straße (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB). Diese Anlage ist seit 1998 bautechnisch  fertiggestellt. Gleichwohl waren seinerzeit die sachlichen Beitragspflichten noch nicht entstanden, weil nach der wirksamen Erschließungsbeitragssatzung der Erwerb des gesamten Straßenlandes ein Merkmal der endgültigen Herstellung ist und die Gemeinde das Eigentum an einer 3 qm großen Straßenfläche noch nicht erworben hatte; eine solche Fläche kann nicht als geringfügig oder unerheblich außer Acht gelassen werden.^[12] Die Prognose, es sei mit dem vollständigen Abschluss des Grunderwerbs innerhalb von 4 Jahren zu rechnen, hat sich durch den tatsächlichen Vollzug des vollständigen Eigentumserwerbs 2019 bestätigt. Zwar ist – wie dargelegt – die Ausschlussfrist des § 11 Abs. 3 Nr. 1 NKAG auch auf Vorausleistungen anwendbar. Doch war diese Frist im Jahr 2016 noch nicht abgelaufen. Kurzum: Der Vorausleistungsbescheid war im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung rechtmäßig.

Indes ist diese Ausschlussfrist 2018 und damit vor Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragspflichten im Jahr 2019 abgelaufen. Das führt auf die Frage, ob das Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit des Vorausleistungsbescheids hat oder genauer: ob die Tatsache, dass durch den Ablauf der Ausschlussfrist eine Erhebung des endgültigen Erschließungsbeitrags zwingend ausgeschlossen ist, der ursprünglich rechtmäßige Vorausleistungsbescheid rechtswidrig geworden und deshalb die erbrachte Vorausleistung nach Aufhebung dieses Bescheids zurückzuzahlen ist. Das ist zu bejahen und ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Eine Vorausleistung ist gemäß § 133 Abs. 3 Satz 2 BauGB dazu bestimmt, mit der endgültigen Beitragsschuld verrechnet zu werden, also die spätere endgültige Beitragsforderung im Zeitpunkt ihrer Entstehung in Höhe des gezahlten Betrages zu tilgen.^[13] Mit Blick auf diese gesetzliche Zweckbestimmung entfällt der Rechtfertigungsgrund für eine Vorausleistung, wenn eine (sachliche) Beitragspflicht nicht mehr entstehen und es deshalb nicht mehr zu einer solchen Tilgung kommen kann.^[14] Die Abhängigkeit der Vorausleistung von der späteren Beitragspflicht bewirkt, dass für den Erlass eines Vorausleistungsbescheids zwar die Voraussetzungen des § 133 Abs. 3 BauGB erfüllt sein müssen, dass die Vorausleistung aber im Übrigen das rechtliche Schicksal des endgültigen Erschließungsbeitrags insofern teilt, als auch ihre Rechtsgrundlage entfällt, sobald feststeht, dass eine Beitragsschuld endgültig nicht entstehen kann.^[15] Angesichts dessen hat der Vorausleistungsbescheid hier seine Eigenschaft als Rechtsgrund für das weitere Behaltendürfen der von Herrn E erbrachten Vorausleistung verloren und ist deshalb – weil rechtswidrig geworden – aufzuheben.^[16]

Wären die (sachlichen) Erschließungsbeitragspflichten noch vor Ablauf der Ausschlussfrist entstanden, wäre die Beitragsschuld des Herrn E im Zeitpunkt ihres Entstehens in Höhe der erbrachten Vorausleistung kraft Gesetzes getilgt worden. Das hätte zugunsten der Gemeinde einen ausreichenden Rechtsgrund für das Behaltendürfen der vereinnahmten und nun auch materiell- rechtlich gerechtfertigten Vorausleistung dargestellt, selbst wenn der endgültige Erschließungsbeitrag nach Ablauf der Ausschlussfrist nicht mehr hätte festgesetzt werden dürfen.^[17] Ein noch nicht bestandskräftig gewordener Vorausleistungsbescheid hätte in einer solchen Konstellation die Rechtsnatur eines endgültigen Beitragsbescheids angenommen und wäre als solcher Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung geworden.^[18]

