Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht

Die Verfassungsgarantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 S. 1 und 3 GG, Art. 78 f. LV NRW) wirkt in vielfältigen Zusammenhängen auf die rechtliche Beurteilung der Wahrnehmung der gemeindlichen Aufgaben und ihrer Finanzierung ein. Der Beitrag geht auf der Grundlage von einigen Ausführungen zu den historischen und dogmatischen Grundlagen der Verfassungsgarantie ihrer Relevanz für eine Auswahl aktueller Rechts-, insbesondere Rechtsprechungsprobleme nach.

A. Einleitung

Wenn im Rahmen einer anwaltlichen Tagung, die aktuellen Entwicklungen des Kommunalrechts gewidmet ist, die Verfassungsgarantie der gemeindlichen Selbstverwaltung zum Thema gemacht wird, darf man davon ausgehen, dass vor allem deren Bedeutung in der Rechtspraxis interessiert. Der so verstandenen Aufgabe will ich in einem ersten Schritt nachgehen, indem ich – Sie haben einen Hochschullehrer eingeladen, den damit verbundenen (positiven wie negativen) Erwartungen will ich versuchen gerecht zu werden – kurz einige historische und dogmatische Grundlagen für das Verständnis dieser Verfassungsgarantie in Erinnerung rufe, um dann in einem zweiten Schritt auf deren Relevanz für eine Auswahl aktueller Rechts-, insbesondere Rechtsprechungsprobleme des gemeindlichen Verwaltungshandelns zu sprechen zu kommen.

B. Grundlagen

Im 19. Jahrhundert wurde die gemeindliche Selbstverwaltung teilweise, insbesondere in süddeutschen Verfassungen als eine dem monarchischen Staat entgegengesetzte Freiheit der Bürger in der Erledigung ihrer örtlichen Aufgaben angesehen, was u. a. darin Ausdruck gefunden hat, dass sie in der Paulskirchenverfassung von 1849 und auch noch in der Weimarer Reichsverfassung im Grundrechtsteil verbürgt worden ist. Spätestens seit der Weimarer Zeit ist aber gesichert, dass es sich um eine Autonomiegewährung innerhalb des demokratischen Verfassungsstaates handelt.¹ Ihre Funktion liegt in der Dezentralisation in der Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben und – so das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in seinem bis heute für das Verständnis des Art. 28 Abs. 2 GG grundlegenden Rastede-Beschluss von 1979 – in dem politisch-demokratischen Gesichtspunkt der Teilnahme der Bürgerschaft an der Erledigung ihrer öffentlichen Aufgaben im Sinne eines Aufbaus der Demokratie von unten nach oben.²

Diese verfassungsrechtliche Stellung bedingt zunächst die demokratische Legitimation der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit, die sich einerseits aus den Gemeindewahlen, andererseits aus der in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ausdrücklich genannten Gesetzesbindung speist. Im Verhältnis zum Staat findet sie dann Ausdruck in der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie. Diese etabliert nach der unmittelbaren Bundes- und Landesverwaltung eine dritte (mit den Kreisen: dritte und vierte) verselbstständigte, autonomiebegabte Verwaltungsebene, die – ohne selbst staatliche Qualität zu besitzen – mit der an die Wohnsitznahme anknüpfenden Mitgliedschaft und der Allzuständigkeit für die örtlichen Angelegenheiten doch staatsähnliche Strukturelemente aufweist.³ Der Zugehörigkeit zur Landesstaatsgewalt entsprechend, wird die gemeindliche Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG als in der Sache primär – im Sinne einer Mindestgarantie – an die Länder adressierte⁴ Verpflichtung zur Gewährleistung und landesverfassungsrechtlich dann in Art. 78 LV NRW verbürgt.

