Die allgemeine Vertretung des Hauptverwaltungsbeamten

Die Bestellung des allgemeinen Vertreters ist im nordrhein-westfälischen Kommunalverfassungsrecht ein selbstverständlicher Akt der Leitungsorganisation, ihre beamtenrechtlichen Wirkungen sind jedoch bislang nur punktuell betrachtet worden. Der Beitrag setzt sich kritisch mit der in Rechtsprechung und Literatur verbreiteten Auffassung auseinander, die Vertreterbestellung betreffe den Wahlbeamten lediglich in seinem konkret-funktionellen, nicht aber in seinem statusrechtlichen Amt. Ausgehend von den kommunalverfassungsrechtlichen Grundlagen wird die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) den für das Beamtenstatusrecht entwickelten Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) und des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) gegenübergestellt, um auf dieser Grundlage die beamtenrechtlichen Folgen der Vertreterbestellung sowie ihres Widerrufs zu bestimmen.

I. Die allgemeine Vertretung im Kommunalverfassungsrecht

Die Handlungsfähigkeit der Verwaltung muss auch dann jederzeit gewährleistet sein, wenn der Behördenleiter¹ verhindert ist. Die Grundordnungen der nordrhein-westfälischen Kommunalverfassung verpflichten daher das jeweilige Vertretungsorgan – Rat, Kreistag, Landschaftsversammlung –, für den Hauptverwaltungsbeamten einen allgemeinen Vertreter zu bestellen.² Dieser ist nicht nur Verhinderungs-, sondern ständiger organschaftlicher Vertreter, dessen Vertretungsmacht im Außenverhältnis nicht beschränkt werden kann.³

Zum allgemeinen Vertreter ist nach §§ 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, 48 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW, 20 Abs. 1 Satz 2 LVerbO grundsätzlich ein kommunaler Wahlbeamter, also ein Beigeordneter bzw. ein Landesrat, zu bestellen. Nur wenn bei Gemeinden oder Kreisen keine Beigeordneten vorhanden sind, ist nach § 68 Abs. 1 Satz 4 GO NRW bzw. § 48 Abs. 3 KrO NRW die Bestellung anderer hauptamtlicher Bediensteter⁴ bzw. leitender Beamter zulässig. Allein den Kreisdirektor treffen nach § 48 Abs. 2 Satz 5 KrO NRW besondere Qualifikationsanforderungen, die über die Wählbarkeitsvoraussetzungen der Kreisbeigeordneten hinausgehen; bei Städten und Gemeinden sowie den Landschaftsverbänden bestehen für die Bestellung zum allgemeinen Vertreter keine weitergehenden Anforderungen.⁵ Zwar hat sich nach dem Grundsatz der Bestenauslese das Auswahlermessen des Rates „an der jeweiligen Qualifikation der Beigeordneten mit Bezug auf die Aufgabenübertragung” auszurichten.⁶ Dies dürfte in der Praxis jedoch regelmäßig kaum nachprüfbar sein, da die Vertreterbestellung keiner Begründung bedarf.

Der Bestellungsbeschluss wird gemäß § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, § 35 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW, § 10 Abs. 3 Satz 1 LVerbO mit einfacher Mehrheit gefasst. Dass der Rat „einen Beigeordneten” bestellt (§ 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) bzw. die Bestellung durch den Kreistag „aus dem Kreis der Beigeordneten” erfolgt (§ 48 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW), scheint zunächst darauf hinzudeuten, dass die Wahl zum Beigeordneten dem Bestellungsbeschluss vorausgehen muss. Der Zusammenhang mit § 68 Abs. 1 Satz 4 GO NRW und § 48 Abs. 3 KrO NRW zeigt jedoch, dass die Regelungen lediglich den Vorrang des Wahlamts zum Ausdruck bringen. Daher kann die Vertreterbestellung – was in der Praxis nicht selten geschieht und sich insbesondere bei der Wiederwahl zeigt – mit dem Wahlakt verbunden werden;⁷ beim Kreisdirektor war dies nach bisherigem Recht zwingend. Einer gesonderten Abstimmung bedarf es dann nicht.⁸ Allerdings muss der Rat die Bestellung eines allgemeinen Vertreters selbst dann ausdrücklich vornehmen, wenn es sich um den einzigen Beigeordneten der Gemeinde handeln sollte.⁹ Nur insoweit ist „zur rechtswirksamen Bestellung immer ein eigenständiger Ratsbeschluss mit dem materiellen Gehalt der Bestellung erforderlich”.¹⁰