IV. Ergebnis

Im Ausgangsfall ist die 20-jährige Ausschlussfrist des § 11 Abs. 3 Nr. 1 NKAG im Jahr 2018 abgelaufen, und zwar bevor die Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragspflichten für die erstmalige endgültige Herstellung der Straße A im Jahr 2019 erfüllt waren. Angesichts dessen ist eine Festsetzung dieser Beitragspflichten nunmehr zwingend ausgeschlossen. Das hat zur Folge, dass der vor Ablauf dieser Frist ergangene Vorausleistungsbescheid seither keinen Rechtsgrund mehr für das Behaltendürfen der vereinnahmten Vorausleistung darstellt und deshalb rechtswidrig geworden ist. Er ist aus diesem Grunde aufzuheben und die Vorausleistung ist folglich zurückzuzahlen.

Nach diesem Ergebnis hat die Gemeinde den für die erstmalige endgültige Herstellung der Straße A entstandenen beitragsfähigen Aufwand in dem Umfang selbst zu tragen, in dem außer Herrn E sich auch andere Eigentümer von durch diese Verkehrsanlage erschlossenen Grundstücken erfolgreich gegen die an sie gerichteten Vorausleistungsbescheide gewehrt haben. Das hätte die Gemeinde  – bei im Übrigen unverändertem Sachverhalt – vermeiden können. Dazu hätte sie schon im Jahr 2016 anstelle von Vorausleistungen entweder (unter Verzicht auf die Geltendmachung von Grunderwerbskosten) nach einem entsprechenden Beschluss für die Kosten aller übrigen Teileinrichtungen Teilbeträge im Wege der Kostenspaltung erheben können (§§ 127 Abs. 3, 132 Abs. 2 Alt. 2 BauGB) oder sie hätte nach Erlass einer besonderen Satzung, nach der abweichend von der Merkmalsregelung der allgemeinen Erschließungsbeitragssatzung die Straße A unabhängig vom Erwerb des Eigentums am Straßenland endgültig hergestellt sein soll (Abweichungsatzung), auf dieser Grundlage die Grundeigentümer zu Erschließungsbeiträgen heranziehen können. Bei beiden Alternativen wäre eine Beitragserhebung nicht am Ablauf der Ausschlussfrist gescheitert.

[1] BVerfG, Beschluss v. 5.3.2013 – 1 BvR 2457/08 – BVerfGE 133,143 = NVwZ 2013,1004.

[2] BVerwG, Beschluss v. 6.9.2018 – 9 C 5.17 – BVerwGE 163,58 = DÖV 2019,366.

[3] BVerfG, Beschluss v. 5.3.2013 – 1 BvR 2457/08 – a.a.O.

[4] Gesetz vom 2.3.2017 – GVBl S. 48.

[5] Vgl. BVerwG, Urteil v. 18.11.1998 – 8 C 20.97 – NVwZ 1999,543 = KStZ 1999,116.

[6] VGH München, Beschluss v. 30.3.2016 – 6 ZB 15.2426 – BayVBl 2016,556.

[7] OVG Lüneburg, Beschluss v. 13.2.2017 – 9 LA 170/16 -.

[8] VGH Mannheim, Urteil v. 21.6.2017 – 2 S 1946/16 -.

[9] BVerwG, Beschluss v. 13.9.2018 – 9 B 29.17 -.

[10] U.a. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 223d.

[11] Vgl. dazu Schmitz, Erschließungsbeiträge, § 18 Rn. 39, mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung.

[12] BVerwG, Urteil v. 19.11.1982 – 8 C 39-41.81 – NVwZ 1983,473 = HSGZ 1983,111.

[13] Vgl. zur Tilgungswirkung einer erbrachten Vorausleistung BVerwG, u.a. Urteil v. 5.9.1975 – IV CB 75.73 – DÖV 1976,96 = ZMR 1977,118.

[14] BVerwG, Urteil v. 4.4.1975 – IV C 1.73 – BVerwGE 48,117 = ZMR 1976,122.

[15] BVerwG, Urteil v. 16.9.1981 – 8 C 1 u. 2.81 – BVerwGE 64,67 = DVBl 1982,73.

[16] Vgl. ebenso VGH München, Urteil v. 16.11. 2018 – 6 BV 18.445 -.

[17] VGH München, Urteil v. 16.11.2018 – 6 BV 18.445 -.

[18] Vgl. Schmitz, a.a.O., § 18 Rn. 45.