Mehr Mut zur Befreiung!

Das Kommunale Regelungsbefreiungsgesetz ermächtigt die Ministerien, die Kommunen in Baden-Württemberg von landesrechtlichen Regelungen zu befreien. Der Beitrag zieht zehn Monate nach dem Inkrafttreten des Gesetzes ein Zwischenfazit. Das Gesetz kann einen Beitrag zum Bürokratieabbau leisten. Entscheidend ist am Ende aber nicht die Zahl, sondern das Gewicht der Genehmigungen. Die bisherigen Erfahrungen legen nahe, dass Ministerien zu einer offensiven Anwendung des Gesetzes bereit sein müssen, damit das Gesetz die Erwartungen des Gesetzgebers erfüllt.

 

1. Überblick, Verfahren und Maßstab

In der Entlastungsallianz hatte der Landkreistag Baden-Württemberg vorgeschlagen, das in den Ländern Brandenburg[1] und Mecklenburg-Vorpommern[2] bestehende „Standarderprobungsgesetz“ in Baden-Württemberg nachzubilden. Die Landesregierung hat diesen Vorschlag aufgegriffen und am 8. Juli 2025 den Entwurf des „Kommunalen Regelungsbefreiungsgesetzes“ (KommRegBefrG) in den Landtag eingebracht.[3] Der Landtag hat das Gesetz am 8. Oktober 2025 einstimmig beschlossen.[4] Das Gesetz wurde am 20. Oktober 2025 verkündet[5] und ist am Folgetag in Kraft getreten (§ 6 Satz 1). Es tritt am 31. Dezember 2030 außer Kraft (§ 6 Satz 2). Die Landesregierung hat dem Landtag zum 30. Juni 2026, zum 31. Dezember 2028 und zum 30. Juni 2030 „über den Stand und die Auswirkungen“ zu berichten und die „Wirksamkeit der Maßnahmen“ zu bewerten (§ 5 Abs. 2).

Im Gesetzgebungsverfahren wurde kritisch angemerkt, dass das entsprechende Vorbild aus Brandenburg „mäßig erfolgreich“ war.[6] Auch erste Stimmen in der Literatur haben mit kritischem Unterton darauf hingewiesen, dass der Erfolg des Gesetzes von der Initiativbereitschaft der Kommunen und der Haltung der Ministerien abhängt: „Bleibt zu hoffen, dass das baden-württembergische Erprobungsgesetz deutlich mehr einschlägige Initiativen erzeugt und sowohl die potentiellen Antragsteller als auch die jeweils betroffenen Ministerien ‚Mut Neues auszuprobieren‘ beweisen.“[7]

Ziel des Gesetzes ist es, neue Maßnahmen zum Bürokratieabbau zu erproben, auszuwerten und erfolgreiche Modelle für eine landesweite Übernahme zu prüfen.

Hierzu ermächtigt der Gesetzgeber die Ministerien als oberste Landesbehörden, die Städte, Gemeinden und Landkreise sowie die Landratsämter als staatliche untere Verwaltungsbehörde auf deren Antrag von landesrechtlichen Regelungen zu befreien (vgl. § 2 Abs. 1, sog. Ermächtigungs-Kann). Bundesrecht, europäische Vorgaben und Rechte Dritter dürfen nicht entgegenstehen. In Bezug auf Bundesrecht und auf europäische Vorgaben ist die Einschränkung rein deklaratorisch, da Bundesrecht entgegenstehendes Landesrecht bricht (Art. 31 GG) und europäische Vorgaben einen Anwendungsvorrang genießen. Voraussetzung ist ferner ein „Einklang mit den Zielen des Gesetzes“ (§ 3 Abs. 2 Satz 2), also eine Maßnahme zum Bürokratieabbau (§ 1 Abs. 1) oder eine Maßnahme zum Umgang mit den Herausforderungen des demographischen Wandels (§ 1 Abs. 2). Bei „Gefahr für Leib und Leben von Menschen“ oder entgegenstehenden „überwiegenden Belangen des Gemeinwohls“ ist eine Befreiung ausgeschlossen (§ 3 Abs. 2 Satz 2). Die Ministerien tragen für diese Ausschlussgründe die Feststellungslast („es sei denn“). Wegen des Amtsermittlungsgrundsatzes ist die Feststellungslast allerdings nur bei fehlender Aufklärbarkeit entscheidend; in der Praxis spielt diese Konstellation bislang keine Rolle.

