Ausgewählte Aspekte des Immunitätsrechts

Die Immunität der Mitglieder der gesetzgebenden Körperschaften gehört ebenso wie die Indemnität zum Traditionsbestand des Parlamentsrechts¹ in konstitutionellen und parlamentarischen Demokratien. Rechtshistorisch geht sie zurück auf die Regelungen der Bill of Rights von 1689 zum „freedom of speech” und „freedom from arrest and molestation”, wird von der Französischen Verfassung von 1791 fortentwickelt und findet sich in Deutschland in nahezu wortgleicher Ausgestaltung in der Paulskirchenverfassung (Art. 117 ff.), der Reichsverfassung von 1871 (Art. 30 f.), der Weimarer Reichsverfassung (Art. 36 f.²) dem Grundgesetz (Art. 46) und (ebenso wie in den weiteren Verfassungen der Länder³) der Verfassung des Freistaates Bayern (Art. 27 f.).

Gleichwohl ist der Umgang mit der parlamentarischen Immunität für die Praxis immer wieder mit Herausforderungen verbunden. Neben den Vorschriften aus dem 11. Abschnitt der Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren (RiStBV) stellt hier insbesondere für die Strafverfolgung in Bayern die am 5. September 2024 in Kraft getretene Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz über die Immunität der Mitglieder der gesetzgebenden Körperschaften vom 9. August 2024 (BayMBl. Nr. 399; Immunitätsbekanntmachung) eine wichtige Arbeitshilfe dar. Die Neufassung der Immunitätsbekanntmachung im Jahr 2024 soll zum Anlass genommen werden, diesen für die Praxis wichtigen Leitfaden insbesondere auch hinsichtlich seiner verfassungsrechtlichen Bezüge zum Immunitätsrecht vorzustellen und – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – zugleich auf ausgewählte Aspekte des Immunitätsrechts bei Mitgliedern nationaler gesetzgebender Körperschaften⁴ einzugehen.

A. Zentrale Vorschriften des Immunitätsrechts

Zentrale Vorschriften des Immunitätsrechts und Ausgangspunkt aller rechtlichen Fragen sind zunächst die in Nr. 1 der Immunitätsbekanntmachung aufgeführten verfassungsrechtlichen Bestimmungen – für Bayern also der dort aufgeführte Art. 28 Abs. 1 BV. Danach kann kein Mitglied des Landtags ohne dessen Genehmigung während der Tagung wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung zur Untersuchung gezogen oder verhaftet werden, es sei denn, dass es bei der Ausübung der Tat oder spätestens im Laufe des folgenden Tages festgenommen worden ist. Ähnlich bestimmt Art. 46 Abs. 2 GG, dass ein Mitglied des Deutschen Bundestags wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung nur mit Genehmigung des Bundestags zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden kann, es sei denn, dass er bei Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen wird. Entsprechende Regelungen enthalten auch die weiteren Landesverfassungen. Diese zeigen mitunter aber – ebenso wie im Vergleich zum Bund die Regelung in Bayern – landesrechtliche Besonderheiten⁵.

Gestützt auf § 6 Abs. 2 EGStPO (vgl. dazu Nr. 3.1 der Immunitätsbekanntmachung) erhalten die landesgesetzlichen Immunitätsvorschriften auf der Ebene des Strafverfahrensrechts über die insoweit konstitutive Vorschrift des § 152a StPO Wirksamkeit auch für die anderen Bundesländer sowie den Bund⁶. § 152a StPO dehnt damit den räumlichen Schutzbereich der landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Immunität von Mitgliedern der Landesparlamente vor dem Hintergrund des engen, auf Mitglieder des Bundestags beschränkten Schutzbereich des Art. 46 Abs. 2 GG einerseits und der auf das jeweilige Staatsgebiet begrenzten Geltung der Landesverfassungen andererseits, aus⁷.

