Am 01.06.1962 trat das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) in Kraft. Dies ist eine Gelegenheit zu einem kurzen Rückblick auf die Entwicklung des Sozialhilferechts in der Nachkriegszeit. Der vorliegende Beitrag ist eine Kurzfassung der umfassenden Abhandlung der Autoren in der Zeitschrift für das Fürsorgewesen (ZfF, Heft 4/2012, S. 73 ff., dort sind auch vertiefende Quellennachweise enthalten).

Bis zum Jahre 1962 bildeten die „Verordnung über die Fürsorgepflicht“ (RFV) von 1924 und die „Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge“ (RGr.) den Kern des Fürsorgerechts. Sie sind oft geändert, ergänzt und vereinfacht worden, vor allem durch die im Kriege erlassenen Vereinfachungsverordnungen, das Fürsorgeänderungsgesetz (1953), das Körperbehindertengesetz (1957) und das Tuberkulosehilfegesetz (1959).

Gründe für die Schaffung des BSHG

Die seinerzeit noch geltenden fürsorgerechtlichen Vorschriften, insbesondere die RFV und die RGr., trugen den gewandelten gesellschaftlichen und sozialen Verhältnissen nicht mehr ausreichend Rechnung. Sie gingen in ihrem Aufbau noch von einer Trennung zwischen Armenfürsorge und gehobener Fürsorge aus. Im Mittelpunkt des fürsorgerischen Denkens stand die Sicherstellung des notwendigen Lebensunterhalts, die so genannte laufende Unterstützung. Mehr und mehr hatte jedoch die soziale Entwicklung, insbesondere nach Überwindung der ersten Massennotstände der Nachkriegszeit, dazu geführt, dass sich das Schwergewicht der Fürsorge von der Sicherung des reinen Existenzminimums auf die Hilfe in besonders qualifizierten Bedarfssituationen verlagerte. Das ergab sich nicht zuletzt als eine zwangsläufige Folge der Reform anderer sozialer Leistungen, durch die die öffentliche Fürsorge zunehmend von den weitgehend schematischen Einkommenshilfen zur Sicherung des laufenden Lebensunterhalts entlastet wurde. Dieser Verlagerung des Schwerpunktes der Hilfe wurde insbesondere der Begriff der fürsorgerechtlichen Hilfsbedürftigkeit als der zentralen Leistungsvoraussetzung des gesamten Fürsorgerechts nicht mehr gerecht (Schellhorn/Jirasek, Praktische Sozialhilfe, Stand Mai 2007, II/B 23 S. 2002 ff.).

Eine Neufassung und Neuorientierung der Vorschriften des Fürsorgerechts war auch deshalb erforderlich, weil das alte Fürsorgerecht noch auf der Vorstellung aufbaute, der Hilfebedürftige sei lediglich Objekt behördlichen Handelns, die Hilfe werde ihm nicht in seinem eigenen Interesse, sondern im Interesse der Allgemeinheit zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gewährt. Allerdings hatte das BVerwG (BVerwG, Urt. v. 24.06.1954 – Az. V C 78/54, BVerwGE 1, 159 = FEVS 1, 55 = NDV 1954, 380 = NJW 1954, 1541) aus den höherrangigen Verfassungsnormen gleichwohl einen einklagbaren Anspruch des Hilfesuchenden auf die Pflichtleistungen der öffentlichen Fürsorge abgeleitet. Aus rechts- und sozialstaatlichen Gründen erschien es daher geboten, die Rechtsstellung des Hilfesuchenden und des Hilfeempfängers zur Vermeidung von Unsicherheiten und Zweifeln durch eine Neufassung des Fürsorgerechts zu umreißen und zu festigen.

Die Vorarbeiten zum BSHG

Die konkreten Vorarbeiten für das BSHG begannen im Spätherbst 1955 im Bundesinnenministerium, bei dem die öffentliche Fürsorge und zunächst auch die Sozialhilfe ressortierte (Föcking, „Fürsorge im Wirtschaftsboom – Entstehung des Bundessozialhilfegesetzes von 1961“, S. 6, 7). Ende November 1956 lag der erste vollständige „Entwurf eines Gesetzes über die Gewährung von Sozialhilfe“ vor. Er war von dem Bemühen geprägt, eine umfassende individuelle Hilfestellung der Allgemeinheit auch bei immateriellen Notlagen zu gewährleisten und daher die Rechtsstellung des Hilfeempfängers zu stärken, nicht in jedem Fall den vollen Einsatz der eigenen Mittel zu verlangen, bestimmte neue, teilweise detailliert geregelte Leistungsstandards der „Sozialhilfe“ zu sichern und so die Träger der Fürsorge sehr viel stärker als bisher zu binden (Föcking, a.a.O., S. 183 m.w.N. in Fn. 50).