Die Selbstverwaltungsgarantie als eine Autonomiegewährung innerhalb des öffentlich-rechtlich geregelten, staatlichen Raums wird seit Weimar als institutionelle Garantie charakterisiert. Für sie hat sich in der Verfassungsrechtsdogmatik eine Auffächerung in drei Teilgarantien etabliert.⁵ Die institutionelle Rechtssubjektsgarantie soll dem Staat verwehren, die gemeindliche (und gemeindeverbandliche) Verwaltungsebene ganz oder überwiegend zu beseitigen und ist darüber hinaus auch die Grundlage für eine beschränkt-individuelle Rechtssubjektsgarantie, die bei Eingriffen in den Bestand einer einzelnen Gemeinde immerhin eine Anhörung und rechtfertigende Gründe des öffentlichen Wohls verlangt; das hatte gerade in Nordrhein-Westfalen in den 1960er-, 1970er-Jahren angesichts der weitreichenden kommunalen Neugliederungsmaßnahmen große Bedeutung, ist aber seither ohne hervorgehobene Relevanz. Der im Ansatz institutionellen und objektiven, nicht individuellen Selbstverwaltungsgarantie wird mittels der sog. subjektiven Rechtsstellungsgarantie eine wehrfähige subjektive Rechtsstellung der einzelnen betroffenen Kommunen entnommen, die die Grundlage insbesondere für deren gerichtliche Rechtsschutzmöglichkeiten ist. Den materiellen Schwerpunkt der Garantie macht schließlich die sog. objektive Rechtsinstitutionsgarantie aus, die den gemeindlichen Aufgabenkreis und die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung gewährleistet.

Insoweit begründet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG für die Gemeinden eine Allzuständigkeit für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Nach der bekannten Definition des Rastede-Beschlusses sind – grundsätzlich ohne Rücksicht auf die Verwaltungs- und Finanzkraft der einzelnen Gemeinde – erfasst „diejenigen Bedürfnisse, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindebürgern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen”.⁶ Art. 78 Abs. 2 LV NRW geht bekanntlich zulässigerweise über Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG hinaus, indem er nicht nur die Regelung der örtlichen Angelegenheiten, sondern – im Sinne des für Nordrhein-Westfalen geltenden sog. monistischen Aufgabenverständnisses – die gesamte Verwaltungstätigkeit der Gemeinden als Selbstverwaltung qualifiziert (sog. Totalität im Gegensatz zu der von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Universalität des gemeindlichen Wirkungskreises); das erweitert allerdings, wie der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NRW) schon früh entschieden hat, nicht den Gewährleistungsumfang hinsichtlich der gemeindlichen Aufgaben über Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG hinaus, vielmehr bleibt der materiell-verfassungsrechtliche Schutz auf die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft beschränkt.⁷ Nur insoweit unterfällt die gesetzgeberische Aufgabenentziehung und -beschränkung den im Rastede-Beschluss entwickelten Rechtfertigungsanforderungen. Dabei gewinnt der sogenannte Kernbereichsschutz kaum praktische Relevanz;⁸ entscheidend sind die Anforderungen im sogenannten Randbereich der Garantie. Insoweit hatte das BVerfG im Rastede-Beschluss noch erkennbar bewusst den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht herangezogen, was der zumindest damals herrschenden Annahme seiner Unanwendbarkeit in staatsorganisationsrechtlichen Beziehungen entsprach.⁹ Das ist bei Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG inzwischen anders, jedoch betont das BVerfG, dass dabei das sog. materielle Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden beachtet werden muss, wonach ihnen solche Aufgaben nur entzogen werden dürfen, wenn überwiegende öffentliche Gründe dies rechtfertigen; dies soll nur dann der Fall sein, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre oder ein unverhältnismäßiger Kostenanstieg verursacht würde, während das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder Zuständigkeitskonzentration bzw. Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung nicht zureichen sollen.¹⁰ Die weiter garantierte Eigenverantwortlichkeit erlaubt den Gemeinden, ihre Aufgaben grundsätzlich frei von Weisungen und nach eigenem Ermessen auszuführen; dies gilt nicht nur für die Regelung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, sondern auch darüber hinaus für die gesamte Verwaltungstätigkeit der Kommunen.¹¹ Sie unterliegt allerdings – soweit es um aufgabenunspezifische Vorgaben, insbesondere in Bezug auf die Organisationshoheit geht – großzügigeren Regelungsmöglichkeiten des Gesetzgebers.¹²

C. Bedeutung für Einzelprobleme des gemeindlichen Verwaltungshandelns

Die so umrissene verfassungsrechtliche Stellung der Gemeinden wirft in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben Probleme auf zwei Ebenen, auf der Aufgaben- und der anschließend kürzer anzusprechenden Finanzierungsebene auf.

I. Aufgabenebene

Auf der Aufgabenebene möchte ich unterschiedliche Wirkungsdimensionen der Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung in den Blick nehmen.