Die Vertreterbestellung endet mit Ausscheiden des allgemeinen Vertreters aus dem Amt. Schwindet das Vertrauen des Vertretungsorgans in den allgemeinen Vertreter – sei es durch die Art und Weise seiner Amtsführung, sei es durch veränderte politische Verhältnisse –, kann sich auch vor Ablauf der Amtszeit die Frage stellen, ob es ein anderer nicht besser könnte. In diesem Fall kann in Städten und Gemeinden der Rat den allgemeinen Vertreter als Beigeordneten in dem besonderen Verfahren nach § 71 Abs. 7 GO NRW mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl der Mitglieder abberufen.¹¹ Für die Abwahl von Kreisbeigeordneten – und damit auch des Kreisdirektors – gelten nach dem Verweis in § 47 Abs. 2 Satz 3 KrO NRW die Bestimmungen der § 71 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2 und 3 Satz 1, Abs. 5 bis 7 sowie § 72 GO NRW entsprechend. Eine inhaltsgleiche Regelung für die Landesräte (einschließlich des Ersten Landesrats) enthält § 20 Abs. 3 LVerbO. Mit der Bekanntgabe der Abberufung tritt der Abgewählte in den einstweiligen Ruhestand, §§ 119 Abs. 3 Satz 1, 38 LBG NRW, verliert also seinen Grundstatus als Beamter auf Zeit. Damit erlischt auch die allgemeine Vertretung. Wegen der erforderlichen qualifizierten Mehrheit und der wirtschaftlichen Nachteile für die Kommune durch die Versorgungsansprüche ohne fortbestehende Dienstleistungspflicht im einstweiligen Ruhestand kann die Abberufung jedoch nur letztes Mittel sein.

Ist das Vertrauensverhältnis nicht völlig zerrüttet, wird daher statt einer Abwahl der isolierte Widerruf der Vertreterbestellung – missverständlich auch als „Abberufung des allgemeinen Vertreters”¹² bezeichnet – in Betracht zu ziehen sein.¹³ Für den Fall, dass der allgemeine Vertreter des Landrats ein hauptamtlicher leitender Beamter des Kreises ist, stellt § 48 Abs. 3 KrO NRW die Bestellung ausdrücklich unter den Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs. Auch für Wahlbeamte ist allgemein anerkannt, dass ein Widerruf ohne gleichzeitige Abwahl kommunalverfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig ist.¹⁴ Folge des Vertretungswiderrufs ist, dass sich der bisherige allgemeinen Vertreter wieder in den Kreis der sonstigen Beigeordneten bzw. Landesräte einreiht und so ein anderer an seiner Stelle bestellt werden kann.

Das Fehlen einer ausdrücklichen Regelung für die Wahlbeamten hat allerdings zu Auseinandersetzungen über die formellen und materiellen Voraussetzungen des Vertretungswiderrufs geführt. So wird vereinzelt die Auffassung vertreten, die Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter könne „vor Ablauf des Bestellungszeitraums nur aus schwerwiegenden Gründen widerrufen werden.”¹⁵ Soweit damit mehr als ein Vertrauensverlust gemeint ist (der materiell sogar für eine Abberufung ausreicht)¹⁶, ist eine Begründung für solche weitergehenden Anforderungen nicht erkennbar. Nicht zuletzt ist die Befugnis des Rates, über die allgemeine Vertretung zu entscheiden, auch ein Mittel zur politischen Disziplinierung der demokratisch legitimierten Wahlbeamten. Die Frage mag dahinstehen, da der Widerrufsbeschluss des Rates jedenfalls keiner Begründung bedarf und daher nur eingeschränkt überprüfbar ist. Darin gleicht er dem Beschluss über die Abberufung nach § 71 Abs. 7 Satz 5 GO NRW, der seine Begründung „praktisch ‚in sich selbst’ trägt”.¹⁷

In formeller Hinsicht entzündete sich der Streit vor allem an der Frage, ob der Widerruf der Vertreterbestellung mit einfacher Mehrheit erfolgen kann oder einer qualifizierten Mehrheit bedarf. Die Diskussion schien durch eine Entscheidung des OVG NRW aus dem Jahr 2006 beendet,¹⁸ erhält aber sowohl durch nachfolgende Rechtsprechung des BVerwG zum Statusamt der kommunalen Wahlbeamten¹⁹ als auch durch das Gesetz zur Änderung kommunalrechtlicher und weiterer Vorschriften im Land Nordrhein-Westfalen vom 10.07.2025 (KomÄndG 2025)²⁰ neue Nahrung.