Der „Arbeitsausschuss für Fragen der Fürsorge“ beschloss am 13.10.1958 in seiner letzten Sitzung wegweisende Empfehlungen für „Die Neuordnung des Fürsorgerechts durch ein Sozialhilfegesetz“. Folgende Grundsätze haben ihn dabei geleitet (vgl. die umfassende Wiedergabe der Beschlüsse in NDV 1958, 301 sowie in ZfF 1959, 3 mit Anmerkungen von Keese):

1. Die Fürsorge hilft allen, die in ihrer Notlage sich nicht selbst helfen und Hilfe auch nicht von Dritten, vor allem von ihrer Familie oder von anderen Sozialleistungsträgern erhalten können.
2. Entsprechend den Grundforderungen eines sozialen Rechtsstaates ist das Ziel der Fürsorge, soweit irgend möglich, den Einzelnen und seine Familie von der Hilfe unabhängig zu machen und ihm und seiner Familie den Zugang zu einem Leben der Selbstbehauptung zu geben und zu erhalten oder, falls das nicht möglich ist, ihm und seiner Familie durch die Hilfe ein menschenwürdiges Dasein zu ermöglichen, insbesondere auch ein unzumutbares Absinken der Lebenshaltung als Folge eines besonderen Notstandes zu verhindern.
3. Die Fürsorge kann ihr Ziel nur erreichen, wenn sie ihre Hilfe der besonderen Lage des Einzelfalles anpasst und den persönlichen Charakter der Hilfe wahrt. Nur so kann sie den Willen zur Selbsthilfe wecken und pflegen, indem sie die Voraussetzungen dafür zu schaffen und zu erhalten strebt.
4. Die Fürsorge fördert bei allen diesen Maßnahmen die Familie und andere soziale Bindungen des Hilfesuchenden.
5. Die Fürsorge tritt vorbeugend ein, um die Entstehung einer Notlage zu verhindern, aber auch nachsorgend, um die Wirkungen der Hilfe zu sichern.
6. Auf die Hilfe besteht grundsätzlich ein Rechtsanspruch.

Diese elementaren Thesen sind als Grundsätze des Sozialhilferechts bis in die heutige Zeit wirksam (vgl. Senhold, „Sozialwesen“, 1969, S. 8; Schwabe, „Sozialhilfe“, 17. Auflage 2007, S. 117 ff. zur Rechtslage im SGB XII seit dem 1.1.2005).

Das BSHG trat schließlich am 01.06.1962 in Kraft (§ 153 BSHG). Es formulierte einen einklagbaren Rechtsanspruch unter Beachtung des Individualisierungsgebots. Nach der anspruchsbegründenden Norm des § 11 Abs. 1 Satz 1 BSHG war Hilfe zum Lebensunterhalt dem zu gewähren, der seinen notwendigen Lebensunterhalt nicht oder nicht ausreichend aus eigenen Kräften und Mitteln beschaffen kann. Folgerichtig erklärte das BVerwG: „Jeder einzelne Hilfesuchende hat einen selbstständigen Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt“ (BVerwG, Urt. v. 30.11.1966 – V C 29/66, BVerwGE 25, 307 = FEVS 14, 243 = NDV 1967, 281). Später wurde dies noch erweitert: „Ist eine Familie hilfebedürftig, so hat jedes Familienmitglied einen eigenständigen Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt, ungeachtet des Umstandes, dass die Hilfe nach der Stellung des Familienmitgliedes im Haushalt und nach dem Alter unterschiedlich festgesetzt wird“ ­(BVerwG, Urt. v. 15.12.1977 – 5 C 35/77, BVerwGE 55, 148
= FEVS 26, 99).

Entwicklung des Sozialrechts der DDR bis zur Wiedervereinigung 1989

In der ehemaligen sowjetischen Besatzungszone – der späteren DDR – wurde ein organisatorisch einheitliches System für alle Zweige der Sozialversicherung erschaffen. Dieses System der sozialen Sicherung war ein Teil der Wirtschaftspolitik der DDR, welche die soziale Sicherung gewährleisten sollte.

