Die Verschuldung der Kommunen stellt sich als flächendeckend in enormer Höhe dar. Innerhalb der vergangenen Jahre sind bei nahezu allen Kommunen Schulden angewachsen. Den Einnahmen der Kommunen durch Kreditaufnahmen kommt eine erhebliche Bedeutung zu. Der Themenkreis der kommunalen Verschuldung stellt einen kontroversen Komplex dar, wobei hinsichtlich der möglichen Eindämmung der Schulden der Kommunen eine komplizierte Aufgabe vorliegt. Das Problem der Verschuldung der Kommunen ist nicht nur aktuell und seit jeher vakant, ihm kommt auch eine schwer zu lösende Bedeutung zu. Das Dauerthema der öffentlichen Verschuldung ist seit unzähligen Jahren aktuell, ohne eine für die öffentlichen Haushalte zufriedenstellende Lösung herbeiführen zu können. Die Diskussionen in diesem Bereich dauern an und unterliegen einer vielseitigen Begutachtung in verschiedene Betrachtungsrichtungen. Auch die Rechtsprechung versuchte bereits, Kriterien zu schaffen, die eine für die Rechtsanwender rechtssichere Betätigung bieten können. Die Verschuldung der Kommunen nimmt in diesem Zusammenhang eine ganz zentrale Position ein. Es stellt sich immanent die Frage, ob die bislang zur Schuldenbegrenzung geschaffenen Instrumentarien der Schuldenbremse sowie des Fiskalpakts einen Einfluss auf die Verschuldung der Kommunen haben und wie sich diese im Speziellen auswirken.

Aufgabenerfüllung in Gefahr

Zum einen besteht die Notwendigkeit für die Kommunen, teils enorme Kreditaufnahmen zu tätigen, die zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben erforderlich sind. Dies ist mitunter darin begründet, dass Kommunen verpflichtet sind, zugewiesene oder eigene, freiwillige öffentliche Aufgaben wahrzunehmen. Die Möglichkeit diese Aufgaben auch weiterhin in dem notwendigen Umfang erfüllen zu können, ist in Gefahr. Die Teilhabe der Länder und des Bundes an diesen vielschichtigen Aufwendungen der Kommunen sind begrenzt. Mangelhaft und eingeschränkt ist die Mittelzuweisung an die Kommunen durch Bund und Länder sowie die Finanzhoheit der Kommunen hinsichtlich erzielter Einnahmen geregelt. Kredite haben Konsequenzen auf nachfolgende Haushaltsjahre. Im Lichte der enormen Verschuldung werden nachfolgende Generationen gebunden und zu Zahlungen verpflichtet. Es bedarf eines verantwortungsvollen Umgangs mit der Verschuldung. Schuldenbremse und Fiskalpakt verstehen sich als Maßnahmen, um der Verschuldung der öffentlichen Haushalte entgegenzuwirken. Schuldenbremse und Fiskalpakts stellen Regularien dar, die sich auf die Verschuldung der Kommunen auswirken.

Schuldenbremse

Die Schuldenbremse gem. Art. 109 Abs. 3 S. 1 GG, Art. 115 Abs. 2 S. 1 GG bezieht nicht die Verschuldung der Kommunen in die Schuldenbegrenzung ein. In der Folge werden die Länder weitere Aufgaben an die Kommunen übertragen und die Verschuldung der Kommunen wird im Ergebnis noch weiter zunehmen.

Die Schuldenbremse stellt für die Kommunen eine große Unsicherheit dar. Die zu erwartenden steigenden Ausgaben der Kommunen in Folge der Schuldenbremse werden nur durch weitere Verschuldung der Kommunen oder die Erschließung anderer Einnahmequellen kompensiert werden können. In einer Zeit, die geprägt ist durch eine Wirtschafts- und Finanzkrise, in der selbst zahlreiche namhafte Traditionsunternehmen insolvent geworden sind, kann eine Erhöhung der Steuern und kommunalen Abgaben nicht ernsthaft ein erfolgversprechendes Ziel sein. Gemeinden werben teils mit niedrigen Gewerbesteuerhebesätzen und schreiben diese günstigen Konditionen teils über eine Vielzahl von Jahren fest, zum Vorteil für die Gewerbebetriebe, sogleich ist hierin ein Nachteil für die Einnahmesituation der Gemeinden zu erblicken.

Durch die Schuldenbremse ist mit einer Zunahme der finanziellen Fehlstellung der kommunalen Haushalte zu rechnen. Nicht zu vermeiden sein wird dennoch, dass die Kommunen Ausgaben einsparen.