Neben der Immunitätsbekanntmachung selbst, sind schließlich auch die Nr. 191, 192, 192a, 192b und 298 RiStBV (vgl. Nr. 3.1 der Immunitätsbekanntmachung) sowie die entsprechenden Bestimmungen der Geschäftsordnungen der gesetzgebenden Körperschaften zu beachten. Für Bayern sind dies die §§ 92, 93 in Verbindung mit Anlage 3 zur Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag (BayLTGeschO). Für den Bund ist insoweit § 107 in Verbindung mit Anlage 6 der GO-BT betroffen, in der der „Beschluss des Deutschen Bundestages betr. Aufhebung der Immunität von Mitgliedern des Bundestages” (im Folgenden: GO-BT-Beschluss) und die „Grundsätze in Immunitätsangelegenheiten und in Fällen der Genehmigung gemäß § 50 Abs. 3 StPO und § 382 Abs. 3 ZPO sowie bei Ermächtigungen gemäß § 90b Abs. 2, § 194 Abs. 4 StGB” enthalten sind. Der Bayerische Landtag pflegt ebenso wie der Deutsche Bundestag diese Regelungen, worauf Nr. 3.2 der Immunitätsbekanntmachung hinweist, in der Regel jeweils zu Beginn einer Wahlperiode zu übernehmen.

B. Die Immunitätsbekanntmachung

Ebenso wie die RiStBV⁸ stellt auch die Immunitätsbekanntmachung normhierarchisch eine Verwaltungsvorschrift dar und hat insbesondere keine Gesetzeskraft⁹. Maßstab für die Bestimmung der Reichweite der Immunität und etwaige Genehmigungserfordernisse sind allein die Vorschriften der Verfassung, also für Mitglieder des Deutschen Bundestags Art. 46 Abs. 2 GG und für Mitglieder des Bayerischen Landtags Art. 28 BV. Eine eventuell von diesen Maßstäben abweichende Praxis der Strafverfolgungsbehörden ist daher für die Rechtsstellung des Mitglieds eines Parlaments ebenso unbeachtlich wie gegebenenfalls abweichende Regelungen der RiStBV¹⁰. Unabhängig davon handelt es sich bei der Immunitätsbekanntmachung angesichts ihrer zusammenfassenden Darstellung immunitätsrechtlicher Fragen aus dem – insbesondere auch bayerischen – Verfassungsrecht, dem öffentlichen Recht (Mandatserwerb und -verlust), dem Strafrecht sowie der Strafverfolgungspraxis um eine indispensable Hilfestellung in der Praxis der Strafverfolgung, die – ebenso wie die RiStBV – auch insbesondere Staatsanwaltschaften und ihre Ermittlungspersonen bei ihrem Umgang mit immunitätsrechtlichen Fragen bindet.

Die Immunitätsbekanntmachung vom August 2024 ersetzt die vorherige Bekanntmachung aus dem Jahr 2019 vollständig. Sie behandelt die rechtlichen Grundlagen der Immunität (Nr. 2.1.1 bis 2.1.3) von Mitgliedern verschiedener gesetzgebender Körperschaften in Deutschland und der Europäischen Union, von denen hier lediglich die Mitglieder des Deutschen Bundestags und des Bayerischen Landtags näher in den Blick genommen werden sollen. Dargestellt werden der persönliche (Nr. 2.1), sachliche (Nr. 2.2; Ermittlungs- und Strafverfahren, Disziplinarverfahren, berufs- und ehrengerichtliche Verfahren sowie bestimmte Maßnahmen im Rahmen bürgerlich-rechtlicher Verfahren) und zeitliche Anwendungsbereich der Immunität (Nr. 2.3). Dabei werden auch Beginn und Ende der Immunität durch Erwerb beziehungsweise Verlust der Mitgliedschaft in einer gesetzgebenden Körperschaft erläutert, auch etwa für den Fall einer Ersatzwahl beziehungsweise Listennachfolge. Nicht näher von der Immunitätsbekanntmachung behandelt wird, dass im Fall des Mandatsverzichts durch Erklärung zur Niederschrift eines Notars, § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 BWahlG, ein Mitglied des Deutschen Bundestags erst „mit der Entscheidung” des Bundestagspräsidenten, § 47 Abs. 3 Satz 1, Satz 2 BWahlG, aus dem Bundestag ausscheidet¹¹ – und nicht bereits im Zeitpunkt der Übermittlung des Verzichts an den Bundestagspräsidenten, wovon Bundespräsident, Strafverfolgungsbehörden und auch der betroffene Abgeordnete selbst im Fall Edathy offenbar ausgegangen war¹². Entsprechendes gilt auch in Bayern: Auch hier verliert ein Mitglied des Bayerischen Landtags seinen Sitz (erst) in dem Zeitpunkt, in dem der Landtagspräsident die Wirksamkeit der Verzichtserklärung feststellt, Art. 56 Abs. 2 Satz 3 LWG.