Für die Städte und Gemeinden ist der/die Bürgermeister/in, für Landkreise der/die Landrat/Landrätin antragsberechtigt. Über die Antragstellung ist der Gemeinderat bzw. Kreistag zu unterrichten; eine Entscheidung des Gemeinderats ist zunächst nicht erforderlich. Für die Landratsämter als staatliche untere Verwaltungsbehörde ist der/die Landrat/Landrätin antragsberechtigt; eine Berichtspflicht besteht insoweit nicht.

Liegen die positiv und negativ normierten Voraussetzungen vor, „soll“ das jeweils zuständige Ministerium[8] dem Antrag stattgeben. Wenn es beabsichtigt, den Antrag abzulehnen, hat es – gemeinsam mit dem Innenministerium oder, wenn dieses selbst zuständig ist, gemeinsam mit dem Staatsministerium – darauf hinzuwirken, dass durch eine Veränderung des Antrags eine Genehmigung möglich wird. Entscheidet ein Ministerium über einen vollständigen Antrag nicht innerhalb von drei Monaten, gilt die Genehmigung als erteilt.

Eine Genehmigung kann für bis zu vier Jahre erteilt werden. Sie berechtigt, aber verpflichtet nicht zur Umsetzung. Wird eine Genehmigung erteilt, unterrichtet der/die Bürgermeister/in den Gemeinderat bzw. der/die Landrat/Landrätin den Kreistag. Betrifft die erteilte Befreiung eine Selbstverwaltungsangelegenheit, die nicht der laufenden Verwaltung zuzuordnen ist, entscheidet der Gemeinderat bzw. Kreistag über die Umsetzung.

 

2. Bisherige Anträge und Genehmigungen

Genehmigungen werden im Gemeinsamen Amtsblatt veröffentlicht (GABl. 1/2026: 2, GABl. 2/2026: 10, GABl. 3/2026: 22, GABl. 4/2026: 22, GABl. 5/2026: 16, GABl. 6/2026: 13; GABl. 7/2026: 21 und GABl. 8/2026: 22 Genehmigungen; ein Teil dieser bislang insgesamt 128 Genehmigungen bezieht sich auf mehrere Kommunen oder Landratsämter). Von diesen Genehmigungen befreien 76 von einer gesetzlichen Regelung, 21 von einer Regelung in einer Rechtsverordnung und 31 von einer Regelung in einer Verwaltungsvorschrift.

Eine fortlaufende Übersicht zu den eingereichten Anträgen veröffentlicht das Land nicht. Bekannt ist lediglich eine Übersicht der bis zum 9. Februar 2026 eingereichten Anträge, die das Innenministerium auf eine Anfrage von Abgeordneten der SPD-Fraktion veröffentlicht hatte.[9] Zum genannten Stichtag hatten die Kommunen und Landratsämter insgesamt 190 Anträge eingereicht: „Spitzenreiter“ als Adressat waren das Innenministerium mit 66, das Bau- und Umweltministerium jeweils mit 28 und das Verbraucherschutzministerium mit 25 Anträgen. Kaum betroffen waren hingegen das Sozialministerium mit 8 und das Finanzministerium mit 4 Anträgen; beim Staatsministerium wurde kein Antrag gestellt. Von diesen 190 Anträgen waren zum genannten Stichtag 21 Anträge genehmigt, 4 Anträge abgelehnt und 37 Anträge zurückgenommen. Noch nicht beschieden waren damit 128 Anträge. Damit wurden in den ersten drei Monaten des Geltungszeitraums jedenfalls deutlich mehr Anträge gestellt als in vergleichbaren Zeiträumen in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern.[10]

Betrachtet man die Gegenstände der bislang genehmigten Anträge, lässt sich feststellen: Weit überwiegend beziehen sich die Genehmigungen auf verwaltungsintern wirkende Maßnahmen und betreffen Verfahren, Qualifikation, Turnus und Intensität aufsichtlicher Prüfungen sowie Mitteilungs- und Berichtspflichten. Lediglich in Einzelfällen wirken Genehmigungen nach außen; in diesem Fall hauptsächlich auf bestimmte Berufs- oder Funktionsträger (Hebammen, Heilpraktiker und Einsatzkräfte der Feuerwehr) und nur selten gegenüber jedermann (digitale Bereitstellung von Gemeinderatsdrucksachen; Dauer der Baugenehmigung). Die Anträge unterscheiden sich in ihrem Gewicht durchaus erheblich. Sie reichen bei verwaltungsintern wirkenden Maßnahmen von der Annahme von Spenden für Bürgerbusse bis zu den Anforderungen an die Qualifikation des Fachbediensteten für das Finanzwesen und bei verwaltungsextern wirkenden Maßnahmen von der Farbe des Briefwahlumschlags bis zur Geltungsdauer einer Baugenehmigung.