Die Sozialpolitik war gehalten, Voraussetzungen und Anreize für die Steigerung der Arbeitsproduktivität zu schaffen. Sie sollte die Menschen als Ausgleich gegen die einschneidendsten Lebensrisiken wie Alter, Krankheit und Erwerbslosigkeit absichern. Eng damit war verknüpft

• das Recht auf Arbeit und Demokratisierung der Wirtschaft,
• Sozialversicherung mit dem Ziel der Sozialversorgung,
• Gesundheitsfürsorge mit dem Ziel der Gesundheitssicherung,
• Sozialfürsorge mit dem Ziel der sozialen Sicherung,
• Familienfürsorge mit dem Ziel, die Familie als Grundeinheit der Gesellschaft wiederherzustellen,
• Wohnungsfürsorge mit dem Ziel der Sicherung der Heimstätte.

Verfassungsrechtlich basierte die Sozialpolitik in der DDR auf den sozialen Grundrechten, wie sie in der Verfassung der DDR kodifiziert worden waren. Danach hatte jeder Bürger der DDR das Recht auf Schutz seiner Gesundheit und seiner Arbeitskraft. Weiter hieß es in der Verfassung: „Auf der Grundlage eines sozialen Versicherungssystems werden bei Krankheit und Unfällen materielle Sicherheit, unentgeltliche ärztliche Hilfe, Arzneimittel und andere medizinische Sachleistungen gewährt“ (Art. 35 Abs. 3 der Verfassung der DDR; Jugendgesetz, 15. Auflage 1989, Staatsverlag der DDR; vgl. auch GBl. 1974 I Nr. 47 S. 432). Außerdem hatte jeder DDR-Bürger das Recht auf Fürsorge der Gesellschaft im Alter und bei Invalidität. Ehe, Familie und Mutterschaft standen unter dem besonderen Schutz des Staates.

In der DDR gewährte der Staat zudem Sozialfürsorge (vgl. Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen [Hrsg.], DDR-Handbuch, Bd. 2, Köln 1985, S. 1155; s.a. Deutscher Verein, „Sozialfürsorge in der Sowjetzone“, NDV 1958, 44 und 250). Einen Anspruch auf Sozialfürsorge-Unterstützungen hatten jene Personen, die nicht in der Lage waren, ihren Lebensunterhalt durch Arbeitseinkommen zu bestreiten, die über kein sonstiges ausreichendes Einkommen oder Vermögen verfügten und auch keinen ausreichenden Unterhalt von unterhaltspflichtigen Angehörigen erlangen konnten. Als ausreichend wurde ein Nettoeinkommen angesehen, das die Höhe der Sozialfürsorge-Unterstützung erreichte oder überstieg. Die Parallelität zur Sozialhilfe in der Bundesrepublik ist also, was die Voraussetzungen des Anspruchs betrifft, offenbar. Das Leistungsniveau in der DDR lag jedoch weit unter dem in der Bundesrepublik Deutschland.

Die Angleichung der beiden deutschen Systeme erfolgte in drei Schritten:

1. Mit dem Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der BRD und der DDR (Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18.5.1990, BGBl. II 1990 S. 537, dem mit Vertragsgesetz vom 25.6.1990 [BGBl. II 1990 S. 518] zugestimmt worden ist und der am 30.6.1990 in Kraft trat [BGBl. II 1990 S. 700]) wurden weitreichende Verpflichtungen der DDR eingegangen, Veränderungen des DDR-Sozialsystems hin zu einem gegliederten System der Sozialversicherung zu vollziehen. Diesen Verpflichtungen aus dem völkerrechtlichen Abkommen kam die DDR durch den Erlass einer Vielzahl von Einzelgesetzen nach. Besonders zu erwähnen sind das Gesetz über die Sozialversicherung (SVG-DDR) und das Rentenangleichungsgesetz.
2. Mit dem Einigungsvertrag vom 31.8.1990 (BGBl. II 1990 S. 885, 1055) wurde die im Staatsvertrag begonnene Angleichung der Arbeitsrechtsordnung, der Arbeitsförderung und der Systeme der sozialen Sicherung fortgeführt. Mit Wirksamwerden des Einigungsvertrages wurde der Geltungsbereich des Grundgesetzes auf das Beitrittsgebiet ausgedehnt und das Bundesrecht in Kraft gesetzt.
3. Der dritte wichtige Schritt im Angleichungsprozess war das Rentenüberleitungsgesetz (Rentenüberleitungsgesetz [RÜG] vom 25.7.1991, BGBl. I 1991 S. 1606).