Neben diesen stets zu beachtenden Grundsätzen der Immunität erläutert die Immunitätsbekanntmachung auch die Genehmigungserfordernisses für strafverfolgende Maßnahmen und deren Ausnahmen. Hervorzuheben sind insoweit die genehmigungsfreien (Vor-)Verfahren etwa zum Zwecke der Einstellung ohne Beweiserhebung, die Möglichkeit der Festnahme bei Begehung der Tat sowie unaufschiebbare Maßnahmen der Beweismittelsicherung (z. B. Maßnahmen zur Spurensicherung). Abgerundet wird die Immunitätsbekanntmachung durch insbesondere für die staatsanwaltschaftliche Praxis relevante Ausführungen zum regelmäßigen Immunitätsbericht an die Präsidentin des Bayerischen Landtags (nunmehr nur noch halbjährlich statt früher vierteljährlich; Nr. 9.3 Satz 2 Immunitätsbekanntmachung, Nr. 4 der Anlage 3 BayLTGeschO) sowie zur Aktenführung, dem Schriftverkehr mit dem Mitglied des Parlaments und die Berichts- und Mitteilungspflichten (Nr. 8 und 9 Immunitätsbekanntmachung).

Zusammenfassend deckt die Immunitätsbekanntmachung alle grundsätzlichen immunitätsrechtlichen Fragestellungen ab. Gemeinsam mit den Vorschriften des 11. Abschnitts der RiStBV ermöglicht sie daher auch immunitätsrechtlich weniger versierten Rechtsanwendern ein gefahrloses Segeln in fremden Gewässern und stellt damit eine nicht zu unterschätzende Arbeitshilfe in der Praxis der Strafverfolgungsbehörden dar.

C. Sinn und Zweck der Immunität

Die Bedeutung der Immunität setzt die Immunitätsbekanntmachung richtigerweise prominent an ihren Anfang und hält in Nr. 1 fest, dass Mitglieder einer gesetzgebenden Körperschaft aufgrund ihrer verfassungsrechtlich gewährleisteten Immunität nur mit Genehmigung der gesetzgebenden Körperschaft, der sie angehören, wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung zur Verantwortung gezogen oder verhaftet oder aus anderen Gründen in ihrer persönlichen Freiheit beschränkt werden dürfen. Immunität (von lat. immunitas: Freisein von Leistungen, Abgaben-, Steuerfreiheit aber auch Vergünstigung, Privileg¹³) ist also die Freiheit des Mitglieds des Parlaments von allen staatlichen Verfolgungsmaßnahmen, zum Beispiel Strafverfolgung, Strafvollstreckung und Freiheitsbeschränkungen, die die parlamentarische Tätigkeit als Mitglied des Parlaments behindern könnten, indem solche Maßnahmen im Regelfall eine Genehmigung des Parlaments voraussetzen¹⁴. Sie soll die Beeinträchtigung der Handlungsfähigkeit des Parlaments als Gesetzgebungsorgan durch eine Strafverfolgung gegen eines seiner Mitglieder verhindern. Damit dient sie dem Schutz der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments als Ganzem (Parlamentsprivileg). Zugleich schützt sie auch die repräsentative Zusammensetzung des Parlaments¹⁵. Denn dessen Funktionsfähigkeit ist ohne die Arbeitsfähigkeit seiner Organteile nicht denkbar¹⁶: Mitglieder des Parlaments müssen insbesondere persönlich an Sitzungen des Parlaments teilzunehmen sowie in Ausübung ihres Mandats eine Vielzahl an Terminen und Gesprächen absolvieren, um die Interessen der Bürger wahrnehmen zu können¹⁷. Daher wird dem Parlament die erforderliche Entscheidungshoheit darüber verschafft, ob ein Mitglied des Parlaments dem Druck staatlicher Verfolgung ausgesetzt sein und gegebenenfalls der parlamentarischen Tätigkeit entzogen werden soll. Denn Mitglieder des Parlaments unter Verfolgungsdruck sind in ihrer Aktionsfreiheit zumindest eingeschränkt, sodass bereits die bloße Einleitung eines Ermittlungsverfahrens Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit des Parlaments haben kann¹⁸.