Das Problem der hohen Altschuldenstände und daraus resultierenden Zinszahlungen wirkten sich auch auf die Verschuldung der Kommunen aus, die mit immer stärkeren Aufgabenzuweisungen durch die Länder werden zu rechnen haben, mit negativem Einfluss auf die Verschuldung der Kommunen. Eine Aufgabendelegation der Länder an die Kommunen hat zur Folge, dass hierfür die Kosten zu übernehmen sind. Ob die Länder tatsächlich in der Lage sein werden, höhere Zahlungen vorzunehmen, ist fraglich. Daher werden die Kommunen auch in Zukunft Kredite aufnehmen müssen, um ihre nicht reduzierbaren Aufgaben erfüllen zu können. Freiwillige Aufgaben in der Gemeinde hingegen werden durch die enormen Rückzahlungsverpflichtungen aus den Kreditaufnahmen sowie den entsprechenden Zinszahlungen gefährdet.

Durch die Einführung der Schuldenbremse, die auch den Bund vor die neue Herausforderung stellt, die Schulden extrem zu begrenzen, ist auch mit zunehmender Zurückhaltung in Bezug auf die Übernahme weiterer Kosten zu rechnen, natürlich zu Lasten der kommunalen Verschuldung.

Es besteht die Gefahr einer notwendigen Neuverschuldung durch die Kommunen.

Auch ist zu befürchten, dass die Kommunen zur Durchsetzung ihrer Ansprüche gegen die Länder den Rechtsweg beschreiten müssen, um ohne die ihnen zustehenden aber nicht erfolgenden Zahlungen nicht in eine noch höhere Verschuldung zu verfallen. Auch bringt die Wahrnehmung der rechtlichen Interessen ein gewisses Prozessrisiko mit sich, welches im Falle des Unterliegens der Kommune dazu führt, die Kosten des Rechtsstreits tragen zu müssen.

Insgesamt wird die nationale Schuldenbremse nicht zu einem Abbau der gesamtstaatlichen Verschuldung führen, die Verschuldung der Kommunen wird ebenfalls einem Anstieg unterworfen sein. Das Ziel eines Abbaus der Verschuldung kann durch die Schuldenbremse nicht ernsthaft in Erwartung stehen.

Fiskalpakt

Der Bundestag verabschiedete das Gesetz zur Umsetzung des Fiskalvertrages. Nach dem Fiskalpakt darf ab dem Kalenderjahr 2014 das strukturelle Defizit des staatlichen Gesamthaushalts grundsätzlich 0,5 % des nominalen Bruttoinlandsprodukts nicht übersteigen (Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a, b des Vertrages). Sofern die Länder ihre Haushalte bis zum Jahr 2020 wie bisher tatsächlich mit Einnahmen aus Krediten ausgleichen, ist eine Auswirkung auf die Kommunen in zeitlicher Hinsicht spätestens 2020 zu verspüren. Es ist jedoch zu erwarten, dass der Fiskalpakt ab dem Jahr 2014 bei unveränderter Verschuldung von Bund, Ländern und Kommunen erhebliche Sanktionszahlungen des Bundes nach sich ziehen würde und hierdurch bedingt ein vorzeitiger Handlungsbedarf besteht. Soll jedoch bis Ende 2019 das Ziel erreicht werden, müssen sich die Haushalte langfristig darauf einstellen. Das werden sie auch, mit der sehr kurzfristigen Folge von Kostenverlagerungen auf die Kommunen, die sich weiter verschulden müssen. Zugleich sind die Kommunen zum Sparen gezwungen, was jedoch erst langfristig Wirkung, auch in positiver Hinsicht auf die Verschuldung, entfalten wird. Die Kosten werden drastisch gesenkt werden müssen.

Damit verbunden ist das Risiko der weiter notwendig werdenden Verschuldung der Kommunen, um die bisherigen Aufgaben weiter erfüllen zu können.

Die Hoffnung des Fiskalpakts besteht darin, dass sich der Bund in diesem Zusammenhang über seine Verantwortung auch gegenüber den Kommunen klar wird und in diesem Bewusstsein die Voraussetzungen für die finanzielle Unterstützung der Kommunen schafft, damit diese eine positive Wirkung auf ihre Verschuldung verspüren. Diskussionen um den Fiskalpakt führten zu einer Zusage des Bundes, Sanktionszahlungen bei der Überschreitung der Verschuldung des ab 2014 greifenden Fiskalpakts in Folge der Verschuldung der Länder und Kommunen bis zum Jahr 2020 zu übernehmen.

