Traditionelle Wochenmärkte

Konkurrieren verschiedene private oder öffentliche Bewerber um die Veranstaltung eines traditionellen Wochenmarktes, sind bei einer Auswahl zahlreiche rechtliche Aspekte in den Bick zu nehmen. Der Beitrag systematisiert die Fallgruppen und analysiert die Anforderungen an Gestaltung und Durchführung des Verfahrens sowie an Aufstellung und Anwendung sachgerechter Kriterien.

Ein Wochenmarkt ist nach § 67 GewO eine regelmäßig wiederkehrende, zeitlich begrenzte Veranstaltung, auf der eine Vielzahl von Anbietern eine oder mehrere wochenmarkttypische Warenarten anbietet. Er ist für jedermann zugänglich und dient der Versorgung der Bevölkerung mit wochenmarktgängigen Produkten, die in § 67 Abs. 1 Satz 2 GewO aufgezählt sind. In NRW ist die Ermächtigung in § 67 Abs. 2 GewO, durch Rechtsverordnung zusätzlich bestimmte Waren des täglichen Bedarfs zuzulassen, auf die örtlichen Ordnungsbehörden, in der Regel also auf die Gemeinden, übertragen worden.

Der Begriff des Veranstalters wird vom Gesetz nicht definiert, sondern vorausgesetzt: Veranstalter ist derjenige, der den Wochenmarkt organisiert und durchführt, der gegenüber staatlichen Stellen, Ausstellern und Besuchern als Ansprechpartner fungiert, der Rechte erwirbt und Verpflichtungen eingeht. Er trägt das wirtschaftliche Risiko des Marktes und ist Vertragspartner der Beschicker im Rahmen der geltenden Teilnahmebedingungen. Veranstalter können sowohl natürliche als auch juristische Personen sein. Letztere erfassen juristische Personen des privaten und des öffentlichen Rechts. In der Praxis werden Wochenmärkte oft von Städten oder Gemeinden selbst (durch das Marktamt, durch einen Eigenbetrieb oder eine Eigengesellschaft) veranstaltet. Daneben gibt es lokale (Händler-)Initiativen sowie einige regional und überregional tätige Unternehmen, deren Geschäftsgegenstand die Veranstaltung von Wochenmärkten ist.

Nicht gesetzlich vorgegeben ist auch, auf welcher Rechtsgrundlage Wochenmärkte veranstaltet werden können oder müssen. Die praktisch häufigste Form ist die gewerberechtliche Festsetzung. Nach § 69 Abs. 1 GewO hat die zuständige Behörde auf Antrag des Veranstalters eine Veranstaltung, die die Voraussetzungen von § 67 GewO erfüllt, nach Gegenstand, Zeit, Öffnungszeiten und Platz für jeden Fall der Durchführung festzusetzen. Auf Antrag können, sofern Gründe des öffentlichen Interesses nicht entgegenstehen, Wochenmärkte für einen längeren Zeitraum oder sogar auf Dauer festgesetzt werden.

Die wichtigste Rechtswirkung der Festsetzung besteht in der Einräumung der sogenannten Marktprivilegien für die zugelassenen Wochenmarkthändler. Die Marktprivilegien stellen die Händler von bestimmten gesetzlichen Verboten und Geboten sowie sonstigen Beschränkungen für die festgesetzte Veranstaltung frei (wie zum Beispiel beim Vertrieb von Waren von den Bestimmungen über das Reisegewerbe in Titel III der GewO). Ferner erhalten der Wochenmarkt und damit sein Veranstalter für die Dauer der Festsetzung, die in der Praxis regelmäßig für einen Zeitraum von zwei bis fünf Jahren erfolgt, Planungssicherheit und einen durchaus erheblichen Bestandsschutz. Diese Planungssicherheit kommt auch den Händlern zugute, die ihre Touren längerfristig kalkulieren können. Die Festsetzung zieht allerdings für den Veranstalter auch eine Durchführungsverpflichtung nach § 69 Abs. 2 GewO nach sich. Eine Modifizierung der einmal erfolgten Festsetzung, und sei es auch nur eine geringfügige Verkürzung oder Verlängerung der Öffnungszeiten, ist zudem nur unter der Voraussetzung von § 69 b Abs. 3 GewO möglich.

Für den beantragenden privaten Veranstalter ist die Festsetzung ein begünstigender Verwaltungsakt. Die Qualifizierung als Verwaltungsakt gilt auch in den Fällen, in denen die Kommune, die zugleich Festsetzungsbehörde ist, über eine rechtlich eigenständige Gesellschaft als Veranstalterin auftritt. Nicht einheitlich wird hingegen die Frage nach dem Rechtscharakter der Festsetzung beantwortet, wenn die Kommune, die Festsetzungsbehörde ist, selbst als Veranstalterin des Wochenmarktes agieren möchte. Nach Ansicht des VGH Kassel¹ und der wohl überwiegenden Meinung hat eine Festsetzung dann ebenfalls den Charakter eines Verwaltungsakts, weil keine funktionale Identität der Aufgabenerfüllung vorliegt. Soweit bei einer Veranstaltung durch die Kommune eine Widmung des Marktes zu einer öffentlichen Einrichtung erfolgt, ist dieser Rechtsakt von der gewerberechtlichen Festsetzung zu trennen.

