Die Papierakte stirbt aus

Nach und nach wandern die letzten Papierakten in Gerichten und Behörden in die Archive. War das papierlose Büro vor wenigen Jahren noch Utopie, ist die rein digitale Aktenbearbeitung in jedenfalls papierarmen Dienstzimmern mittlerweile Alltag. Die Rechtsgrundlagen der Aktenführung, die Weiterentwicklung des Aktenbegriffs und die Neubewertung der hergebrachten Grundsätze der ordnungsgemäßen Aktenführung haben mit der Geschwindigkeit der tatsächlichen Veränderung der Arbeitswirklichkeit nicht überall Schritt gehalten. Auch die punktuellen Regelungen in aktuellen Rechtsverordnungen, bspw. in der Behördenaktenübermittlungsverordnung (BehAktÜbV) oder der Hessischen Justiz-Informationstechnik-Verordnung (JustITV), sind nicht nur interpretationsbedürftig, sondern teilweise auch schlicht misslungen.

I. Rechtsgrundlagen der Aktenführung

Nach allgemeinem Sprachgebrauch ist eine Akte eine Sammlung von Unterlagen zu einem geschäftlichen, behördlichen oder gerichtlichen Vorgang.¹

Ausgehend von diesem Verständnis stehen sich der formelle und der materielle Aktenbegriff rechtstheoretisch gegenüber. Nach dem materiellen Aktenbegriff kommt es nicht darauf an, ob die Vorgänge bereits zu einer Akte zusammengefasst sind; sie gehören stets zur Akte, wenn sie im konkreten Verfahren eine Rolle spielen – unabhängig von ihrem physischen oder technischen Standort bzw. ihrer bisherigen formalen Zuordnung. Die Akte besteht damit aus allen Unterlagen und Dateien, die eine bestimmte Angelegenheit betreffen und sich im Verfügungsbereich der jeweiligen Behörde befinden, unabhängig von der Art und dem Ort der Aufbewahrung und der Speicherung. Teil der Akten sind damit auch Sachgutachten, Vermerke, Rechtsgutachten sowie Augenscheinsobjekte.²

Der formelle Aktenbegriff hingegen weist die Zusammenstellung und damit den Inhalt der Akte der aktenführenden Behörde zu. Aktenbestandteil ist alles, was durch sie zum Gegenstand der Akte gemacht wurde. Schlimmstenfalls bedeutet das: „Quod non est in actis, non est in mundo.”³

Da in der Praxis und insbesondere auch von der Rechtsprechung, die ganz überwiegend einen wenig dogmatischen, eher formellen Aktenbegriff vertritt, gleichzeitig verlangt wird, dass die Behörde verpflichtet ist, sämtliche Verfahrensschritte zu dokumentieren und damit durch den Akteninhalt ein vollständiges und „faires”, d. h. objektives Bild der Verfahrenswirklichkeit auszuweisen, wird auch für den formellen Aktenbegriff ein materielles Kriterium geschaffen, das letztlich beide Begriffe bis zur Deckungsgleichheit annähert.⁴ Klar ist, es darf nicht im Belieben der aktenführenden Stelle stehen, welche Dokumente Aktenbestandteil werden.⁵

1. Aktenführung in der Behörde

Die behördliche Aktenführung ist in den Verwaltungsverfahrensgesetzen nicht gesetzlich vorgeschrieben oder gar inhaltlich präziser gefasst, sie wird dort nur vorausgesetzt, vgl. bspw. § 25 SGB X, § 29 VwVfG oder § 93 AO. Nur bereichsspezifisch gibt es detailliertere gesetzliche Regelungen, bspw. für Personalakten in § 106 BBG. Erst recht nicht ist eine Behörde auf die Führung von Akten in Papierform oder einer anderen Form festgelegt, sondern es erfordert stets einen Organisationsakt der Behörde, der sich idealerweise in einer Dienstanweisung manifestiert. Nach allgemeiner Meinung ergibt sich die Pflicht einer Behörde zur Aktenführung aus dem Recht auf Akteneinsicht.⁶ Für öffentlich-rechtliche Einrichtungen (Gerichte, Behörden etc.) ist die Pflicht zur Aktenführung im Übrigen Folge des Rechtsstaatsprinzips⁷, das die Behörde zur objektiven Dokumentation des bisherigen wesentlichen, sachbezogenen Geschehensablaufs anhält⁸, um sowohl nachträglich eine Überprüfung der behördlichen Entscheidung zu ermöglichen als auch eine mögliche Erkenntnisquelle für zukünftiges Handeln zu schaffen.⁹