 

3. Genehmigungsverfahren in der Praxis

Bei der Anwendung des Gesetzes wird überwiegend davon ausgegangen, dass eine erteilte Genehmigung gegenüber einem inhaltsgleichen Antrag einer anderen Kommune keine Sperrwirkung entfaltet. In der Praxis führt dies dazu, dass Genehmigungen häufig durch inhaltsgleiche Anträge aufgegriffen werden. Spitzenreiter sind insoweit die Befreiung von der Pflicht zur Erstellung eines erweiterten Beteiligungsberichts (18 Genehmigungen), die Befreiung von der Pflicht zur Auslage von Beratungsunterlagen bei öffentlichen Gemeinderatssitzungen im Sitzungsraum (15 Genehmigungen) und die Befreiung von der Angabe der Gesamtzahl an Stellen für das Vorjahr im Stellenplan (8 Genehmigungen). Die Zahl der von Befreiungen betroffenen Regelungen ist daher mit 64 deutlich geringer als die Zahl der Genehmigungen. Die Genehmigungsfiktion greift selten (7 fingierte Genehmigungen).

Ebenfalls anerkannt wird, dass nicht nur Kommunen und Landratsämter, sondern auch – über den Gesetzeswortlaut hinausgehend – Gemeindeverwaltungsverbände antragsberechtigt sind.

Anträge der Landkreise und Landratsämter als staatliche Verwaltungsbehörde werden nahezu durchgehend durch den Landkreistag gestellt. Anträge der Städte und Gemeinden werden hingegen weit überwiegend durch die Städte und Gemeinden selbst gestellt. Der Gemeindetag hat seinen Mitgliedsgemeinden Musteranträge zur Verfügung gestellt, der Städtetag hat seinen Mitgliedstädten auf der Plattform „StädteNetz“ eine Möglichkeit zum Austausch geschaffen. Übereinstimmend wird angenommen, dass die Vertretungsberechtigung der Kommunale Landesverbände nicht nachzuweisen ist; sie dürfte widerleglich vermutet werden.

Berichte aus der Praxis zeigen, dass einige Ministerien immer wieder auf eine Rücknahme von Anträgen drängen und dies mit dem Aufwand einer förmlichen Ablehnung begründen. Dieses Vorgehen ist im Hinblick auf das Ziel des Gesetzes kritisch zu bewerten, da die Gründe für eine Ablehnung immer auch in eine politische Forderung münden können.

Der Gesetzeswortlaut verlangt, dass vor einer Ablehnung auf eine gemeinsame Lösung hingewirkt wird. Die Anforderungen an dieses Verständigungsverfahren werden von den Ministerien sehr unterschiedlich interpretiert; zum Teil wird ergebnisoffen eine mündliche Erörterung angeboten, zum Teil wird mit Hinweis auf die beabsichtigte Anhörung lediglich eine Anhörung gewährt.

Die Stadt Pfullendorf hat gegen die Ablehnung eines Antrags Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben.[11] Weitere Klagen gegen Ablehnungen sind bislang nicht bekannt.

Genehmigungen werden weit überwiegend für vier Jahre ausgesprochen. Auflagen zur (Zwischen-)Evaluation ergehen weit überwiegend nicht.

Neben Genehmigung, Ablehnung und Rücknahme ist auch eine Erledigung von Anträgen denkbar. Sie greift insbesondere dann, wenn ein Ministerium auf einen Antrag hin eine Regelung für alle Kommunen ändert. Ein Beispiel hierfür ist der Antrag des Städtetags zur Befreiung der Städte von Dokumentations- und Nachweispflichten bei Förderprogrammen, der sich durch eine allgemeine Änderung der VV-LHO erledigt hat.

 

4. Zwischenfazit

Bislang ist das Verhältnis zwischen Genehmigungen und Ablehnungen nicht bekannt. Wenn Mitte Februar bereits 190 Anträge gestellt, Ende August aber insgesamt nur 128 Anträge genehmigt worden sind, deutet dies auf eine nicht unerhebliche Ablehnungsquote hin.

Insgesamt überrascht es nicht, dass verwaltungsintern wirkende Maßnahmen den überwiegenden Teil der Genehmigungen ausmachen. Denn Befreiungen von Vorgaben mit Auswirkungen auf Bürgerinnen und Bürger führen zu einer Rechtszersplitterung und sind damit konzeptionell fragwürdig. Sie lassen sich letztlich nur rechtfertigen, wenn eine Erprobung in der Praxis tatsächlich neue Erkenntnisse erwarten lässt. Wo dies nicht anzunehmen ist, wäre eine zeitnahe allgemeine Änderung der Regelung der bessere Weg.