Aufgrund ihres Charakters als Parlamentsprivileg ist es dem Mitglied des Parlaments selbst auch verwehrt, auf die Immunität zu verzichten¹⁹, worauf Nr. 2.1 Satz 2 der Immunitätsbekanntmachung hinweist. Nur das Parlament als Ganzes hat das Recht, die Immunität aufzuheben – ein Umstand, der in der Praxis Erstzugriffsbeamten gelegentlich nicht immer geläufig ist, zumal bisweilen auch Mitglieder des Parlaments es „hinter sich bringen” wollen und eine sofortige Vernehmung vorziehen.

Zugleich ist die Immunität aber auch ein subjektives Recht des Mitglieds des Parlaments (Doppelfunktion beziehungsweise Doppelbezüglichkeit): Sie gibt ihm gegenüber dem Parlament einen Anspruch darauf, dass sich das Parlament bei der Entscheidung über die Aufhebung der Immunität nicht – den repräsentativen Status des Mitglieds des Parlaments grob verkennend – von sachfremden, willkürlichen Motiven leiten lässt²⁰. Immunität stellt aber, wie das BVerfG klargestellt hat, kein Grundrecht oder grundrechtsgleiches Recht des Mitglieds des Parlaments dar²¹. Ein Mitglied des Parlaments kann aber seine organschaftliche Stellung verfassungsprozessual im Organstreitverfahren gegenüber dem Parlament verteidigen²². Strafprozessual handelt es sich bei der Immunität zugunsten des Mitglieds des Parlaments um ein zeitlich auf die Dauer des Mandats begrenztes höchstpersönliches Verfahrenshindernis mit Verfassungsrang²³. Sie eröffnet dem Mitglied des Parlaments im Falle ihrer Verletzung durch einen anderen Träger öffentlicher Gewalt daher auch die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde²⁴ – selbstredend unter Beachtung des Grundsatzes der Rechtswegerschöpfung und der Subsidiarität. Denn soweit ein Strafverfahren gegen ein Mitglied des Parlaments unter Verletzung der jeweiligen verfassungsrechtlichen Immunitätsregelungen durchgeführt wird, stehen ihm die allgemeinen strafprozessualen Rechtsmittel und Rechtsbehelfe zur Verfügung²⁵, die, wie das BVerfG betont hat, von ihm auch wahrgenommen werden müssen²⁶.

Immunität steht damit in einem Spannungsverhältnis zum Gleichheitssatz und zum Rechtsstaatsprinzip²⁷. Der BayVerfGH sieht die damit einhergehende rechtliche Privilegierung „auf Zeit”, da nur während des Mandats geltend²⁸, aber im Hinblick auf die historische Entwicklung gerechtfertigt. Er hat in einer etwas zurückliegenden Entscheidung aber gewisse Zweifel an der Rechtfertigung durch die Formulierung, dass sich für die Immunität trotz der Bedenken, die sich insbesondere aus dem Vollzug der Art. 28 Abs. 1 und Abs. 3 BV ergeben könnten, „noch ein sachlicher Grund anführen läßt” zum Ausdruck gebracht²⁹.