Die in der DDR bestehende Einheitsversicherung wurde mit dem Gesetz über die Sozialversicherung (SVG) (GBl. I 1990 S. 486) als Übergangslösung zu einem gemeinsamen Träger mit getrennten Zweigen für die Kranken-, Renten- und Unfallversicherung überführt. Erst ab Februar 1990 hatten Arbeitslose in der DDR einen Anspruch auf eine staatliche Unterstützungszahlung in Höhe von 500 Mark. Darüber hinaus war der entlassende Betrieb verpflichtet, diese Unterstützung auf 70 % des Nettolohnes, bis max. 1.000 Mark, aufzustocken.

Mit der Bildung der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion am 1.7.1990 wurde in der DDR ein System der Sozialhilfe eingeführt, das den Regelungen im BSHG der Bundesrepublik Deutschland nachgebildet war (vgl. Artikel 24 des Staatsvertrages; Boss, „Sozialhilfe, Leistungsanreize und Sozialunion in der DDR“).

Ab 1.7.1990 trat das „Gesetz über den Anspruch auf Sozialhilfe – Sozialhilfegesetz“ (SHG) in Kraft, welches bereits zum 31.12.1990 nach Ablösung durch das BSHG am 1.1.1991 außer Kraft trat (vgl. Heft 33 der Kleineren Schriften des Deutschen Vereins; vertiefend: Wenzel/Wienand, „Das Sozialhilfegesetz der DDR“, NDV 1990, 197; Noack, in: Wannagat/Gitter, „Jahrbuch des Sozialrechts 13/1991“, S. 45). Der Regelsatz der Sozialhilfe (DDR) wurde auf 400 DM festgesetzt. Eine Anpassung der Regelsätze in den neuen Bundesländern an die westdeutschen Sätze erfolgte erst später zum 1.1.2007. Gleichwohl wurden mit dem SHG die Weichen in Richtung auf ein subsidiäres Basissicherungssystem als ein Netz unter dem Netz des vorrangigen gehobenen sozialen Sicherungssystems der Sozialversicherung gestellt (Wenzel/Wienand, „Das Sozialhilfegesetz der DDR“, NDV 1990, 197, 198).

Von besonderer Bedeutung ist die Entwicklung der Regelsätze gewesen, ein Indikator für das zeitgegenwärtige Niveau des notwendigen Lebensunterhalts und den Anstieg der Lebenshaltungskosten.

Die in der nachfolgenden Tabelle genannten Beträge basieren beispielsweise auf dem Landesrecht in Niedersachsen bzw. Sachsen-Anhalt.

Regelsatzentwicklung ab 1961:

Jahr	alte Länder		neue Länder
1.7.1961	75 – 81 DM	38,35 – 41,41 €
1.8.1962	104 – 110 DM	53,17 – 56,24 €
1.10.1964	116 – 120 DM	59,31 – 61,36 €
1.12.1965	122 – 126 DM	62,38 – 64,42 €
1.8.1966	126 – 130 DM	64,42 – 66,47 €
1.6.1969	136 DM	69,54 €
1.6.1970	156 DM	79,76 €
1.6.1971	185 DM	94,59 €
1.6.1972	200 DM	102,26 €
1.6.1973	216 DM	110,44 €
1.1.1974	237 DM	121,18 €
1.1.1975	250 DM	127,82 €
1.1.1976	265 DM	135,49 €
1.1.1977	284 DM	145,21 €
1.1.1978	291 DM	148,79 €
1.1.1979	297 DM	151,85 €
1.1.1980	310 DM	158,50 €
1.1.1981	328 DM	167,70 €
1.1.1982	338 DM	172,82 €
1.7.1983	345 DM	176,40 €
1.7.1984	356 DM	182,02 €
1.7.1985	382 DM	195,31 €
1.7.1986	390 DM	199,40 €
1.7.1987	394 DM	201,45 €
1.7.1988	400 DM	204,52 €
1.7.1989	416 DM	212,70 €	ab 1.7.1990:
1.7.1990	440 DM	224,97 €	400 DM	204,52 €
1.10.1990	448 DM	229,06 €	400 DM	204,52 €
1.7.1991	474 DM	242,35 €	440 DM	224,97 €
1.7.1992	509 DM	260,25 €	490 DM	250,53 €
1.7.1993	514 DM	262,80 €	500 DM	255,65 €
1.1.1994	519 DM	265,36 €	500 DM	255,65 €
1.7.1994	520 DM	265,87 €	500 DM	255,65 €
1.7.1995	526 DM	268,94 €	506 DM	258,71 €
1.7.1996	531 DM	271,50 €	511 DM	261,27 €
1.7.1997	539 DM	275,59 €	519 DM	265,36 €
1.7.1998	540 DM	276,10 €	520 DM	265,87 €
1.7.1999	547 DM	279,68 €	527 DM	269,45 €
1.7.2000	550 DM	281,21 €	530 DM	270,98 €
1.7.2001	561 DM	286,83 €	540 DM	276,10 €
1.1.2002	286,83 €		276,10 €
1.7.2002	293 €		282 €
1.7.2003	296 €		285 €
1.1.2005	345 €		331 €
1.1.2007	345 €
1.7.2007	347 €
1.7.2008	351 €
1.7.2009	359 €
1.1.2010	359 €
1.1.2011	364 €
1.1.2012	374 €