Dass das Akteneinsichtsrecht der Ausgangspunkt des Aktenbegriffs ist, hat zur Folge, dass die Auffindbarkeit der hiervon umfassten Inhalte von der aktenführenden Stelle sicherzustellen ist. Sie muss sich daher eine Art Aktenordnung geben, sofern dies nicht im Verordnungswege geschieht – regelmäßig also ebenfalls in Form einer verwaltungsinternen Verfahrensanweisung. Diese muss vorsehen, dass die Vorgänge zu einer registrierten, d. h. auffindbaren Akte zusammenzuführen¹⁰ sind. Gar nicht so selten sind aber gerade behördliche „Aktenordnungen” ungeschrieben und unterliegen dem Wandel der behördlichen Übung.¹¹ Jedenfalls ausgeschlossen ist eine geheime Aktenführung. Es gilt das Prinzip der „beschränkten Aktenöffentlichkeit”.¹²

Dem Aktenbegriff unterfallen also zunächst die gesammelten, in der Regel gehefteten oder sonst papiergebundenen schriftlichen „herkömmlichen” Vorgänge (einschließlich Zeichnungen, Pläne, Skizzen u. Ä.) in einer Angelegenheit, aus denen sich der wesentliche Inhalt und Ablauf des Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens ergibt.

2. Aktenführung in den Gerichten

Für die Gerichte ist viel weitergehender die Aktenführung gesetzlich oder in Verordnungen geregelt, als dies in der Exekutive der Fall ist. Eine Legaldefinition „der Akte” gibt es dennoch auch in den gerichtlichen Verfahrensordnungen nicht. Die Aktenführung wird auch dort lediglich vorausgesetzt (bspw. §§ 298, 298 a ZPO, §§ 65 a Abs. 7, 65 b SGG, §§ 55 a Abs. 7, 55 b VwGO).

Ergänzt werden die sporadischen gesetzlichen Regelungen zum einen durch untergesetzliche Normen, in Hessen insbesondere durch die Justiz-Informationstechnik-VO (JustITV), deren Verordnungsermächtigung sich (u. a.) aus § 298 a Abs. 1 S. 2–4 ZPO, § 46 a Abs. 1 S. 2–4 ArbGG, § 55 b Abs. 1 S. 2–5 VwGO, § 65 b Abs. 1 S. 2–5 SGG und § 52 b Abs. 1 S. 2–5 FGO ergibt. Danach bestimmen die Bundesregierung und die Landesregierungen jeweils für ihren Bereich durch Rechtsverordnung den Zeitpunkt, von dem an die Prozessakten elektronisch geführt werden. In der Rechtsverordnung sind die organisatorisch-technischen Rahmenbedingungen für die Bildung, Führung und Verwahrung der elektronischen Akten festzulegen.

Komplettierende Normen enthalten in Hessen vor allem das Gesetz zur Aufbewahrung und Speicherung von Akten der Gerichte und Staatsanwaltschaften nach Beendigung des Verfahrens (Justizaktenaufbewahrungsgesetz – JAktAG) i. V. m. der Verordnung zur Aufbewahrung von Schriftgut der Justiz (Aufbewahrungsverordnung – AufbewVO) und das Gesetz zur Errichtung der Informationstechnik-Stelle der hessischen Justiz (IT-Stelle; JITStG).

Hinzu kommen im Übrigen gegliederte Verwaltungsvorschriften. Hierunter fällt vor allem die Aktenordnung als Verwaltungsvorschrift des jeweiligen Justizressorts, gerichtet (ausschließlich) an die jeweils nachgeordneten Justizbehörden. In Hessen wurden insoweit die jeweils bundeseinheitlichen Aktenordnungen der Fachgerichtsbarkeiten übernommen. In der ordentlichen Gerichtsbarkeit und für die Staatsanwaltschaften gilt die Aktenordnung für die Gerichte der ordentlichen Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften in Hessen – AktO – und die Ergänzungsbestimmungen zur Aktenordnung – EB-AktO – in der Fassung vom 14.12.2022 (zuletzt geändert am 13.11.2024).¹³

Weitere zumindest teilweise einschlägige Verwaltungsvorschriften sind bspw. die Geschäftsordnung für die Gerichte, Staatsanwaltschaften und die Amtsanwaltschaft (GO) sowie die Statistikanordnungen.