Bayerische Verwaltungsblätter

Das einzelne Mitglied des Parlaments ist aber ein unentbehrliches Element des gesamten Parlaments³⁰. Mit dem BVerfG ist das Konzept der Immunität daher insbesondere durch das Repräsentationsprinzip gerechtfertigt: Zwar bezeichne das Grundgesetz den einzelnen Abgeordneten als „Vertreter des ganzen Volkes”. Er könnte das Volk aber nur gemeinsam mit den anderen Parlamentsmitgliedern, also durch das Parlament als Ganzes, repräsentieren. Der Deutsche Bundestag nehme seine Aufgaben und Befugnisse daher nicht losgelöst von seinen Mitgliedern, „sondern in der Gesamtheit seiner Mitglieder wahr.” Daher müsse auch die Mitwirkung aller Mitglieder des Parlaments nach Möglichkeit und im Rahmen des im demokratisch-parlamentarischen System des Grundgesetzes Vertretbaren sichergestellt sein. Strafverfolgungsmaßnahmen könnten ein Mitglied des Parlaments daran hindern, seine Sachkompetenz, seine Erfahrungen, seine Überzeugungen und die Interessen seiner Wähler in die parlamentarische Arbeit einzubringen und die vom Volk festgelegten Mehrheitsverhältnisse verändern. Missliebige Mitglieder des Parlaments sollen nicht durch Eingriffe der anderen Gewalten in ihrer parlamentarischen Arbeit behindert werden, wobei das Mitglied des Parlaments je nach dem parlamentarischen Kräfteverhältnis auch gegenüber der Parlamentsmehrheit schutzbedürftig sein könne³¹.

Trotz ihrer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedeutet das mit der Immunität einhergehende „rechtliche Privileg” hingegen nicht selten, dass das Verfahren zur Aufhebung der Immunität als Vorverurteilung des betroffenen Mitglieds des Parlaments gesehen wird und ihn insofern in der Praxis mehr belastet als schützt³². Ein bloßer Anfangsverdacht, für den es bereits ausreicht, dass kriminalistische Erfahrungen es als möglich erscheinen lassen, dass eine verfolgbare Straftat vorliegt, ist zur Aufnahme von Ermittlungen ausreichend, § 152 Abs. 2 StPO, verpflichtet die Staatsanwaltschaft aber zugleich auch schon aufgrund des Legalitätsprinzips hierzu³³. Immunität führt daher dazu, dass Strafverfolgungsmaßnahmen bereits in einem sehr frühen Stadium zumindest dem Parlament und dem politischen Gegner und damit nicht selten auch der Öffentlichkeit bekannt werden und die Bedeutung der Unschuldsvermutung ausgehöhlt werden kann³⁴. Bereits in der fünften Legislaturperiode hat der Deutsche Bundestag festgestellt, dass bei Mitgliedern des Parlaments selbst kleine Verstöße gegen die Straßenverkehrsordnung zu einer Publizität führen, die nicht nur das Ansehen des betroffenen Mitglieds, sondern auch das Ansehen des ganzen Parlaments berührt³⁵. Trotz der im Laufe der Zeit immer weiter etablierten Praxis der vereinfachten Handhabung des Immunitätsrechts hat die Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente vom 3./4. Juni 2002 darauf hingewiesen, dass das Recht der Immunität nicht dazu führen dürfe, dass Mitglieder des Parlaments „quasi an den Pranger gestellt werden” und so mehr als andere Bürgerinnen und Bürger unter den Folgen strafrechtlicher Ermittlungen zu leiden hätten³⁶. Dies beschreibt ein Dilemma: Denn erst mit der Aufhebung der Immunität werden Strafverfolgungsbehörden in die Lage versetzt, unter Anwendung strafprozessualer Ermittlungsmaßnahmen tätig zu werden – wobei die Ermittlungen nicht selten auch (erst) zur Entlastung beschuldigter Mitglieder des Parlaments führen können.

D. Kritik – Braucht es Immunität noch?

Neben der Frage der zumindest politischen Belastung von Mitgliedern des Parlaments durch die mitunter medienwirksame Aufhebung ihrer Immunität allein zum Zwecke der Einleitung strafprozessualer Ermittlungsmaßnahmen sieht sich die parlamentarische Immunität auch mit der grundsätzlichen Frage konfrontiert, ob es ihrer überhaupt noch bedarf.