Die Einbeziehung der Landratsämter als staatliche untere Verwaltungsbehörde in den Kreis der Antragsberechtigten ist einerseits widersprüchlich, da es sich um eine Art „Insichgeschäft“ handelt. Andererseits ist die Einbeziehung nachvollziehbar, da die Landratsämter als untere Verwaltungsbehörde die gleichen Aufgaben wie entsprechend zuständige Städte wahrnehmen. In der Praxis zeigt sich allerdings auch, dass die Betroffenheit von Kommunen und Landratsämtern unterschiedlich sein kann. Ein Beispiel hierfür ist die Verlängerung der Geltungsdauer von Baugenehmigungen von drei auf fünf Jahre. Aus Sicht einer staatlichen Verwaltungsbehörde kann damit der Verwaltungsaufwand reduziert werden. Aus Sicht einer Stadt oder Gemeinde kann eine länger geltende Baugenehmigung die Stadtentwicklung erschweren, sodass die gesetzliche Regelung (dreijährige Geltungsdauer mit Verlängerungsmöglichkeit um jeweils weitere drei Jahre) vielen Kommunen vorzugswürdig erscheinen dürfte. Bei konsequenter Herangehensweise hätte die Genehmigung ohnehin nicht erteilt werden dürfen, da die Verlängerung der Geltungsdauer von Baugenehmigungen der staatlichen Verwaltungsbehörden in die kommunale Planungshoheit der Städte und Gemeinden ohne Baurechtszuständigkeit eingreift und damit das Recht eines Dritten entgegensteht.

Insgesamt reiht sich das Gesetz in die bisherigen Bestrebungen zum Bürokratieabbau ein. Im Vergleich zu den bisherigen Maßnahmen (insb. Jahresbericht 2019/2020 Bürokratieabbau, Bürokratievermeidung und bessere Rechtsetzung; Einsetzung eines Normenkontrollrats; Erstes und Zweites Gesetzes zum Abbau verzichtbarer Formerfordernisse; Entlastungsallianz) enthält das KommRegBefrG einen neuen methodischen Ansatz. Das Gesetz dürfte nach den bisherigen Erfahrungen ein weiterer Baustein, aber nicht das Allheilmittel zum Bürokratieabbau sein.[12] Es sollte allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass ein Normanwender von verfahrensbezogenen Vorgaben in bestimmten Fällen bereits mit allgemeiner Methodik abweichen kann.

 

5. Vorschläge zur Weiterentwicklung des Gesetzes

Bei einer Nachschärfung sollte der Gesetzgeber die Progressivität des Maßstabs steigern (hierzu a) und das Verfahren anpassen (hierzu b). Im Einzelnen:

a) Das intendierte Ermessen der Ministerien sollte jedenfalls bei verwaltungsintern wirkenden Maßnahmen zu einer regelhaft gebundenen Entscheidung geschärft werden. Ein solcher Maßstab könnte wie folgt formuliert werden: Ministerien haben die Abweichung von verwaltungsintern wirkenden Maßnahmen zum Bürokratieabbau zu genehmigen, wenn grundsätzliche Standards geordneten Verwaltungshandelns nicht berührt sind. Eine Steuerung kann über die Dauer der Erprobung und Auflagen zur begleitenden Evaluation erfolgen. Ministerien sollen Abweichungen genehmigen, wenn Rechte Dritter berührt sind, diese jedoch in einer Abwägung zurücktreten.

b) Zum einen sollten die gesetzlichen Anforderungen an die Begründung von Anträgen verringert werden. Es genügt, wenn in einem Antrag der Zweck und die beabsichtigte Wirkung der Befreiung dargelegt wird; auf eine Beschreibung der Ausführungsmodalitäten sollte verzichtet werden. Informationspflichten sollten überprüft und kohärent gestaltet werden. Die Unterrichtung des Gemeinderats nach Antragstellung kann als gesetzliche Vorgabe gestrichen werden. Regelmäßig wird ein Bürgermeister den Gemeinderat ohnehin frühzeitig informieren, wenn er für die spätere Umsetzung einer Genehmigung einen entsprechenden Beschluss des Gemeinderats benötigt. Diesem gesetzlichen „Zuviel“ an Informationspflicht steht ein „Zuwenig“ an anderer Stelle entgegen: Auch die Landratsämter als staatliche Verwaltungsbehörde sollten transparent machen, dass sie eine Genehmigung anwenden. Da der Kreistag für die Aufgaben der unteren Verwaltungs­behörde keine Befassungskompetenz hat, sollten die Landratsämter als staatliche Verwaltungsbehörde die Anwendung der Genehmigung öffentlich bekanntmachen.