1. Gewährleistung der gemeindlichen Allzuständigkeit für die örtlichen Angelegenheiten gegenüber dem Gesetzgeber

Die erste und für die Gemeinden bedeutsamste Funktion liegt in der Gewährleistung ihrer Allzuständigkeit für die örtlichen Aufgaben gegenüber dem Gesetzgeber.

a. Aktuelle Beispiele: Grund- und Hauptschulträgerschaft und Kita-Versorgung

Dies hat nach meiner Wahrnehmung in den letzten Jahren in der Breite keine herausgehobene Bedeutung erlangt. Relevante, auch verfassungsrechtlich umstrittene Aufgabenverschiebungen hat es wohl vor allem im Kita- und Schulbereich gegeben. Exemplarisch möchte ich auf zwei einschlägige Entscheidungen des BVerfG aus der jüngeren Vergangenheit verweisen.

Die Entscheidungen machen deutlich, dass die Zuordnung bestimmter Aufgaben zum gemeindlichen Wirkungskreis schwierig sein kann, weil Aufgaben u. U. nur teilweise örtlicher, hinsichtlich anderer Teilaspekte aber überörtlicher Natur sein können; zudem kann der örtliche oder überörtliche Charakter einem – unter den Bedingungen fortschreitender Mobilität und Technisierung u. U. noch beschleunigten – Wandel unterliegen. In den genannten Entscheidungen will das Gericht auch Aufgaben von nur teilweise örtlichem Charakter unter Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG fassen und nimmt das nach sehr ausführlichen Erörterungen sowohl für die gemeindliche Trägerschaft für Grund- und Hauptschulen wie auch für die Kinderbetreuung in Kindertagesstätten an.¹³

Instruktiv sind die beiden Entscheidungen auch bezüglich der Rechtfertigungsanforderungen, die – wie gesehen – überwiegende öffentliche Gründe für die gesetzgeberische Aufgabenbeschränkung verlangen. Wieder auf der Grundlage sehr ausführlicher, hier im Einzelnen nicht darzulegender Erörterung nimmt das BVerfG an, dass die gesetzliche Anordnung einer Schulnetzplanung auf Kreisebene für die Grund- und Hauptschulen jedenfalls dann unzulässig ist, wenn kein wirksames Mitentscheidungsrecht für die kreisangehörigen Gemeinden vorgesehen ist.¹⁴ Die Hochzonung der Gewährleistungsverpflichtung für die Kita-Versorgung von den kreisangehörigen Gemeinden zu den bei den Landkreisen angesiedelten Jugendämtern soll hingegen, weil von hinreichenden sachlichen Gründen getragen, den Rechtfertigungsanforderungen genügen.¹⁵

b. Insbesondere: Gewährleistung des Rechts zu wirtschaftlicher Betätigung der Gemeinde

Ein ergänzendes Wort möchte ich noch sagen zu der besonderen Frage der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden. Insofern ist wichtig zu verstehen, dass wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde nicht als solche eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft darstellt, sondern ein bestimmter Modus oder ein Mittel der Wahrnehmung von Aufgaben des örtlichen Wirkungskreises ist. Als ein solches Mittel unterfällt sie jedoch der Aufgabengarantie. Ihre gesetzliche Ausgestaltung darf deshalb die Tauglichkeit dieses Mittels zur Erfüllung örtlicher Aufgaben nicht ohne zureichende rechtfertigende Gründe beschränken. Darüber in den späten 1990er- und frühen 2000er-Jahren geführte grundsätzliche Debatten haben sich seit der 2010 erfolgten Novellierung des Gemeindewirtschaftsrechts der §§ 107 ff. GO NRW inzwischen – so scheint es – beruhigt.

2. Verfassungsrechtliche Begrenzungen gemeindlicher Kompetenzausübung

Die Verfassung garantiert freilich nicht nur gemeindliche Verwaltungstätigkeit; sie setzt ihr auch Grenzen.

a. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG als Kompetenzgrenze

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG selbst ist nicht nur Aufgabengarantie, sondern zugleich auch Kompetenzgrenze für die Gemeinden.¹⁶ Tätigkeiten in überörtlichen Angelegenheiten stehen ihnen danach nicht, jedenfalls nur eingeschränkt zu. Das Problem ist aus früheren Streitigkeiten um Fälle, in denen Gemeinden sich zu atomwaffenfreien oder gentechnikfreien Zonen erklärt hatten, bekannt; ein aktuelles Beispiel könnten migrationspolitische Erklärungen von Gemeinden sein. Immerhin wird bei solchen überörtlichen, in anderer staatlicher Regelungszuständigkeit stehenden Fragen den Gemeinden eine Befassungskompetenz zugestanden, soweit spezifisch ortsbezogene Auswirkungen und ein Zusammenhang mit der Wahrnehmung gemeindlicher Aufgaben in Rede stehen.¹⁷

b. Verfassungsrechtliche Grenzen in Wahrnehmung von örtlichen Angelegenheiten

Größere Relevanz scheinen zuletzt jedoch solche verfassungsrechtlichen Begrenzungen gewonnen zu haben, denen die Gemeinden in Wahrnehmung von örtlichen Angelegenheiten unterliegen sollen. Ausgangspunkt ist dabei, dass die Rechtsprechung den Gemeinden zugesteht, bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben auch allgemeinere überörtliche Nebenziele zu verfolgen, wenn diese in einem objektiven Zusammenhang mit der jeweiligen kommunalen Aufgabe stehen und als deren konkretisierende Ausgestaltung verstanden werden können.¹⁸ Sie können ihre Selbstverwaltungstätigkeit insoweit mit menschenrechtlichen, umweltpolitischen, allgemeinpolitischen Anliegen verknüpfen, und dies scheint in den zurückliegenden Jahren verstärkt zu geschehen. In der Folge wird nicht die Selbstverwaltungsgarantie selbst, sondern werden andere verfassungsrechtliche Vorgaben – die ich sozusagen in einem Exkurs ansprechen möchte – zur maßgeblichen Grenze. Hier treten nicht einfach zu beantwortende Fragen auf.

Eine erste Frage ist, ob die Gemeinden damit kompetenzwidrig in gesetzlich geregelte Bereiche übergreifen. Das ist etwa angenommen worden für die gemeindliche Entscheidung, Zirkussen mit Wildtieren die Zulassung zu gemeindlichen Plätzen zu verweigern. So hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (NdsOVG) angenommen, der Bundesgesetzgeber habe von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zum Tierschutz im Tierschutzgesetz abschließend Gebrauch gemacht, soweit es um die Voraussetzungen für das Verbot des gewerbsmäßigen Zurschaustellens von wild lebenden Tieren an wechselnden Orten aus Gründen des Tierschutzes geht.¹⁹ Ganz so einfach ist es freilich nicht, denn die Gemeinde hat ja kein – ihr nicht zustehendes – Verbot des Zurschaustellens ausgesprochen, sondern lediglich entschieden, ihre öffentliche Einrichtung, über deren Widmungszweck sie grundsätzlich befinden darf, insoweit nicht zur Verfügung zu stellen.²⁰ Dass darin ein kompetenzwidriger Übergriff liegt, ist hier wohl noch weniger deutlich als in dem ähnlich gelagerten Fall, in dem die Freie Hansestadt Bremen entschieden hatte, ihren Hafen nicht mehr für den Umschlag von Kernbrennstoffen zur Verfügung zu stellen, was das BVerfG wegen der abschließenden, auch den Transport einschließenden Bundesgesetzgebungskompetenz für die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken für unzulässig gehalten hat.²¹

Ein ähnliches Problem wirft die Annahme auf, Gemeinden nähmen in vergleichbaren Konstellationen ohne die erforderliche gesetzliche Grundlage Grundrechtseingriffe vor. In diesem Sinne soll die Nichtzulassung von Zirkussen mit Wildtieren ein unzulässiger Eingriff in die grundrechtliche Berufsfreiheit der Zirkusbetreiber sein,²² das Verbot der Verwendung von auf Kinderarbeit beruhenden Grabsteinen auf gemeindlichen Friedhöfen die Berufsfreiheit der betroffenen Steinmetze²³ und der Ausschluss von Scientology-Anhängern von der umweltbezogenen Förderung des Pedelecerwerbs mittels der Forderung einer „Schutzerklärung” die Religionsfreiheit verletzen.²⁴ Dass die Vorenthaltung der Zulassung zu einer gemeindlichen Einrichtung oder einer gemeindlichen Leistung ein Grundrechtseingriff sei, kann sich zwar auf die Annahme auch des BVerfG stützen, der Schutzbereich eines Grundrechts sei nicht erst dann berührt, wenn das grundrechtlich geschützte Verhalten als solches eingeschränkt oder verboten wird, sondern schon dann, wenn daran negative Konsequenzen geknüpft werden.²⁵ Besteht die negative Konsequenz in der Vorenthaltung einer Leistung, ist die Annahme eines Eingriffs gleichwohl nicht ohne Weiteres einsichtig. Es fragt sich, ob nicht ggf. die Annahme eines Gleichheitsverstoßes treffender ist.