1990 wurde auch der erste Schritt zu einer stufenweisen Einführung eines neuen Bedarfsbemessungssystems vollzogen. An die Stelle der bisherigen Bemessung nach dem so genannten Warenkorbmodell trat nunmehr ein Statistikmodell, das sich an dem statistisch zu ermittelnden tatsächlichen Ausgabe- und Verbrauchsverhalten der Haushalte in unteren Einkommensgruppen orientierte (Jaskula, „Neues Bedarfsbemessungssystem für die Regelsätze in der Sozialhilfe“, ZfF 1990, 104).

Das Statistik-Modell wurde 2005 in das SGB XII übernommen und auf der Grundlage aktualisierter Einkommens-und Verbrauchsstichproben (EVS) fortgeschrieben. 2010 ordnete das BVerfG (BVerfG, Urt. v. 09.02.2010 – 1 BvL 1/09, – 1 BvL 3/09, – 1 BvL 4/09, siehe www.bverfg.de) das Statistik-Modell zwar als ein grundsätzlich taugliches Berechnungsverfahren zur Bemessung des Existenzminimums ein. Bei der Bemessung der Regelleistung von 345 € zum 01.01.2005 hatte der Gesetzgeber dieses jedoch in verschiedenen Hinsichten verlassen, ohne es durch andere erkennbare oder tragfähige Kriterien zu ersetzen. Dies führte auch zur Verfassungswidrigkeit der prozentual abgeleiteten Regelsätze für Haushaltsangehörige. Der Gesetzgeber wurde aufgefordert, die Regelsätze in einem verfassungsgemäßen Verfahren bis zum 31.12.2010 neu festzusetzen (vgl. Schwabe, „Einzelbeträge aus den Regelbedarfsstufen des SGB II und XII ab 1.1.2011“, ZfF 2011, 97). Die Verfassungswidrigkeit der bisherigen Festsetzungen hatte daher keine Rückwirkung.

Das GSiG

Durch das „Gesetz über eine bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung– GSiG“ wurde 2003 eine außerhalb der Sozialhilfe angesiedelte rentenähnliche Sozialleistung für bedürftige Leistungsberechtigte ab 65 Jahren bzw. unter 65 Jahren bei voller und dauerhafter, von der Arbeitsmarktlage unabhängigen Erwerbsminderung geschaffen. Damit sollte vorrangig dem Phänomen einer verschämten Altersarmut und der Sorge um die Heranziehung unterhaltspflichtiger Angehöriger begegnet werden (Veldtrup/Schwabe, „Die bedarfsorientierte Grundsicherung – ein zusammenfassender Überblick“, ZfF 2003, 265; Schwabe, „Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung – Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft“, ZfF 2004, 121). Der Aspekt, dass es sich gerade nicht um „Sozialhilfe“ handelte, führte zu dem damals entstandenen Begriff der „Grundsicherungsrente“, der auch heute – nach der Aufhebung des GSiG zum 1.1.2005 und der Überführung als Viertes Kapitel in das SGB XII – noch im Sprachgebrauch leistungsberechtigter Menschen ist.

Die Aufhebung des BSHG zum 1.1.2005

Ab 01.01.2005 gilt für das Recht der Sozialhilfe das SGB XII. Neben wesentlichen Änderungen bei der Hilfe zum Lebensunterhalt und der bisherigen Hilfe in besonderen Lebenslagen wurden das GSiG aufgehoben und die bisherige Leistungsgrundlage in das SGB XII transferiert. Die Einordnung der leistungsrechtlichen Grundlagen im neuen Sozialhilferecht brachte eine leicht veränderte Berechnungssystematik und insbesondere die Orientierung an neuen „Hausnummern“ mit sich, da sich die Paragrafenfolge des BSHG vollständig geändert hatte. Ferner erfolgte eine weitere Pauschalierung, indem die früheren einmaligen Beihilfen (z.B. für Bekleidung und Einrichtungsgegenstände) in die Regelsatzbemessung einflossen.