Die Festsetzung erfasst nur die konkrete Veranstaltung als solche und die Art ihrer Durchführung. Sie entfaltet für den Veranstalter aber keine Konzentrationswirkung: Genehmigungen, Erlaubnisse oder Gestattungen, die nach anderen Vorschriften erforderlich sind, werden nicht von der Festsetzung eingeschlossen, sondern müssen zusätzlich eingeholt werden. Diese Problematik betrifft vor allem eine Sondernutzungserlaubnis nach Straßenrecht, wenn der Wochenmarkt auf einer Fläche stattfinden soll, die – wie häufig – dem öffentlichen Verkehr gewidmet ist. Auch wenn in der Festsetzung der „Platz” festgelegt wird, ist damit nur der Ort der jeweiligen Veranstaltung gemeint und nicht die davon zu unterscheidende Frage, ob der jeweilige Platz (generell oder eingeschränkt) als Marktplatz gewidmet oder ob nach den Vorgaben des Straßen- und Wegerechts eine Erlaubnis erforderlich ist.

A. Auswahl unter mehreren Veranstaltern

Im Mittelpunkt des ersten Teils steht die Konkurrenz zwischen zwei oder mehr interessierten Veranstaltern an der Organisation und Durchführung eines Wochenmarktes am selben Ort und für denselben (oder einen sich faktisch ausschließenden) Zeitraum und die in diesen Fällen ggf. zu treffende marktverkehrsrechtliche Auswahlentscheidung. Eine solche Konkurrenzsituation kann nicht nur zwischen privaten Veranstaltern entstehen, sondern auch dann, wenn die Gemeinde selbst als Veranstalterin auftreten möchte. Die Kommune kann den Markt alternativ auf gewerberechtlicher oder auf kommunalrechtlicher Grundlage organisieren oder beide Alternativen kombinieren.

Ein Prüfungsschema für das Herangehen an solche Fälle hat das BVerwG bereits in einem Beschluss aus Januar 2006² vorgegeben und dabei § 69 a Abs. 1 Nr. 3 GewO herangezogen. Wird der für den Wochenmarkt vorgesehene Ort, namentlich der kommunale Marktplatz, zum vorgesehenen oder zu einem sich faktisch ausschließenden Zeitpunkt von einem anderen Veranstalter (Gemeinde oder Privater) zu einem gleichen oder gleichartigen Nutzungszweck in Anspruch genommen, ist eine positive Entscheidung über den Festsetzungsantrag nicht möglich, wenn die andere Veranstaltung ihrerseits rechtmäßig ist und ein öffentliches Interesse für sie streitet, das durch die beantragte Marktfestsetzung verletzt würde. Fehlt es an einem solchen öffentlichen Interesse, und ist die beantragte Marktfestsetzung nicht aus einem anderen Grunde zu versagen, wird bei der Entscheidung über den Festsetzungsantrag eine Auswahlentscheidung zwischen den möglichen Veranstaltern erforderlich. Ist die andere Veranstaltung dagegen rechtswidrig, kann sie nicht im öffentlichen Interesse liegen und daher der begehrten Wochenmarktfestsetzung nicht entgegenstehen.

I. Konkurrenz zwischen Gemeinde und privaten Veranstaltern

Am Anfang der Betrachtung soll die Konstellation stehen, in der private Interessenten sowie die Kommune, in der der Wochenmarkt durchgeführt werden soll, miteinander um das Recht zur Veranstaltung konkurrieren. Sie ergibt sich namentlich in Fällen, in denen sich die Kommune entscheidet, die Veranstaltung eines Wochenmarktes, die sie zuvor einem privaten Veranstalter übertragen hatte, aus verschiedenen Gründen wieder selbst in die Hand zu nehmen (Stichwort: Re-Kommunalisierung).