Spezielle Probleme entstehen schließlich in den letzten Jahren vermehrt nicht nur auf staatlicher, sondern auch auf gemeindlicher Ebene im Zusammenhang mit amtlichen Äußerungen von Amtsträgern, hier namentlich von Bürgermeistern, in Bezug auf unliebsame politische Kräfte. Bürgermeistern wird grundsätzlich ein Äußerungsrecht zu allen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, d. h. im Rahmen der Verbandskompetenz der Gemeinde zugestanden.²⁶ Wohl unstreitig unterliegen sie dabei einem rechtsstaatlich hergeleiteten Sachlichkeits- und Richtigkeitsgebot; dafür steht exemplarisch die bekannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) zum „Licht-aus”-Aufruf des Düsseldorfer Bürgermeisters aus Anlass einer Demonstration rechter Kräfte.²⁷ Heikler ist die Heranziehung des aus Art. 21, 38 Abs. 1 GG hergeleiteten Gebots parteipolitischer Neutralität, sobald Äußerungen einer Partei gelten. Das BVerfG hat den Anwendungsbereich dieses Gebots 2015 unter Aufgabe der ursprünglichen Beschränkung auf Wahlkampfzeiten auf den politischen Meinungskampf und Wettbewerb im Allgemeinen erstreckt.²⁸ Ob es überzeugend ist, kommunalen Organen auch außerhalb von Wahlkampfzeiten kritische, jedoch dem Sachlichkeits- und Richtigkeitsgebot genügende Äußerungen zu untersagen, kann ich hier nur als Frage aufwerfen.

3. Verpflichtung zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben

Eine dritte Wirkungsrichtung der Selbstverwaltungsgarantie liegt schließlich möglicherweise darin, die Gemeinde zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben zu verpflichten.

Dieser Aspekt ist durch die Entscheidung des BVerwG zum Offenbacher Weihnachtsmarkt aus dem Jahr 2009 prominent geworden. Dieser war jahrzehntelang als gemeindliche Einrichtung von der Stadt betrieben worden. Gemeinderechtlich ist das – auch nach nordrhein-westfälischem Recht – eine freiwillige Aufgabe,²⁹ weshalb auch die Aufgabe dieser gemeindlichen Betätigung einfachrechtlich zulässig ist. Das Gericht hielt die Stadt jedoch nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG für verpflichtet, den Weihnachtsmarkt als eine kulturell, sozial und traditionsmäßig bedeutsame gemeindliche Einrichtung weiterzubetreiben.³⁰

Diese Annahme kann im Ansatz für sich in Anspruch nehmen, dass der Selbstverwaltungsgarantie – anders als den eine Freiheit zum Belieben gewährenden Grundrechten – ein Pflichtmoment innewohnt; von den garantierten Gemeindekompetenzen ist gemeinwohlgerecht Gebrauch zu machen. Jedoch ist die daraus abgeleitete Verpflichtung zur Weiterführung einer bestimmten gemeindlichen Aktivität zu Recht ganz überwiegend kritisiert worden.³¹ Rechtlich betrachtet verkehrt sie die Autonomiegewährung in eine Verpflichtungsnorm; tatsächlich betrachtet führt sie zur Versteinerung einmal begonnener Aktivitäten und beraubt sie die Gemeinden der – zumal unter den Vorzeichen knapper Finanzen unverzichtbaren – Freiheit, Einsparungen vorzunehmen bzw. neue Prioritäten zu setzen. Es ist deshalb sehr zu begrüßen, dass das BVerwG sich von dieser früheren Entscheidung jüngst in seinem Urteil zur Schließung des Düsseldorfer Großmarktes im Anschluss an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW)³² explizit distanziert hat.³³

II. Finanzierungsebene

Die für die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlichen Ausgaben erfolgen aus den gemeindlichen Haushalten. Das bedeutet umgekehrt, dass die Realisierung der gemeindlichen Selbstverwaltung die ausreichende Finanzausstattung voraussetzt. Angesichts der schlechten finanziellen Lage der Gemeinden auch Nordrhein-Westfalens kann danach nicht wundernehmen, dass die verfassungsrechtlichen Garantien zum Schutz der Gemeindefinanzen in den zurückliegenden Jahren eine herausgehobene Bedeutung gewonnen haben. Auf drei relevante Einzelaspekte möchte ich kurz eingehen.