II. Grundsätze der ordnungsgemäßen Aktenführung

Aus dem Rechtsstaatsprinzip ergibt sich, dass die richter- bzw. gewohnheitsrechtlich ausgeprägten Grundsätze der ordnungsgemäßen Aktenführung zu wahren sind. Hierzu gehören vor allem die Aktenstabilität, die Aktenwahrheit, die Aktenklarheit und die Aktenvollständigkeit. Zwar ergibt sich weder aus dem Recht auf Akteneinsicht noch aus Informationsfreiheitsrechten ein subjektiv-öffentliches Recht auf Einhaltung der Grundsätze der ordnungsgemäßen Aktenführung.¹⁴ Werden diese Grundsätze aber nicht eingehalten, schwächt dies den Beweiswert der (elektronischen) Akte als Beweismittel im Prozess nach der sog. „Sphärentheorie” regelmäßig zulasten der Behörde.¹⁵ Bei der elektronischen Aktenführung geraten schwerpunktmäßig die Aktenstabilität – d. h. der Schutz der Akte vor Veränderung oder gar Manipulation – und die Aktenvollständigkeit – d. h. die Frage, ob alle Aktenbestandteile zur Akte gelangt sind oder nachträglich entfernt wurden – in den Fokus der Argumentation.

1. Integrität und Stabilität der elektronischen Akte

Auch die Papierakte muss davor geschützt werden, dass Aktenbestandteile nachträglich entfernt werden oder einer anderweitigen Manipulation unterfallen (Integrität). Darüber hinaus muss die Akte als Erkenntnisquelle langfristig gesichert werden (Stabilität).¹⁶ Während die Integrität durch die Nutzung von revisionssicheren Dokumentenmanagementsystemen bei einer elektronischen Akte sogar leichter sicherzustellen ist als bei der für eine nachträgliche und unbemerkte Manipulation sowie Schimmel etc. oder Verlust im Geschäftsgang bzw. auf dem Postweg höchst anfälligen Papierakte, ist die vor allem langfristige Stabilität der elektronischen Akte technisch durchaus anspruchsvoll. Zum einen muss die Ablage in einer Infrastruktur erfolgen, die auch langfristig vor externer Zerstörung (Brände, Überschwemmung, Hacker etc.) oder vor Zerfall durch Alter (bspw. „Materialermüdung” des Datenträgers) geschützt ist. Zum anderen muss das Ablageformat so gewählt sein, dass langfristig Anzeigeprogramme zur Verfügung stehen, die die Lesbarkeit und Überprüfbarkeit der Dokumente, Daten und Meta-Daten, die zur vollständigen Akte gehören, ermöglichen, auch wenn sich die einmal genutzten Betriebssysteme und Bürosoftware lange überlebt haben. Die Ablage der Dokumente in einem Dateiformat, das das (noch) funktionsfähige Vorgangsbearbeitungsprogramm erfordert, ist angesichts der Geschwindigkeit der Weiterentwicklung von Hard- und Software sehr risikobehaftet, nicht zukunftssicher und daher kaum denkbar. Archive müssten andernfalls auch „historische” Hardware mit nicht mehr unterstützten Betriebssystemen vorhalten (einschließlich der darauf geschulten Techniker). Richtigerweise muss deshalb ein archivierbares Exportformat gewählt werden, das möglichst unabhängig von einem sehr speziellen „IT-Ökosystem” ist. Besondere technische und organisatorische Herausforderungen ergeben sich auch bei qualifizierten elektronischen Signaturen bzw. funktionsäquivalenten Produkten.¹⁷ Letzteres ist deshalb beachtlich, weil die Anbringung der qualifizierten elektronischen Signatur naturgemäß den größtmöglichen Schutz gegen eine nachträgliche Veränderung sicherstellt.¹⁸