Der Fall, der der Entscheidung des OVG NRW zugrunde lag, betraf den Antrag auf Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters unter Anordnung des Sofortvollzuges bei gleichzeitiger Bestellung eines Nachfolgers. Im Vorfeld der Abstimmung hatte die zuständige Bezirksregierung als Kommunalaufsicht dem Oberbürgermeister die Rechtsauffassung des Innenministeriums mitgeteilt, dass der Widerruf der Bestellung „in analoger Anwendung der Regelung in § 71 Abs. 7 GO NRW einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder bedürfe.”²¹ Da bei der Abstimmung lediglich die einfache Mehrheit erreicht wurde, hatte der Oberbürgermeister die Ablehnung des Antrags festgestellt.

In erster Instanz hatte das Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf entschieden, dass der Rat über den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters nach § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW mit einfacher Mehrheit entscheiden könne, da die Gemeindeordnung für diesen Fall eine andere Regelung nicht vorsehe.²² Insbesondere seien die Vorschriften über die Abberufung von Beigeordneten nach § 71 Abs. 7 GO NRW weder direkt noch entsprechend anwendbar. Diese regelten die Abwahl durch den Rat mit der Folge, dass der Betroffene den Grundstatus als kommunaler Wahlbeamter verliert. Der Widerruf der Bestellung zum allgemeinen Vertreter ziele demgegenüber „nur auf die Entziehung besonderer, durch die Bestellung eingeräumter Befugnisse, ohne das [sic!] der Beigeordnetenstatus als solcher berührt” sei.²³ Eine entsprechende Anwendung lehnte das Gericht auch mit Blick auf die differenzierende Regelung in § 47 Abs. 4 KrO NRW a. F. ab. Dieser forderte eine qualifizierte Stimmenmehrheit für die Abwahl des allgemeinen Vertreters des Landrats nur insoweit, „als diese mit der Beendigung eines für die Wahrnehmung dieser Aufgabe originär begründeten Wahlbeamtenverhältnisses”²⁴ verbunden war, nicht jedoch für die Aufhebung der Bestellung eines leitenden hauptamtlichen Beamten.

Das OVG NRW, das nach übereinstimmender Erledigungserklärung in der Berufung nur noch über die Kosten zu entscheiden hatte, schloss sich insoweit der erstinstanzlichen Auffassung an: Der Widerruf der Vertreterbestellung führe nicht zum Verlust des Statusamtes, sondern „nur zum Verlust einer bestimmten Amtsfunktion”²⁵, sodass die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke fernliegend sei. Der Beschluss über den Widerruf der Vertreterbestellung könne deshalb nach der Grundregel des § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW mit einfacher Mehrheit gefasst werden. Damit war zwar eine Antwort auf die kommunalverfassungsrechtliche Frage nach der erforderlichen Stimmenmehrheit gefunden. Die Begründung dieses Ergebnisses ist allerdings mit den beamtenrechtlichen Rahmenbedingungen, wie sie in der Rechtsprechung des BVerfG und des BVerwG zum Ausdruck kommen, nicht leicht in Einklang zu bringen.

II. Die allgemeine Vertretung im Beamtenstatusrecht

Der allgemeine Vertreter erhält „kraft der Bestellung als Vertreter das gesamte Aufgabenspektrum samt den dazugehörigen Befugnissen”²⁶ des Hauptverwaltungsbeamten. Diesem Zuwachs an hoheitlichen Befugnissen trägt das Besoldungsrecht dadurch Rechnung, dass es dem zum allgemeinen Vertreter bestellten Wahlbeamten grundsätzlich eine höhere Besoldungsgruppe zuweist. Die herausgehobene Stellung des allgemeinen Vertreters wird zudem herkömmlich durch eine besondere Bezeichnung – Erster Beigeordneter, Stadtdirektor, Kreisdirektor, Erster Landesrat – gekennzeichnet. Dogmatisch stellt sich die Frage, ob die Bestellung das Statusamt des Vertreters berührt oder lediglich seinen Aufgabenbereich ausgestaltet, also das Amt im konkret-funktionellen Sinne. Hieraus ergeben sich praktische Folgen sowohl für den Vollzug der Bestellung als auch für ihren Widerruf.

