Klimaschutz- und Klimafolgenrecht in Nordrhein-Westfalen

Klimaschutz und Klimaanpassung sind nicht nur Aufgaben, die auf internationaler Ebene, durch die EU und die Bundesrepublik bewältigt werden müssen. Vielmehr sind auch die Länder und die Kommunen gefordert. Das ergibt sich schon daraus, dass die meisten Vollzugszuständigkeiten von den Ländern und den Kommunen wahrgenommen werden. Das gilt insbesondere für die städtebauliche Planung und für die vielfältigen Aufgaben der Daseinsvorsorge. Länder und Kommunen sind deshalb mit die entscheidenden Ebenen, auf denen Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung getroffen werden müssen.

I. Die nordrhein-westfälischen Regelungen zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung

1. Das Klimaschutzgesetz NRW 2013

Als eines der ersten Länder hat NRW 2013 ein Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes in NRW erlassen.⁷ Die Regelung hatte erhebliche Vorbildwirkung für andere Klimaschutzgesetze.⁸ Das gilt auch für das KSG. Struktur und wesentliche Elemente beider Regelungen sind vergleichbar. Nach § 1 KSG NRW 2013 waren Zweck dieses die Festlegung von Klimaschutzzielen sowie der rechtlichen Grundlagen für die Erarbeitung, Umsetzung, Überprüfung, Berichterstattung und Fortschreibung von Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen.

Anders als in § 1 KSG wurde allerdings weder Bezug genommen auf die europäischen Zielvorgaben als auch auf die Verpflichtungen nach den Übereinkommen von Paris aufgrund der Klimarahmenkonvention der Vereinten sowie das Ziel, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperaturen auf deutlich unter zwei Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Eine solche Verpflichtung und Bezugnahme auf die völkerrechtlichen und EU-rechtlichen verbindlichen Vorgaben zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen enthielt das KSG NRW 2013 nicht. Hinsichtlich der Klimaschutzziele war das KSG 2013 nicht sonderlich anspruchsvoll. Gem. § 3 Abs. 1 KSG NRW 2013 sollte die Gesamtsumme der Treibhausgasimmissionen in NRW bis zum Jahr 2020 um mindestens 25 % und bis zum Jahr 2050 um mindestens 80 % im Vergleich zu den Gesamtimmissionen des Jahres 1990 verringert werden.

Systembildend auch für das KSG war allerdings die Umsetzungsstrategie des KSG NRW. Die Klimaschutzziele sollten gem. § 6 KSG NRW 2013 durch einen Klimaschutzplan umgesetzt werden. Dieser war dabei von der Landesregierung unter Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen und der kommunalen Spitzenverbände aufzustellen, vom Landtag zu beschließen (§ 6 Abs. 1 KSG NRW 2013) sowie alle fünf Jahre fortzuschreiben. Seine Aufgabe war, die notwendigen Maßnahmen zur Erreichung der Klimaschutzziele nach § 3 KSG NRW 2013 zu konkretisieren (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 KSG NRW 2013). Hierzu sollten gem. 6 Abs. 4 KSG NRW 2013 Zwischenziele zur Reduktion der Gesamtmenge von Treibhausgasen für den Zeitraum bis 2050, Ziele zum Ausbau der erneuerbaren Energien, zur Energieeinsparung, zur Erhöhung der Ressourcen- und Energieeffizienz sowie des Ressourcenschutzes aufgestellt, die Potenziale und die Beiträge für die einzelnen Sektoren ermittelt und dargestellt sowie nachhaltige Strategien und Maßnahmen entwickelt werden, um die Klimaschutzziele sowie die im Klimaschutzplan genannten Zwischenziele und sektoralen Zwischenziele zu erreichen. Zudem sollten ein verbindliches Konzept für eine insgesamt klimaneutrale Landesverwaltung aufgestellt und sektorspezifische Strategien und Maßnahmen erarbeitet werden, um die negativen Auswirkungen des Klimawandels zu begrenzen.

Die im KSG NRW 2013 verfolgte Strategie wird im Prinzip auch im KSG umgesetzt. In § 4 KSG werden zulässige Jahresemissionsmengen für einzelne Sektoren, nämlich die Energiewirtschaft, die Industrie, den Verkehr, die Gebäudewirtschaft, die Landwirtschaft und die Abfallwirtschaft sowie sonstiges festgelegt. Reduktionsziele sollten auch im Klimaschutzplan gem. § 6 Abs. 4 KSG NRW 2013 festgelegt werden. Im Unterschied zu § 4 KSG, wo i. V. m. Anlage 1 sektorspezifische Reduktionsziele konkret festgelegt sind, fehlte allerdings eine solche gesetzgeberische Konkretisierung der sektoralen Reduktionsziele im KSG NRW 2013. Diese Zielsetzung war im KSG NRW 2013 dem Klimaschutzplan überantwortet worden.