Aus den abstrakten Anforderungen ergeben sich konkrete Handlungsfelder bei der Organisation und Umsetzung der Aktenführung. Im Hinblick auf die genutzte Infrastruktur ist die interne Revisionssicherheit, also den Ausschluss einer unberechtigten nachträgliche Veränderung, Bearbeitung oder Löschung, auf den Schutz vor externer Zerstörung (Brände, Überschwemmungen, Hacker) und den Schutz vor Zerfall (Materialermüdung) zu achten. Kleinteiliger sind darüber hinaus die Anforderungen an das jeweilige Ablageformat. Insoweit ist der beweisrechtliche Grundsatz der Formattreue¹⁹ zu beachten. Ferner ist die (dauerhafte) Lesbarkeit und Überprüfbarkeit, die Betrachtung nicht nur von Dokumenten, sondern auch von Daten und Meta-Daten, die Sicherung der Exportmöglichkeit aus speziell fachbezogenen Softwareprodukten und die Beachtung auch des Archivrechts (Anbietbarkeit an Lands- und Bundesarchive) sicherzustellen. Besonderheiten ergeben sich schließlich dort, wo qualifizierte elektronische Zertifikate Anwendung finden. Zwar ist grundsätzlich die Forderung von „Übersignaturen” (d. h. die erneute Signatur eines Dokuments vor Ablauf des Gültigkeitsintervalls einer bereits angebrachten, ansonsten gültigen elektronischen Signatur) abzulehnen. Erforderlich bleibt aber die langfristige Sicherung des ursprünglichen Prüfergebnisses der Gültigkeit des Zertifikats und ggf. (nur als Notlösung) die Sicherung von Zertifikat-Prüfprotokollen anstelle des Zertifikats selbst.

2. Vollständigkeit der elektronischen Akte

Dass eine behördliche oder gerichtliche Akte vollständig zu sein hat, liegt auf der Hand, um zweckmäßig eine Überprüfung des behördlichen Handelns im Rahmen einer Akteneinsicht zu ermöglichen. Hinzu kommt die Funktion der Akte zur Realisierung von Informationsfreiheitsrechten, vgl. § 2 Nr. 1 IFG, § 80 Abs. 1 HDSIG.²⁰

Spätestens seit der Einführung elektronisch geführter Akten entspinnt sich in vielen Verfahren ein ebenso leidenschaftlicher, wie (oft) uninformierter Streit über den Begriff der Vollständigkeit der (beigezogenen Behörden-)Akte, der schnell den eigentlichen Streitgegenstand aus dem Fokus geraten lässt. Dennoch kann die Vollständigkeit des Akteninhalts durchaus entscheidungserheblich sein.²¹ Dies betrifft vor allem Verfahren, die die Aufhebung von Verwaltungsakten oder die Erstattung von Leistungen betreffen, weil der Akteninhalt für die Feststellung maßgeblich sein kann, ob der Bürger Mitteilungspflichten verletzt hat. Die in diesen Verfahren entwickelten Grundsätze lassen sich auch auf Gerichtsakten übertragen.

Die auch bei führenden Papierakten selbstverständliche, computergestützte Vorgangsbearbeitung führt bereits für sich genommen zu Besonderheiten hinsichtlich des Akteninhalts. Dies gilt völlig unabhängig vom gewählten Medium für die rechtsverbindliche Akte – in Papier oder als eAkte.

Das eingesetzte Vorgangsbearbeitungsprogramm (Fachverfahren, Fachsoftware, DMS, eAkte) wird, insbesondere bei Einsatz einer Papierakte oder einer hybriden Akte, parallel zur eigentlich Aktenpflege mit zahlreichen Daten bestückt, die oft, aber nicht zwingend, unterstützende Bedeutung haben (insbesondere sog. Meta-Daten zu Dokumenten, die zum Vorgang gereicht oder genommen werden) oder aber über den individuellen Vorgang hinaus benötigt werden (Geschäftsverteilungspläne, Adressdaten, Statistikdaten etc.). Hinzu kommt die oft sehr informelle inner- oder intrabehördliche Kommunikation zumeist per E-Mail, die sich ab und an in einer Grauzone zwischen vorbereitender Tätigkeit und aktenrelevanter Vorgangsbearbeitung bewegt.