Auffällig ist, dass die genannten Entscheidungen des VG Düsseldorf und des OVG NRW die fehlende Statusrelevanz der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter im Wesentlichen nur behaupten, ohne diese Auffassung näher zu begründen. Es ist jedoch keinesfalls offensichtlich, warum die Vertreterbestellung das Statusamt des Wahlbeamten unberührt lassen sollte. Das Amt im statusrechtlichen Sinne wird nach ständiger höchst- und obergerichtlicher Rechtsprechung durch die Amtsbezeichnung und das Grundgehalt der Besoldungsgruppe bestimmt (ggf. auch durch die Zugehörigkeit zu einer Laufbahn und Laufbahngruppe).²⁷ Auf Ebene der Landschaftsverbände und der Kreise kann hiernach nicht zweifelhaft sein, dass der zum allgemeinen Vertreter bestellte Wahlbeamte ein eigenes statusrechtliches Amt innehat: Dem allgemeinen Vertreter des Landesdirektors weist § 20 Abs. 1 Satz 2 LVerbO i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 2 EingrVO das Amt des Ersten Landesrates mit einer gegenüber den sonstigen Landesräten herausgehobenen Besoldungsgruppe zu. In gleicher Weise führt der zum allgemeinen Vertreter des Landrats bestellte Wahlbeamte des Kreises nach § 48 Abs. 2 Satz 2 KrO NRW die Amtsbezeichnung Kreisdirektor in einer der hierfür nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 EingrVO vorgesehenen Besoldungsgruppen.²⁸

Auf Ebene der Städte und Gemeinden ist die Lage wegen Besonderheiten bei den Amtsbezeichnungen und im Besoldungsgefüge der Beigeordneten weniger eindeutig: Das Landesrecht sieht eine eigene Amtsbezeichnung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters nicht unmittelbar vor; § 2 Abs. 3 EingrVO unterscheidet insofern lediglich „zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters (Oberbürgermeisters) bestellte” und „sonstige” Beigeordnete. Allerdings ist den Gemeinden nach § 77 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW das Recht verliehen, die Amtsbezeichnungen ihrer Beamten selbst festzusetzen. Herkömmlich wird der zum allgemeinen Vertreter bestellte Beigeordnete durch die Bezeichnung „Erster Beigeordneter” (in kreisangehörigen Kommunen) oder „Stadtdirektor” (in kreisfreien Städten) aus dem Kreis der sonstigen Beigeordneten hervorgehoben.²⁹ Grundlage hierfür ist in der Regel eine ausdrückliche Bestimmung über die Amtsbezeichnung des allgemeinen Vertreters in der Hauptsatzung.³⁰ In den seltenen Fällen, in denen eine Amtsbezeichnung nicht bereits abstrakt durch die Hauptsatzung angeordnet ist, wird sie im Ratsbeschluss zugleich mit der Vertreterbestellung festgesetzt und verliehen. Das ist unschädlich, da § 77 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW für die Festsetzung der Amtsbezeichnung eine besondere Form nicht vorschreibt. Wenn in diesen Fällen also durch den Rat als oberste Dienstbehörde ausdrücklich eine Amtsbezeichnung angeordnet wird, ist es fernliegend, in der besonderen Bezeichnung des allgemeinen Vertreters lediglich eine (das konkret-funktionelle Amt kennzeichnende) Funktionsbezeichnung sehen zu wollen.³¹ Eine Ausnahme bildet insofern die Stadt Münster. Dort soll nach § 15 Abs. 1 der Hauptsatzung die Bezeichnung „Stadtdirektor” für den allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters ausdrücklich keine Amts-, sondern eine bloße Dienstbezeichnung sein. Eine Dienstbezeichnung ist jedoch gerade nicht kennzeichnend für ein Amt im statusrechtlichen Sinne.³²

Das zweite Merkmal des Statusamtes neben der Amtsbezeichnung ist die besoldungsrechtliche Eingruppierung der zum allgemeinen Vertreter bestellten Beigeordneten. Wie das BVerwG für den Fall der Höhergruppierung eines Stadtkämmerers infolge des Anstiegs der Einwohnerzahl festgestellt hat, erlangt ein Wahlbeamter mit dem Aufstieg in eine höhere Besoldungsgruppe ein höheres (Status-)Amt; dies gilt auch dann, wenn sich die Amtsbezeichnung nicht ändert.³³ Den Rahmen für die Eingruppierung der kommunalen Wahlbeamten bildet die in Landesrecht übergeleitete und nach § 91 Abs. 1 Nr. 7 LBesG NRW fortgeltende Kommunalbesoldungsverordnung. Diese differenziert in § 2 Abs. 2 und Abs. 3 ausdrücklich zwischen dem Amt des allgemeinen Vertreters, der mindestens eine Besoldungsgruppe niedriger einzustufen ist als der Hauptverwaltungsbeamte, und den Ämtern der weiteren hauptamtlichen Wahlbeamten auf Zeit, die mindestens zwei Besoldungsgruppen niedriger einzustufen sind. Ein Mindestabstand zwischen dem allgemeinen Vertreter und den weiteren hauptamtlichen Wahlbeamten auf Zeit ist allerdings nicht vorgeschrieben, sodass auch eine gleichrangige Eingruppierung in Betracht käme.