1. Finanzierungsverantwortung des Landes

Die Kommunen sind – insbesondere auch finanzverfassungsrechtlich (vgl. Art. 106 Abs. 9 GG) – Teil der Länder. Der Bund ist – abgesehen von den eng umgrenzten Ausnahmetatbeständen der Art. 91 e Abs. 2 Satz 2, 106 Abs. 8 GG – weder verpflichtet noch auch nur berechtigt, den Kommunen unmittelbar Finanzleistungen zukommen zu lassen.³⁴ Die Finanzierungsverantwortung liegt bei den Ländern. Nordrhein-Westfalen – wie auch die anderen Flächenländer – nimmt diese ergänzend zu den sonstigen gemeindlichen Einnahmen in einem dualistischen Modell wahr, das die im kommunalen Finanzausgleich realisierte quantitativ-fiskalische Finanzierungsgarantie um eine qualitativ-aufgabenbezogene Garantie in Gestalt des sog. Konnexitätsprinzips ergänzt und verstärkt.³⁵

Der für die abschließende Sicherstellung einer ausreichenden allgemeinen Finanzausstattung verantwortliche, in Art. 106 Abs. 7 GG sowie landesverfassungsrechtlich in Art. 79 Satz 2 LV NRW vorgeschriebene allgemeine kommunale Finanzausgleich hat seine Hauptaufgaben in der sog. fiskalischen Funktion, die Finanzkraft der Kommunen insgesamt zu stärken, und in der sog. redistributiven Funktion, durch Umverteilung für eine Abmilderung der Finanzkraftunterschiede zwischen den Kommunen zu sorgen.³⁶ Als Ziel gilt es, den Kommunen eine aufgabenangemessene Finanzausstattung sicherzustellen, die über die Finanzierung der Pflichtaufgaben hinaus auch einen gewissen Spielraum zur Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben gewährt.³⁷ Um diesen in Nordrhein-Westfalen bis in die 2010er-Jahre regelmäßig beklagten kommunalen Finanzausgleich ist es zuletzt etwas ruhiger geworden.