Augenscheinlich bringt der Fiskalpakt damit zunächst positive Folgewirkungen für die Verschuldung der Kommunen mit sich. Denn werden die Kommunen einerseits vom Bund im Bereich der Ausgaben entlastet, könnte die positive Erwartung bestehen, dass die Länder zumindest bis zum Jahr 2020 keine weiteren Aufgaben auf die Kommunen übertragen bzw. die Landeszuweisungen kürzen, da die grundgesetzliche Schuldenbremse erst ab dem Jahr 2020 greift und zuvor erfolgende Verstöße gegen den Fiskalpakt nicht der Haftung der Länder unterfallen. Realistischer ist jedoch einzuschätzen, dass die Länder bereits aktuell ihren Sparkurs verstärken und für einen Ausgleich der Haushalte, ohne sich neu zu verschulden, sorgen werden – zum Nachteil für die Verschuldung der Kommunen.

Die Vorgabe der absoluten Begrenzung der gesamtstaatlichen Verschuldung auf 60 % des Bruttoinlandsprodukts durch den Fiskalpakt wird langfristig in jedem Fall einen Abbau der Verschuldung aller staatlichen Ebenen zur Folge haben. Inwieweit hierdurch die Verschuldung der Kommunen einer Rückführung unterworfen sein kann und wird, ist nicht absehbar. Jedenfalls ist eine positive Tendenz erkennbar und einem Rückgang der kommunalen Verschuldung kann mit großer Hoffnung entgegen gesehen werden. Die Begrenzung der Kommunalverschuldung ist schwierig, aber nicht unlösbar. Es bedarf weiterer Maßnahmen und der Eröffnung neuer Wege aus der Verschuldung.

Tendenz zu weiterer Verschuldung

Die finanzielle Lage der Kommunen läuft Gefahr, sich sowohl indirekt durch die Schuldenbremse als auch unmittelbar durch den Fiskalpakt, zumindest kurzfristig, in die falsche Richtung zu entwickeln, worunter eine Tendenz zu einem weiteren Anstieg der Verschuldung zu verstehen ist. Erheblich bedingt ist die Gefahr des weiteren Schuldenaufbaus der Kommunen nicht durch fehlerhafte Kalkulationen der Kommunen, vielmehr ist dies dem Umstand geschuldet, dass finanzielle Verpflichtungen bestehen, welche nicht auf der Entscheidungskompetenz der Kommunen beruhen. Mehr Aufgaben, hierdurch bedingt höhere Ausgaben, weniger Landeszuweisungen stellen die Ursachen dar. Die Verantwortung des hierdurch bedingten Finanzbedarfs sollte an der Basis gesucht werden, an der Ursachenstelle, von der aus auch eine Sicherstellung der Verantwortung für die Begründung der Ausgabenverpflichtung erfolgen sollte. Kommunen sind die niedrigste Stufe im staatlichen Gefüge, zugleich jedoch auch diejenige, welche auf die Einnahmesituation die geringsten Einflüsse hat und zugleich erhebliche und bedeutsame Aufgaben erheblicher Tragweite und Breitenwirkung wahrzunehmen hat. Eine Entwicklung, die sich als gefährlich darstellt und Sorge erregt. Die Bedeutsamkeit der durch die Kommunen wahrzunehmenden Aufgaben steht in Verbindung mit der Eigenverantwortlichkeit der Kommunen, weit losgelöst und entfernt von dem Verantwortungsbewusstsein des Bundes und der Länder für die unterste Ebene der öffentlichen Haushalte. Sofern die Länder zur Einhaltung der Vorgaben der Schuldenbremse und des Fiskalpakts Aufgaben an die Kommunen übertragen, muss in diesem Fall auch eine finanzielle Absicherung dieser Aufgaben erfolgen. Anderenfalls ist die Zumutbarkeit der Kostentragung durch die Kommunen ohne finanziellen Ausgleich überschritten.

Die Alternative, die Ausgaben zu senken, ginge einher mit der Notwendigkeit, im gleichen Zusammenhang auch die Aufgaben zu modifizieren mit dem Ergebnis, diese zu verringern, um Kosten einzusparen. Hierdurch besteht die Gefahr, dass die Kommunen wichtiges Tätigwerden unterlassen und sich hieraus negative Konsequenzen für das kommunale Umfeld sowie für die Wirtschaftsstandorte ergeben.

Es ist erforderlich, dass für die Kreditaufnahmen der Kommunen klare Regeln geschaffen werden und auch diesbezüglich der Höhe nach eine Beschränkung der Verschuldung erfolgt. Der Verschuldung der Kommunen muss entgegengewirkt werden, sonst droht vielen Kommunen der finanzielle Ruin. Anstatt immer mehr Kosten auf die Kommunen abzuwälzen, um die Haushaltslage der Länder positiv zu beeinflussen, bedarf es einer Paketlösung, die insgesamt versucht, die öffentliche Verschuldung dauerhaft abzubauen. Dem muss sich die Politik bewusst werden.

Was bringt die Zukunft?