1. Rechtmäßigkeit der kommunalen Wochenmarktveranstaltung

Nach dem Prüfungsschema des BVerwG kommt es also zunächst darauf an, ob die konkurrierende Wochenmarktdurchführung in gemeindeeigener Verantwortung rechtmäßig ist, vor allem, ob die Gemeinde dabei die durch die GO gezogenen Grenzen für wirtschaftliche Betätigungen von Kommunen aus § 107 Abs. 1 Satz 1 GO NRW wahren muss, denn mit der Veranstaltung eines Wochenmarktes in kommunaler Eigenregie bietet eine Kommune gegenüber ihren Einwohnern im Ergebnis eine Dienstleistung an, die – wie gerade die Tätigkeit von überregional oder gar bundesweit engagierten Unternehmen zeigt – auch von Privaten gewinnorientiert am Markt angeboten wird. Daher könnte die Veranstaltung des Wochenmarktes durch eine Kommune als wirtschaftliche Betätigung im Sinne der gesetzlichen Regelung angesehen werden und ggf. der „Schrankentrias” unterliegen. So hat es zum Beispiel das OVG Sachsen-Anhalt für das dortige Landesrecht entschieden³; der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat diese Frage für seinen Bereich offengelassen⁴.

In Nordrhein-Westfalen dürfen hingegen traditionelle kommunale Wochenmärkte auf zentralen hierfür gewidmeten öffentlichen Flächen nach der aktuellen Rechtsprechung des OVG Nordrhein-Westfalen von den Kommunen als öffentliche Einrichtungen i. S. v. § 8 Abs. 1 GO NRW veranstaltet werden, die der wirtschaftlichen Betreuung der Einwohner dienen, ohne dass hierdurch die Grenzen zulässiger wirtschaftlicher Betätigung nach § 107 GO NRW überschritten würden⁵. Erfolge die Veranstaltung traditioneller Wochenmärkte auf zentralörtlichen öffentlichen Plätzen oder Flächen unter den Voraussetzungen von § 8 Abs. 1 GO NRW, gehöre sie zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Bereich der Daseinsvorsorge, die die Gemeinden im Sinne der Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 Abs. 2 LV NRW, § 2 GO NRW in eigener Verantwortung zu regeln hätten. Die öffentliche Hand könne diese rechtlich auch im europäischen Mehrebenensystem geschützte Selbstverwaltungsaufgabe in verschiedenen Organisationsformen – damit auch in privater Rechtsform sowie im Konzessionsmodell oder im Wege einer gewerberechtlichen Festsetzung – wahrnehmen.

In dem konkret vom OVG entschiedenen Fall waren die Wochenmärkte im Gebiet der beklagten Kommune nach deren Wochenmarktsatzung wieder eine gemeindliche öffentliche Einrichtung i. S. v. § 8 GO NRW. In der Festlegung der Marktplätze und Marktzeiten in der Wochenmarktsatzung, liege, so das OVG, eine sowohl gemeinde- als auch straßenrechtlich relevante, zeitlich begrenzte Widmung der Marktflächen zur Nutzung als Wochenmärkte durch die Kommune selbst. Der Gemeingebrauch an den in Anspruch genommenen Marktplätzen sei für die Dauer des Wochenmarkts entsprechend eingeschränkt. In einem vom VG Gelsenkirchen entschiedenen Fall⁶ hatte die Gemeinde in ihrer Wochenmarktsatzung die Durchführung zwar nicht ausdrücklich als öffentliche Einrichtung bezeichnet; aus Sicht des Gerichts war es aber ausreichend, dass die Kommune den Wochenmarkt konkludent zur Erfüllung ihrer aus den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft folgenden Aufgaben innerhalb ihres Wirkungskreises in Dienst gestellt hatte, was das Gericht aus dem dokumentierten Marktkonzept und den darin festgehaltenen Zielsetzungen für den von der Gemeinde betriebenen Wochenmarkt abgeleitet hat.

Unter den beschriebenen Voraussetzungen verliere ein traditioneller kommunaler Wochenmarkt nach Einschätzung des 4. Senats auch nicht dadurch den Rechtscharakter einer gemeindlichen Einrichtung i. S. v. § 8 GO NRW, dass er von einem privaten Konzessionsnehmer unter Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis durchgeführt werde. Solange die Gemeinde ihren seit Langem etablierten öffentlich Marktplatz nach ordnungsgemäßer Vergabe einem privaten Dritten weiterhin nur für die Veranstaltung des traditionellen Wochenmarkts zur Verfügung stelle, den sie durch vertragliche Regelungen in möglichst unveränderter Form, Raum und Zeit für die Zukunft erhalten und sichern möchte, handele es sich weiterhin um eine zumindest konkludent gewidmete öffentliche Einrichtung, zu der allen Marktbeschickern und Einwohnern unter den gleichen Bedingungen Zugang gewährt werden müsse. Ziel der Aufgabe der öffentlich-rechtlichen Trägerschaft sei regelmäßig die Sicherung des Wochenmarktes als Institution und ihre Verlagerung in eine kostengünstigere privatrechtliche Organisationsform, um die finanzielle Belastung der Händler und der Gemeinde selbst zu minimieren. Wenn sich die Kommune deshalb für eine Marktdurchführung in privater Trägerschaft in einem Konzessionsmodell entscheide, um sich trotz begrenzter eigener Mittel einen Einflussbereich auf die im kommunalen Interesse liegende Wahrnehmung der zu den Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises gehörenden Marktdurchführung vorzubehalten, behalte der Wochenmarkt in der bereits früher und jetzt weiterhin gewidmeten Form als nunmehr in seiner Rechtsform privatisierte Einrichtung auf dem angestammten Platz seinen Alleinstellungscharakter für die Allgemeinheit⁷.