Hinzugetreten, und zwar als die speziellere und vorrangig anwendbare, auch hinsichtlich der vorzusehenden Finanzmassen grundsätzlich unabhängige³⁸ Regelung, ist in der nordrhein-westfälischen Landesverfassung seit 2004 ein sog. strenges Konnexitätsprinzip (Art. 78 Abs. 3 LV NRW). Es fordert im Falle der Übertragung neuer Aufgaben durch das Land auf Kommunen eine Kostendeckungsregelung und einen entsprechenden, d. h. grundsätzlich vollständigen Ausgleich von Mehrbelastungen. Seinen im Grundsatz unumstrittenen Anwendungsbereich hat es, wenn landesrechtlich eine neue Aufgabe, die in der Sache landes- oder auch bundesrechtlich geregelt ist, auf Gemeinden (Kommunen) übertragen wird. Nicht anwendbar ist es auf die unmittelbare Aufgabenübertragung auf Kommunen durch den Bundesgesetzgeber. Solche unmittelbaren Aufgabenübertragungen durch den Bund auf die Kommunen, die das BVerfG früher in begrenztem Umfang für zulässig gehalten hat,³⁹ sind seit Inkrafttreten des sog. Durchgriffsverbots in Art. 84 Abs. 1 Satz 7, 85 Abs. 1 Satz 2 GG unzulässig. Das Problem, dass Aufgaben, die der Bundesgesetzgeber früher zulässig und fortgeltend (Art. 125 a Abs. 1 Satz 1 GG) auf Kommunen übertragen hat, später bundesgesetzlich erweitert werden, hat das BVerfG in seinem Urteil zum Bildungs- und Teilhabepaket⁴⁰ überzeugend gelöst; der Bundesgesetzgeber darf solche Erweiterungen erst vornehmen nach Aufhebung der alten bundesgesetzlichen Aufgabenübertragung, mit der Folge, dass nunmehr ggf. der Landesgesetzgeber die Aufgabenübertragung regeln muss, was dann die Anwendung des Konnexitätsprinzips nach sich zieht. Es bleibt ein Problem, das – neben den Landkreisen – vor allem die kreisfreien Städte betrifft. Dieses liegt darin, dass sie insbesondere im Sozialbereich kraft landesrechtlicher Aufgabenübertragung vielfach für die Ausführung bundesgesetzlich geregelter Aufgaben zuständig sind. Auch wenn der Bundesgesetzgeber nachträglich die Aufgabe ändert, insbesondere den Aufgabenumfang erweitert oder Anforderungen steigert, sind sie wegen der dynamisch wirkenden landesrechtlichen Aufgabenübertragung aufgaben- und ausgabenbelastet. Insoweit hat der VerfGH NRW nur ganz ausnahmsweise, bei einer bereits mit Blick auf eine erwartete Änderung des Bundesrechts erfolgten landesrechtlichen Aufgabenübertragung die finanzielle Verantwortlichkeit des Landes für Mehraufwände anerkannt.⁴¹ Ansonsten aber erkennt der VerfGH NRW zwar die Schutzlücke, sieht sich aber insbesondere aus entstehungsgeschichtlichen Gründen an deren Schließung gehindert.⁴² Mit guten Gründen wird kritisch entgegengehalten, dass die ablehnende Judikatur des VerfGH NRW und der anderen Landesverfassungsgerichte sich jedenfalls nicht auf den Wortlaut der Konnexitätsbestimmungen stützen kann und der entstehungsgeschichtliche und systematische Zusammenhang mit der im Zuge der Föderalismusreform I erfolgten Einfügung des sog. Durchgriffsverbots für eine Erstreckung des Konnexitätsprinzips auch auf diese Konstellation streitet. Das insoweit herangezogene Verursacherprinzip überzeugt als Einwand nicht, denn für die bei den Gemeinden anfallende Mehrbelastung kann nach dem Urteil des BVerfG kein anderer als das Land verantwortlich sein. Die landesverfassungsrechtliche Rechtsprechung ist m.E. revisionsbedürftig.⁴³

2. Kreisangehörige Gemeinden und Kreis

Ein weiteres aktuelles Problemfeld liegt im Verhältnis von kreisangehörigen Gemeinden und Kreisen im Zusammenhang mit der Erhebung der Kreisumlage, die sich zu einem wichtigen Element der Finanzierung der Kreise entwickelt hat. Ausgangspunkt ist das Malbergweich-Urteil des BVerwG aus dem Jahr 2013, das die Kreise verpflichtet hat, die Mindestfinanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden unbedingt unangetastet zu lassen.⁴⁴ Den im Anschluss daran teilweise angenommenen, sehr strikten Verfahrensanforderungen bis hin zur Verpflichtung der Kreise zu einer förmlichen Anhörung der umlagebelasteten Gemeinden vor der Beschlussfassung über die Kreisumlage ist das BVerwG in nachfolgenden Entscheidungen freilich abmildernd entgegengetreten.⁴⁵

3. Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung

Die soeben erwähnte Bemerkung des BVerwG im Malbergweich-Urteil, wonach Art. 28 Abs. 2 GG einen abwägungsfesten Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden verbürge, hat schließlich auch Folgerungen über das kreisinterne Verhältnis hinaus gehabt. Dem BVerfG liegen mehrere Kommunalverfassungsbeschwerden vor, mit denen geltend gemacht wird, aus Art. 28 Abs. 2 GG folge ein Anspruch der Gemeinden auf eine finanzielle Mindestausstattung auch unabhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit des finanzierungsverantwortlichen Landes.⁴⁶ Der VerfGH NRW hat demgegenüber – wie auch andere Landesverfassungsgerichte – unter Berufung auf Art. 79 Satz 2 LV NRW m.E. überzeugend angenommen, dass ein Anspruch auf Finanzierung der Gemeinden ausgehend von der Annahme der Gleichwertigkeit der Aufgaben beider Ebenen nur im Rahmen der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes bestehe.⁴⁷

Entnommen aus den NWVBl. Heft 4/2026.