Insgesamt ist zu erwarten, dass durch die Einhaltung der Vorgaben der Schuldenbremse und des Fiskalpakts zwar die staatliche Gesamtverschuldung eingedämmt und abgebaut wird, dies jedoch insgesamt zu Lasten der Kommunen geschieht. Dabei entfaltet die Schuldenbremse indirekte Wirkungen auf die Verschuldung der Kommunen, wohingegen die Kommunen durch den Fiskalpakt als Mitadressat der Verschuldungsbegrenzungsregel direkt betroffen sind. Schuldenbremse und Fiskalpakt lassen befürchten, dass die Länder zum Schuldenabbau zu Lasten der Kommunen tätig werden, um ihre Haushalte zu sanieren. Dies zieht es nach sich, dass die kommunalen Haushalte, die nach der grundgesetzlichen Schuldenbremse nicht dem Verbot unterliegen, ihre Haushalte durch Kredite auszugleichen, durch zu befürchtende Übertragung insbesondere kostenträchtiger Aufgaben und verminderter Zuweisung finanzieller Mittel, in der gefährlichen Lage der weiter ansteigenden Verschuldung sind. Auch werden die Länder dies unter Anwendung des Fiskalpakts präferieren. Bund und Länder sind gezwungen, ihre eigenen Haushalte so zu gestalten, dass Einnahmen und Ausgaben großteils ausgewogen sind.

Fiskalpalt hat mehr positive Wirkung

Der Fiskalpakt erscheint, im Gegensatz zu der grundgesetzlichen Schuldenbremse, dabei eher als ein Mittel, das langfristig auch positive Wirkungen auf die Verschuldung der Kommunen mit sich bringen könnte. Der Fiskalpakt kann die Quelle einer verantwortungsvollen Finanzpolitik auch auf kommunaler Ebene sein. Diese Vermutung lässt sich zumindest ab dem Jahr 2020 äußern, wenn nämlich der Bund nicht mehr für Verstöße gegen den Fiskalpakt haftet und die Einzelhaushalte sich verantwortlich zeigen müssen. Bis dahin muss mit Nachdruck auf eine positive Haushaltslage der Kommunen hingewirkt werden. Dies kann durch Sparmaßnahmen und Erhöhung der Einnahmen gelingen. Es bedarf des Abbaus der Altschulden, um zukünftige Zinsbelastungen der Kommunen zu umgehen.

Unter Einbeziehung des derzeitigen Erkenntnisstandes in Bezug auf die enorme Verschuldung der Kommunen, die Schuldenbremse, die über eine Folgewirkung für die Kommunen noch eine stärkere Belastung mit der Konsequenz des weiteren Anstiegs der Verschuldung der Kommunen befürchten lässt sowie des Fiskalpakts, der kurzfristig einen nicht standhaltbaren Druck zur Verringerung der Verschuldung auch für die Kommunen auslöst, sollte langfristig die Problematik des Abbaus des Schuldenstandes einer Lösung zugeführt werden. Insbesondere die unter Umständen greifenden Sanktionszahlungen in Folge der Verletzung der Vorgaben des Fiskalpakts lassen erwarten, dass der finanzielle Druck letztlich auch auf die Kommunen weiter wächst. Ohne eine sensible positive Beeinflussung der Verschuldung der Kommunen können die Schuldenbremsen keine durchdringende Wirkung entfalten und gehen am Ziel vorbei. Für die Kommunen sind kurzfristig eine Verfestigung der Defizitarität ihrer Haushalte und ein Anstieg der Verschuldung zu erwarten. Langfristig ist durch den europäischen Fiskalpakt mit einem Rückgang der Verschuldung zu rechnen. Dies gelingt durchdringend jedoch nur mit ergänzenden wirksamen Regularien auf kommunaler Ebene.

Politik ist gefordert

Auch ist die Politik in der Verantwortung, der Verschuldung der Kommunen weiter entgegenzuwirken, konträre Strategien zu entwickeln und sich der Herausforderung zu stellen. Es bedarf einer Entlastung der kommunalen Haushalte. Bleibt abzuwarten, wie sich das herausragend wichtige Ziel des Abbaus der Verschuldung der Kommunen und die Sanierung der kommunalen Haushalte in der Zukunft tatsächlich erreichen lassen und welche Maßnahmen über die Schuldenbremse und den Fiskalpakt hinaus für diese Zielerreichung erforderlich werden.

Für die Kommunen bedeutet dies ein Bangen um möglicherweise erhöhte Aufgabenzuweisungen sowie die zukünftigen finanziellen Mittel von den Ländern und ggf. auch dem Bund. Schuldenbremse und Fiskalpakt lassen offen, wie mit der seit Jahren angewachsenen Verschuldung umzugehen ist mit dem Ziel, diese abzubauen. Es besteht zumindest die Hoffnung, dass der Fiskalpakt langfristig als Teil eines Instrumentariums zur Bewältigung der Verschuldungsproblematik angesehen werden kann.