Parallelen hinsichtlich der Struktur bestehen auch im Hinblick auf die Verpflichtungsadressaten des KSG sowie des KSG NRW 2013. Verpflichtet werden jeweils öffentliche Stellen. § 13 KSG verpflichtet alle Träger öffentlicher Verwaltung, die Bundesrecht umsetzen, sowie alle Bundesbehörden dazu, die Ziele des Gesetzes zu verfolgen. In ähnlicher Weise sah § 4 Abs. 1 KSG NRW 2013 eine Verpflichtung der Landesregierung sowie der Behörden, Einrichtungen, Sondervermögen und sonstigen Stellen des Landes vor, die Klimaschutzziele des § 3 KSG NRW 2013 umzusetzen; die Klimaschutzziele und die Festlegungen des Klimaschutzplans waren für die Landesregierung gem. § 4 Abs. 1 Satz 1 KSG NRW 2013 verbindlich.

Ebenso wie auf der Bundesebene waren andere Stellen und hier insbesondere die Gemeinden hiervon ausgenommen. Ihnen oblag – ebenso wie nach § 13 Abs. 1 KSG⁹ – lediglich eine Vorbildfunktion. Die Gemeinden und Gemeindeverbände und andere öffentliche Stellen konnten in NRW allerdings durch Rechtsverordnung der Landesregierung verpflichtet werden, Klimaschutzkonzepte aufzustellen. Deren Inhalt konnte durch die Landesregierung mittels Rechtsverordnung näher konkretisiert werden. Von dieser Regelungsbefugnis hat das Land NRW indessen keinen Gebrauch gemacht.

Weitere Parallelen zwischen dem KSG und dem KSG NRW 2013 bestanden darin, dass Expertenräte für Klimaschutzfragen eingerichtet worden sind und eine Klimaneutralität der Verwaltung angestrebt wurde.

2. Neufassung des KSG NRW 2021

Vor allem wegen der substantiellen Veränderung der völkerrechtlichen, EU-rechtlichen und nationalen Rahmenbedingungen für den Klimaschutz seit Inkrafttreten des KSG 2013, war eine Novellierung des KSG 2013 erforderlich.¹⁰ In der Gesetzesbegründung wird betont, dass sich aus der Unterzeichnung des Übereinkommens von Paris im Jahre 2015, durch das sich die internationale Staatengemeinschaft das Ziel gesetzt hat, die Erderwärmung im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter auf „deutlich unter” zwei Grad Celsius zu halten und weitere Anstrengungen zu unternehmen, um den Temperaturanstieg auf 1,5 Grad Celsius zu begrenzen, die Notwendigkeit ergab, die Klimaschutzziele auf das Niveau des KSG anzuheben.¹¹

Die ursprünglich im Gesetz vorgesehene Reduzierung um 55 % bis zum Jahr 2030 ist im Gleichklang mit dem Bundesrecht (§ 3 Abs. 1 KSG) im KSG NRW dahin angepasst worden, dass bis zum Jahre 2030 die Treibhausgasimmissionen in NRW um mindestens 65 % und bis zum Jahr 2040 um mindestens 88 % reduziert werden sollen. Das vorgegebene Ziel, eine Treibhausgasneutralität bis 2050 in NRW zu erreichen, ist ebenfalls im Einklang mit der Änderung im Bundesrecht durch § 3 Abs. 2 KSG NRW 2021 dahin gefasst worden, dass die Treibhausgasneutralität nunmehr bis zum Jahr 2045 erreicht werden soll. Das KSG NRW 2021 entspricht damit insoweit in vollem Umfang dem KSG.¹² Der NRW-Landesgesetzgeber hat dadurch der verfassungsrechtlichen Verpflichtung genügt, keine anderen oder weitergehenden Ziele zur CO₂-Reduktion als das Bundesrecht zu treffen.¹³ Zugleich hat NRW der EU-rechtlichen Vorgabe Rechnung getragen, die Treibhausgasemissionen um mindestens 55 % zu reduzieren (Art. 4 Abs. 1 EU-Klimagesetz).¹⁴

Neben den Anpassungen der Klimaschutzziele enthält das KSG NRW 2021 weitere wichtige Änderungen gegenüber dem KSG NRW 2013: Eine unmittelbare Bindungswirkung der Klimaschutzziele für die NRW-Landesregierung ist nicht mehr vorgesehen. Vielmehr ist nach § 4 Abs. 1 NRW 2021 die Landesregierung lediglich verpflichtet, ihre Handlungsmöglichkeiten zu nutzen, um die landesweiten Klimaschutzziele nach § 3 KSG NRW 2021 insgesamt zu erreichen.