Jedenfalls ist eine Akte mit elektronischen Bestandteilen mehr als eine chronologische Ablage eingegangener oder selbsterstellter Dokumente. Dies hat auch der Gesetzgeber jedenfalls für die Exekutive erkannt und sich zwar nicht zu einer gesetzlichen Definition durchgerungen, aber jedenfalls in der Gesetzesbegründung zum EGovG Stellung bezogen, in dem die elektronische Akte als „eine logische Zusammenfassung sachlich zusammengehöriger oder verfahrensgleicher Vorgänge und/oder Dokumente, die alle bearbeitungs- und aktenrelevanten E-Mails, sonstigen elektronisch erstellten Unterlagen sowie gescannten Papierdokumente umfasst und so eine vollständige Information über die Geschäftsvorfälle eines Sachverhalts ermöglicht” beschrieben wird.²²

Da sich sachverhaltsrelevante Informationen nicht zwingend nur aus den eingegangenen oder selbst erstellten Dokumenten ergeben müssen, besteht die elektronische Akte anders als die Papierakte nicht nur aus Dokumenten²³, sondern aus Dokumenten und aus weiteren Daten. „Daten” meint zunächst für sich stehende Daten (bspw. Wiedervorlageinformationen, elektronische Empfangsbekenntnisse (eEBs) und andere XML-Dateien), aber auch Meta-Daten; d. h. Daten, die andere Dokumente oder Daten näher beschreiben (bspw. elektronische Signaturen, Dokumentennummerierungen oder -klassifizierungen etc.).²⁴

(Auch) diese Erkenntnis führt jedoch zu keiner eindeutigen Definition des Maßstabs für die Vollständigkeit einer elektronischen oder hybriden Akte.

Seit jeher besteht Einigkeit, dass bspw. Entwürfe, Notizen, Handakten oder sog. „Non-Papers” nicht Aktenbestandteile werden.²⁵ Es besteht die praktische Notwendigkeit, dass die Behörde auch die Möglichkeit haben muss, gewisse Vorbereitungshandlungen undokumentiert zu erarbeiten, um überhaupt eine Entscheidung reifen lassen zu können. Andererseits müssten nicht nur außerhalb von Dokumenten gefertigte Aktenvermerke von Sachbearbeitern, sondern auch Informationen, die sich in der Papierakte oft in handschriftlichen Einträgen oder gar auf Klebezetteln wiederfanden, Aktenbestandteil sein: bspw. Wiedervorlagedaten, Eingangs- und Ausgangsdaten, Ab-Vermerke, Angaben zu genutzten Kommunikationswegen, Erstellerinformation – evtl. einschließlich möglicher elektronischer Signaturen – und ggf. weiterer Informationen bspw. aus einem genutzten Dokumentenmanagementsystem, die Rückschlüsse auf die Integrität und Authentizität zulassen.

Mitnichten werden Interna aber grundsätzlich keine Aktenbestandteile. Es kommt auf deren „Aktenrelevanz” an.²⁶ Auch das Kriterium der „Aktenrelevanz” führt nicht zu einer deutlichen größeren begrifflichen Schärfe. § 10 Registraturrichtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut in Bundesministerien (RegR) kennt hierzu bspw. die Abstufungen „aktenrelevante Dokumente” gegenüber „Dokumenten von nur geringem Informationswert”. Unbestimmt bleibt der Maßstab dennoch. Sicherlich gehen insoweit im Übrigen bspw. die historischen Interessen von Archiven und das am Rechtsstaatsprinzip orientierte Verständnis der Akteneinsicht oder eines Gerichts auseinander. Aus gerichtlicher Sicht gilt deshalb Folgendes: Dokumente, Daten, Meta-Daten und Dokumentenattribute müssen bei Vorlage der elektronischen Akte im Rahmen der Akteneinsicht auslesbar, d. h. darstellbar, sein, wenn sie zu Zwecken des rechtlichen Gehörs von Bedeutung sein können.²⁷ Würde man nämlich sämtliche das Dokument „umgebende” Daten und Meta-Daten nicht für eine vollständige Akte verlangen, würde diese gewissermaßen leblose Akte ihrer Sachzusammenhänge oder (bei xJustiz-Akten) ihrer Chronologie beraubt und damit ihre nachträgliche Überprüfbarkeit jedenfalls erschwert, möglicherweise sogar unmöglich gemacht.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den HessVBl. Heft 5/2025.