So wird die Praxis des Immunitätsschutzes aufgrund der Vorabgenehmigungen durch vereinfachte Handhabungen des Immunitätsrechts ohnehin als weitgehend leerlaufend angesehen. Diese Praxis, die gegen den ausdrücklichen Wortlaut verfassungsgesetzlicher Bestimmungen verfahre, erscheine sogar verfassungsrechtlich bedenklich. De lege ferenda könne der Verfassungsgesetzgeber in Bund und Ländern den Schutz der Immunität einschränken und sich am Beispiel Brandenburgs orientieren³⁷: Art. 58 BbgVerf sieht vor, dass jede Strafverfolgungsmaßnahme gegen ein Mitglied des Landtags, jede Haft und jede sonstige Beschränkung seiner persönlichen Freiheit auf Verlangen des Landtags auszusetzen sind, wenn durch sie die parlamentarische Arbeit des Landtags beeinträchtigt wird – also ein bloßes im Nachhinein ausübbares Vetorecht des Parlaments. Andere Autoren sehen aufgrund der historischen Kontinuität des Immunitätsrechts in ihr ein Relikt des 19. Jahrhunderts³⁸.

I. BayVerfGH zur Bedeutung des Immunitätsrechts

In bemerkenswerter Klarheit hat insoweit der BayVerfGH bereits im Jahr 1958 die herausragende Bedeutung des Immunitätsrechts auch im Rechtsstaat einer parlamentarischen Demokratie betont. Den Einwand des damaligen Antragstellers, wonach Versuche, die Tätigkeit missliebiger Mitglieder des Parlaments durch Strafverfolgungsmaßnahmen lahmzulegen, nur „in längst vergangenen Zeiten” begründet seien, ließ der BayVerfGH zu Recht nicht gelten. Zwar sei die Gefahr tendenziöser Verfolgung von Mitgliedern des Parlaments außerordentlich gering. Die Beachtung der Grundsätze der demokratisch-konstitutionellen Staatsordnung würde solche Versuche ausschließen. Die Geschichte lehre aber, dass hierfür in Zeiten schwerer politischer Spannungen keine sichere Gewähr bestehe. Gerade dann aber komme dem Parlament herausragende Bedeutung zu: Im Augenblick der Gefahr müsse das Parlament als das oberste Organ des Staates und Volkes seine Beschlüsse frei von äußeren Störungen fassen können. Dazu, dass das Parlament dieser Aufgabe auch in kritischen Lagen nachkommen könne, solle die Immunität seiner Mitglieder beitragen. Zudem verweist der BayVerfGH auch darauf, dass selbst korrekte Maßnahmen der Strafverfolgung die Funktionsfähigkeit eines Parlaments ebenso stören könnten, wie solche, die auf böswillige Verdächtigungen von privater Seite zurückzuführen seien³⁹

II. BVerfG im Fall Pofalla: Anschluss an BayVerfGH

Auf die grundlegenden Überlegungen des BayVerfGH greift auch das BVerfG in seiner Entscheidung zum Fall Pofalla zurück. Unter ausdrücklicher Bezugnahme auf den BayVerfGH konstatiert das BVerfG, dass die Auffassung, nach der die Immunität im demokratischen Rechtsstaat überholt und überflüssig sei, ein ideales Verhältnis von geschriebenem Recht und Verfassungswirklichkeit unterstelle. Auch wenn die Gefahr willkürlicher Verfolgung von Mitgliedern des Parlaments in einem funktionierenden Rechtsstaat wenig wahrscheinlich sei, könne man sie nicht gänzlich ausschließen. Die Immunität solle dazu beitragen, dass das Parlament gerade auch in kritischen Situationen handlungsfähig bleibe. Die historische Erfahrung zeige, dass in Zeiten politischer Spannungen keine sichere Gewähr dafür bestehe, dass das Parlament frei von Übergriffen der Behörden seinen Aufgaben nachkommen könne. Das BVerfG greift auch die Überlegung des BayVerfGH auf, wonach selbst korrekte, nicht in politischer Absicht veranlasste behördliche Maßnahmen geeignet seien, die Arbeit des Parlaments zu beeinträchtigen. Entsprechendes gelte für Ermittlungen, die durch Streitlust Privater oder – insoweit über die Überlegungen des BayVerfGH hinausgehend – durch Verdächtigungen seitens der Medien ausgelöst seien⁴⁰.