Zum anderen sollten aus Gründen der Transparenz nicht nur Genehmigungen, sondern alle Anträge mit Kurzbeschreibung und dem jeweiligen Verfahrensausgang veröffentlicht werden. Genehmigungen sollten sichtbarer werden. Der bisherige Weg einer Veröffentlichung im Gemeinsamen Amtsblatt ist unübersichtlich. Denn das Gemeinsame Amtsblatt wird in gedruckter Form vom Staatsanzeiger-Verlag herausgegeben und mit einigen Tagen Verzögerung manuell eingescannt im Portal „Landesrecht BW“ eingepflegt. Außerdem sind die Überschriften in der Regel nichtssagend (Bekanntmachung des Ministeriums … über eine, mehrere oder schlicht „neue“ Genehmigungen nach dem Kommunalen Regelungsbefreiungsgesetz). Die Zusammenstellung der im Gemeinsamen Amtsblatt bekannt gemachten Genehmigungen auf der Internetseite des Innenministeriums (Rubrik „Land und Kommunen“ > „Kommunales Regelungsbefreiungsgesetz“ > „Welche Genehmigungen wurden bereits erteilt?“) ändert an diesem Befund wenig. Ein besserer Weg wäre – wie von den Kommunalen Landesverbänden und der SPD-Landtagsfraktion[13] gefordert – eine Veröffentlichung von Anträgen, Ablehnungen und Genehmigungen in einem separaten Portal.

Entscheidender als eine gesetzliche Nachschärfung ist allerdings, dass die Ministerien zur offensiven Anwendung des Gesetzes bereit sind. Diese Haltung kann nicht gesetzlich „verordnet“ werden. Ob die im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gebrachten[14] und vom damaligen Innenminister zugesagten[15] Erwartungen tatsächlich eingetreten sind, sollte nach Vorlage des ersten Evaluationsberichts kritisch hinterfragt werden. Bei Bedarf sollte eine engmaschigere politische Begleitung erfolgen, damit die Erwartungen des Gesetzgebers auch durchgehend umgesetzt werden.

 

[1]   Erstmals als Gesetz zur Erprobung der Abweichung von landesrechtlichen Standards in Kommunen sowie von landesrechtlichen Zuständigkeitszuweisungen (Brandenburgisches Standarderprobungsgesetz) vom 28.06.2006 (GVBl. I, S. 74).

[2]   Erstmals als Gesetz zur Erprobung der Öffnung von landesrechtlichen Standards für kommunale Körperschaften (Kommunales Standarderprobungsgesetz) vom 13.10.2010 (GVOBl., S. 615).

[3]   Vgl. LT-Drucks. 17/9087.

[4]   LT-Drucks. 17/9572.

[5]   Vgl. GBl. 2025 Nr. 96.

[6]   MdL a.D. Goll, LT-PlenProt. 17/130, S. 7844 und ähnlich bereits 17/129, S. 7812 f.

[7]   Zinell, in: PUBLICUS, Beitrag „Mut Neues auszuprobieren“ vom 28.10.2025.

[8]   Die Zuständigkeit der einzelnen Ministerien ergibt sich aus dem Beschluss der Landesregierung zur Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien (vgl. derzeit LT-Drucks. 18/27) i.V.m. Art. 45 Abs. 3 Satz 1 LVerf.

[9]   Vgl. LT-Drucks. 17/10276.

[10] Vgl. Berichte der Landesregierung Brandenburg, abrufbar unter: https://t1p.de/bericht-bbg, und Bericht der Landesregierung Mecklenburg-Vorpommern, abrufbar unter: https://t1p.de/bericht-mv, sowie zusammenfassend Zinell, a.a.O.

[11] Vgl. Südkurier vom 27.03.2026: „Pfullendorf klagt gegen das Land: Wie ein Gesetz die Stadt auf die Barrikaden treibt“.

[12] So auch Mrass, in: PUBLICUS, Beitrag: „Das Kommunale Regelungsbefreiungsgesetz in Baden-Württemberg“ vom 21.07.2026.

[13] Vgl. LT-Drucks. 17/9593.

[14] MdL a.D. Hockenberger, LT-PlenProt. 17/130, S. 7842 f.

[15] Minister des Inneren, für Digitalisierung und Kommunen a.D. Strobl, LT-PlenProt. 17/130, S. 7846.