In § 4 Abs. 2 bis 4 KSG NRW 2021 sind hierzu Maßgaben vorgesehen, mit denen diese Zielsetzung verfolgt werden soll. § 4 Abs. 2 KSG NRW 2021 bestimmt dazu, dass der weitere, verstärkte Ausbau der erneuerbaren Energien unerlässlich ist. Voraussetzung für eine treibhausgasneutrale Gesellschaft ist hiernach zudem die Nutzung von perspektivisch ausschließlich aus erneuerbaren Energien produzierten Energieträgern und Rohstoffen wie z. B. Wasserstoff. Die Landesregierung soll den Aufbau und Ausbau einer solchen Infrastruktur, die Erzeugung, Nutzung und Verteilung von Wasserstoff sowie diesbezügliche Forschung fördern. Weiter bestimmt § 4 Abs. 3 KSG NRW 2021, dass die ober- und unterirdischen Kohlenstoffspeicherkapazitäten des Waldes zu erhalten sind. Schließlich sollen nach § 4 Abs. 4 KSG NRW 2021 bei der Verringerung und Bindung der Treibhausgasemissionen in allen klimarelevanten Sektoren die Steigerung des Ressourcenschutzes, der Ressourcen- und Energieeffizienz, der Energieeinsparung sowie der Nutzung von Flexibilisierungsoptionen besondere Bedeutung zukommen. Der Landesregierung werden durch diese Regelungen Handlungsstrategien vorgegeben, die sie zur Verringerung der Treibhausgasemissionen umsetzen soll. In welcher Weise dies erfolgt, obliegt dem Ermessen der Landesregierung. Allerdings soll sie dabei Wirtschaftlichkeit, Versorgungssicherheit, Umwelt- und Sozialverträglichkeit sowie Akzeptanz berücksichtigen (§ 4 Abs. 5 KSG NRW 2021).

§ 4 Abs. 6 KSG NRW 2021 bestimmt weiter die Sektoren, in denen Maßnahmen der Landesregierung entwickelt und umgesetzt werden sollen. Dies betrifft die Energiewirtschaft, die Industrie, den Verkehr, die Gebäudewirtschaft und die Land- und Forstwirtschaft. Weiter soll die Landesregierung die zur Entwicklung und Umsetzung der sektorenbezogenen Maßnahmen erforderliche Forschung und Entwicklung forcieren, Innovationen befördern und Chancen der Digitalisierung nutzen, um eine generelle Modernisierung von Strukturen und Verfahrensweisen einzuleiten und zu verstärken. Sie soll weiter die Transformation des Industriesektors begleiten. Das Verständnis der Bevölkerung für Klimaschutz soll sie durch Bildung, Ausbildung, Information, Beratung und Motivation steigern.

Wichtig für die Umsetzungsstrategie ist dabei, dass ein Klimaschutzplan, wie ihn § 6 KSG NRW 2013 vorsah, oder Klimaschutzprogramme in § 6 KSG NRW 2021 nicht mehr vorgesehen sind. Gem. § 6 Abs. 4 KSG NRW 2021 sind vielmehr die für die klimarelevanten Sektoren jeweils fachlich zuständigen Ressorts verpflichtet, in Eigenverantwortlichkeit die für die notwendige Treibhausgasminderung in den jeweiligen Sektoren geeigneten Strategien und Maßnahmen zu entwickeln und umzusetzen. Eine strategische Planung für die gesamte Landesverwaltung ist nicht mehr vorgesehen. Hierin liegt ein erheblicher Mangel. Denn wegen des Fehlens eines ressortübergreifenden Klimaschutzplans fehlt es an einer Gesamtstrategie, die insbesondere im Hinblick auf diese sektorspezifischen Maßnahmen und ihre Koordination erforderlich erscheint, soll das in § 3 KSG NRW 2021 für NRW formulierte Klimaschutzziel erreicht werden. Darüber hinaus fehlt es auch an einer Abstimmung, die notwendig ist, um die Aktivitäten der einzelnen Ressorts zu bündeln und so zu einem Gesamtergebnis zu führen und sicherzustellen, dass die Klimaschutzziele des § 3 KSG NRW 2021 auch tatsächlich realisiert werden können.

Vorgesehen ist allerdings ein Klimaschutzaudit, das der Planung, Umsetzung, Überprüfung und Fortentwicklung von wirksamen Strategien und Maßnahmen im Sinne des § 4 Abs. 2 bis 4 und 6 KSG NRW 2021 zu Erreichung der Klimaschutzziele nach § 3 KSG NRW 2021 sowie der Modernisierung aller klimarelevanten Sektoren dient (§ 6 Abs. 2 KSG NRW 2021). Im Klimaschutzaudit sollen die Klimaschutzstrategien der Landesregierung erfasst und auf Effizienz und Wirksamkeit überprüft werden. Weiter sollen hierin Hinweise zur Entwicklung und Modifikation von Maßnahmen in den relevanten Sektoren gegeben werden.

Ein Expertengremium ist im KSG NRW 2021 nicht vorgesehen. Vielmehr soll ein Beirat eingesetzt werden, der die Klimaschutzpolitik in NRW beratend begleitet und sich aus Vertreterinnen und Vertretern relevanter gesellschaftlicher und wissenschaftlicher Bereiche des Landes zusammensetzt (§ 9 KSG NRW 2021). Eine Kontrollfunktion kommt dem Beirat nicht zu. Angesichts seiner Zusammensetzung dürfte er auch kaum in der Lage sein, auf wissenschaftlicher Basis beruhende Konzepte und Maßgaben für die Erreichung der Klimaschutzziele zu formulieren.

Den gesamten Beitrag lesen Sie in unseren NWVBl. Heft 4/2025.