Der kommunalen Veranstaltung von solch traditionellen Wochenmärkten als öffentliche Einrichtung stehe nach Ansicht des OVG nicht entgegen, dass sie der wirtschaftlichen Betreuung der Einwohner i. S. v. § 8 Abs. 1 GO NRW dienten, denn eine derartige für die Allgemeinheit nutzbare Einrichtung unterliege nicht den Grenzen für eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden nach § 107 GO NRW. Bei der im örtlichen öffentlichen Interesse erfolgenden Veranstaltung traditioneller Wochenmärkte mit Alleinstellungscharakter auf den Marktflächen der jeweiligen Gemeinde oder zumindest des jeweiligen Ortsteils handele es sich vielmehr – auch wegen der herkömmlich nicht verfolgten Gewinnerzielungsabsicht – um gemeindliche Einrichtungen, die der Wirtschaftsförderung dienten und die nach § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW vollständig aus dem Anwendungsbereich der Regelungen über die wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden ausgenommen wären. Solche Märkte hätten gerade als gemeindliche Einrichtungen marktergänzende und wettbewerbssichernde Funktion im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse⁸. Weil die Durchführung kommunaler Wochenmärkte als öffentliche Einrichtung nicht den Grenzen für eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden nach § 107 GO NRW unterliege, sei es unerheblich, dass Wochenmärkte auch von Privaten mit Gewinnerzielungsabsicht durchgeführt werden könnten und die konkret streitbefangenen Wochenmärkte in den vergangenen Jahren an den angestammten Zeiten und Orten auch tatsächlich von Privaten auf der Grundlage gewerberechtlicher Marktfestsetzungen durchgeführt worden wären, weil die Marktveranstaltung im traditionellen Rahmen nicht dadurch unterbrochen werde, dass sie zwischenzeitlich von Privaten fortgeführt worden sei.

2. Entgegenstehendes öffentliches Interesse

Geht man demnach in NRW von der Rechtmäßigkeit der Veranstaltung eines traditionellen kommunalen Wochenmarktes als öffentliche Einrichtung aus, kommt es nach dem Prüfungsraster des BVerwG des Weiteren darauf an, ob ein öffentliches Interesse für die Wochenmarktdurchführung gerade durch die Kommune selbst streitet, das durch die beantragte konkurrierende Marktfestsetzung zugunsten eines privaten Mitbewerbers verletzt würde. Für die Beantwortung dieser Frage kommt es nicht auf die wirtschaftlichen, finanziellen und organisatorischen Auswirkungen für die jeweilige Kommune an, also ob die Veranstaltung des Wochenmarktes in kommunaler Eigenregie dauerhaft zu erheblichen finanziellen Belastungen für den Gemeindehaushalt führt oder ihn die Gemeinde mangels verfügbarer sachlicher und personeller Ressourcen eventuell nicht dauerhaft zuverlässig organisieren und durchführen kann.

Für das OVG gehören traditionelle Wochenmärkte, die der Versorgung der lokalen Bevölkerung im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge insbesondere mit frischen Lebensmitteln dienten, als rechtmäßige öffentliche Einrichtungen zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die die Kommune im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung geregelt habe (Art. 28 Abs. 2 GG). Zur Durchführung dieser Märkte sei die Kommune im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht nur befugt. Vielmehr sei sie in dem entschiedenen Fall dazu aufgrund ihrer satzungsmäßigen Regelung, die Märkte als öffentliche Einrichtung zu betreiben, im öffentlichen gemeindlichen Interesse sogar verpflichtet. Auch das BVerwG hatte in dem bereits erwähnten Beschluss vom 2. Januar 2006 angedeutet, dass einer Gemeinde ohnehin wegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der eigenen Aufgabenwahrnehmung der Vorrang gebühren dürfte.

Einer gewerberechtlichen Auswahlentscheidung zwischen privaten Interessenten und einer Kommune als Marktveranstalterin bedarf es in Nordrhein-Westfalen in der gegebenen Konstellation also nicht. Die rechtmäßige und zugleich im öffentlichen Interesse der örtlichen Gemeinschaft liegende Veranstaltung kommunaler Wochenmärkte als öffentliche Einrichtung der Kommune hängt in Nordrhein-Westfalen nicht davon ab, dass solche Märkte durch andere Unternehmen nicht besser und wirtschaftlicher durchgeführt werden können.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den NWVBl. 6/2026.