Näher ausgestaltet werden die Besoldungsgruppen der Beigeordneten durch die auf § 23 Abs. 1 LBesG NRW gestützte Eingruppierungsverordnung (EingrVO) in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl der jeweiligen Gemeinde. Dabei differenziert § 2 Abs. 3 EingrVO nur für die oberste Größenklasse über 750 000 Einwohner eindeutig zwischen der Eingruppierung des allgemeinen Vertreters (Bes.-Gr. B 9) und der sonstigen Beigeordneten (Bes.-Gr. B 8). Für die darunter liegenden Größenklassen hat das Kommunalministerium von der Ermächtigung des § 23 Abs. 1 Satz 2 LBesG NRW Gebrauch gemacht, jeweils zwei Besoldungsgruppen für ein Amt vorzusehen,³⁴ wobei sich jeweils die Höchstbesoldungsgruppe der sonstigen Beigeordneten und die niedrigere der beiden Besoldungsgruppen des allgemeinen Vertreters überschneiden. Bspw. ist in der Größenklasse von 250 000 bis 500 000 Einwohner der allgemeine Vertreter in die Besoldungsgruppe B 6 oder B 7, ein sonstiger Beigeordneter in die Besoldungsgruppe B 5 oder B 6 einzugruppieren.³⁵ Die Inanspruchnahme der jeweiligen Höchstbesoldungsgruppe erfolgt im Einzelfall nach den weiteren Voraussetzungen des § 2 Abs. 4 bis 6 EingrVO. Damit ist zwar nicht ausgeschlossen, dass ein Beigeordneter, der bereits in die Höchstbesoldungsgruppe für sonstige Beigeordnete eingruppiert ist, bei seiner Bestellung zum allgemeinen Vertreter in dieser (nach der dann für den allgemeinen Vertreter maßgeblichen Tabelle niedrigeren) Besoldungsgruppe verbleibt. Die Inanspruchnahme der Höchstbesoldungsgruppe ist jedoch eine nach § 2 Abs. 4 bis 6 EingrVO grundsätzlich begründungsbedürftige Ausnahme, sodass im Regelfall die Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter mit einer Höhergruppierung einhergehen wird.

Hiernach führt die Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des (Ober-)Bürgermeisters regelmäßig zur Verleihung einer anderen Amtsbezeichnung oder zur Eingruppierung in eine höhere Besoldungsgruppe, meist sogar beides. Damit wird nach der Rechtsprechung des BVerwG ein anderes Amt im statusrechtlichen Sinne begründet. Nur in dem praktisch höchst seltenen Fall, dass weder eine andere Amtsbezeichnung verliehen wird noch der Aufstieg in eine höhere Besoldungsgruppe erfolgt, bleibt Raum für die Annahme, dass die Vertreterbestellung (bzw. umgekehrt deren Widerruf) den Beigeordneten nicht in seinem Statusamt berührt. Das Postulat des OVG NRW, es handele sich bei der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter nur um die Zuweisung einer bestimmten Amtsfunktion, lässt sich in dieser Allgemeinheit daher nicht aufrechterhalten.

Im Kontrast dazu steht die Bestellung eines Laufbahnbeamten zum allgemeinen Vertreter. Eine besondere Amtsbezeichnung ist für einen Laufbahnbeamten als allgemeiner Vertreter grundsätzlich nicht vorgesehen. Der zum allgemeinen Vertreter bestellte Laufbahnbeamte führt daher die Amtsbezeichnung seines Statusamtes; daneben erhält er die Bezeichnung „Allgemeiner Vertreter” lediglich als Funktionsbezeichnung. Auch die Eingruppierungsverordnung ist auf Laufbahnbeamte nicht anwendbar, sodass die Bestellung sich nicht statusrelevant auf das Grundgehalt auswirkt. Inwieweit die allgemeine Vertretung die Stellenbewertung und in der Folge die Eingruppierung beeinflusst, ist eine Frage des Einzelfalls und richtet sich nach der Schwierigkeit der bereits zuvor wahrgenommenen Aufgaben des Beamten und dem Grad seiner Verantwortung.³⁶ Hiernach kann das Statusamt des Laufbahnbeamten von der Vertreterbestellung unberührt bleiben, die sich dann nur auf das konkret-funktionelle Amt auswirkt.³⁷

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den NWVBl. 7/2026.