Das auf Überlegungen des BayVerfGH zurückgehende Verständnis des BVerfG, wonach das Immunitätsrecht weiterhin seine Berechtigung habe und kein „alter Zopf” sei, auf den ohne weiteres verzichtet werden könne, hat in der Literatur Zuspruch erhalten⁴¹, wenn auch darauf hingewiesen wird, dass die Immunität aufgrund der gegenüber dem 19. Jahrhundert fundamental gewandelten Gefahrenlage insoweit heute nur noch eine Reservefunktion ausübe, die bei Bedarf aber rückgängig gemacht werden könnte⁴². Zu Recht wird aber betont, dass bei der Gestaltung von Rechten, die den Status von grundlegenden Verfassungsorganen sichern, nicht von Idealverhältnissen ausgegangen werden sollte. Auch wenn die Gefahr einer willkürlichen Verfolgung in einem funktionierenden Rechtsstaat eher gering ist, macht dies allein Schutzbestimmungen nicht bereits deshalb entbehrlich⁴³.

III. Gewachsene Bedeutung der Immunität im Lichte der Resilienzdiskussion

Mag Anfang der 2000er-Jahre noch eine Änderung des Immunitätsrechts de lege feranda denkbar gewesen sein⁴⁴ – mit seiner Entscheidung im Fall Pofalla hat das BVerfG die besondere Bedeutung des Immunitätsrechts selbst in seinerzeit ruhigen politischen Zeiten zum Maßstab gemacht. Ein Maßstab, an dem in dem in den letzten Jahren deutlich angespannteren politischen Diskussionsklima festzuhalten ist. Gerade in Zeiten politischer Spannungen besteht, wie die Geschichte gezeigt und was BayVerfGH wie BVerfG hervorgehoben haben, keine sichere Gewähr dafür, dass das Parlament frei von Übergriffen der Behörden seinen Aufgaben nachkommen kann⁴⁵. Im Lichte der jüngsten Resilienzdiskussion zeigt sich zudem der Weitblick des BayVerfGH, der bereits 1958 die herausragende Bedeutung des Immunitätsrechts betont hat: „Wenn von radikaler Seite der Versuch unternommen werden sollte, die Demokratie auszuhöhlen und die Volksvertretung als die Verkörperung des Volkswillens auszuschalten, stellen die Immunitätsvorschriften im Gesamtaufbau des Staatswesens durchaus eines der Mittel dar, mit denen die demokratische Staatsform zu verteidigen ist⁴⁶.” Undemokratischen Kräften sollte insoweit auch kein Nährboden durch eine vermeintlich „nur gegen sie” gerichtete Reduzierung des immunitätsrechtlichen Schutzes von Parlamentsmitgliedern de lege ferenda gegeben werden.

IV. Exkurs: in Brandenburg nur Reklamationsrecht

Nur am Rande sei daher auf die Regelungen des Immunitätsrechts in der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg (Verf HA) sowie der Verfassung des Landes Brandenburg (BbgVerf) verwiesen. So genießen Mitglieder des Parlaments in Hamburg nach Art. 15 Verf HA Immunitätsschutz nur bei Verhaftungen oder sonstigen die Freiheit der Mitglieder der Bürgerschaft und die Ausübung ihres Mandats beschränkenden Maßnahmen⁴⁷. De lege ferenda wird mitunter insbesondere aber auf das in Brandenburg geltende Regelungskonzept verwiesen⁴⁸. Nach Art. 58 BbgVerf kann der Landtag Brandenburg für ein einzelnes Mitglied, das der Strafverfolgung ausgesetzt ist, beschließen, die Immunität herzustellen, wenn eine Strafverfolgungsmaßnahme die parlamentarische Arbeit des Landtags beeinträchtigt – also ein bloßes im Nachhinein ausübbares „Vetorecht” des Parlaments, vergleichbar dem von Art. 46 Abs. 4 GG beziehungsweise Art. 28 Abs. 3 BV vorgesehenen Reklamationsrecht. Eine vorab bestehende Immunität aller Parlamentsmitglieder, die erst auf Ersuchen der Strafverfolgungsbehörden im Einzelfall aufgehoben wird, gibt es in Brandenburg hingegen nicht⁴⁹.

Dieses Regelungskonzept gewährleistet jedoch nur einen reduzierten Schutz und nimmt dem Parlament dabei wesentliche Entscheidungskompetenzen. Denn die Brandenburgische Verfassung ermöglicht grundsätzlich jederzeit Ermittlungs- und Strafverfahren gegen Parlamentsmitglieder. Die Entscheidung über die Gewährung der Immunität entzieht sie dabei aber gleichzeitig dem Ermessen des Parlaments. Das Parlament ist vielmehr gezwungen, Immunität zu gewähren, wenn eine Beeinträchtigung der parlamentarischen Arbeit feststeht⁵⁰. Hierin wird der Vorteil gesehen, dass damit die Frage, ob mit der Beeinträchtigung der Arbeit eines Mitglieds des Parlaments auch die Funktionsfähigkeit des Parlaments beeinträchtigt werde, nicht der politischen Opportunität überlassen werde. Werde die Opposition durch eine Maßnahme beeinträchtigt – beispielsweise der Oppositionsführer in einer Haushaltsrede oder ein Mitglied des Parlaments in seiner Berichterstattung –, so werde zugleicht die Parlamentsarbeit in toto tangiert⁵¹.

Anders als das durch die Rechtsprechung des BVerfG und die parlamentarische Praxis im Deutschen Bundestag wie im Bayerischen Landtag entstandene flexible, abwägungsoffene Modell sieht der Wortlaut des Art. 58 BbgVerf somit eine Abwägung zwischen den Interessen der Rechtspflege und denen des Parlaments an seiner Funktionsfähigkeit nicht vor. Damit aber ist der Weg für eine praktische Konkordanz zwischen Strafverfolgungsinteresse und Funktionsfähigkeit des Parlaments⁵² verbaut: Mag im Beispielsfall des Oppositionsführers, der an seiner Haushaltsrede gehindert wird, eine Beeinträchtigung parlamentarischer Belange naheliegen, so kann dies im Falle einer Berichterstattung eines Mitglieds des Parlaments, die unproblematisch durch eine Vertretung übernommen werden kann, wesentlich entschärft werden. Daher sollen auch andere Maßnahmen in die Prüfung einbezogen werden: Sei durch eine Festnahme, Verhaftung oder auch nur Ladung zu einer Vernehmung die Mehrheit in einem Ausschuss oder im Plenum gefährdet, so müsse nicht unbedingt die Maßnahme aufgehoben werden, wenn die Mehrheit auch in anderer Weise, zum Beispiel durch Vereinbarung eines Pairings, gesichert werden könne⁵³. Wenn aber andere Maßstäbe in die Prüfung einbezogen werden, kommt man im Ergebnis einer von Art. 58 BbgVerf gerade nicht vorgesehenen Abwägung zwischen dem staatlichen Strafverfolgungsinteresse und der Funktionsfähigkeit des Parlaments sehr nahe. Vorzugsweise erscheint daher das von der überwiegenden Zahl der Länder und auch vom Bund praktizierte abwägungsoffene Regelungsmodell.

Zudem würde ein an Art. 58 BbgVerf orientiertes Regelungsmodell die Schutzwirkung der Immunität deutlich mindern und die Rollen der Akteure wechseln. Nicht mehr die Strafverfolgungsbehörden müssten den aktiven Part übernehmen und anzeigen, dass die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens beabsichtigt sei – sondern das Parlament würde durch den Zwang, sein Reklamationsrecht auszuüben, in eine aktive Rolle gedrängt⁵⁴. Hinzu kommt: Wenn das Parlament von einem Verfahren überhaupt keine Kenntnis hat, dann kann es von einem Aussetzungsverlangen auch keinen Gebrauch machen⁵⁵. Abhilfe kann insoweit nur eine Mitteilungspflicht der Strafverfolgungsbehörden schaffen⁵⁶. Eine derartige Mitteilungspflicht liefe aber de facto auf die bereits de lege lata gelebte Realität der vereinfachten Handhabungen des Immunitätsrechts hinaus.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den BayVBl. 1/2026.