„Die parlamentarische ‚Demokratie‘ basiert auf dem Vertrauen des Volkes; Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu
verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich.“
(BVerfGE 40, 296, 327)

Wer meint, mit dem Inkrafttreten des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) im Jahre 2006 und entsprechender Informationsfreiheitsgesetze in der Mehrzahl der Bundesländer sei ein allgemeiner informationsrechtlicher Standard für die Verwaltung in Deutschland erreicht, sieht sich nach wie vor getäuscht: Bis heute fehlen in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Sachsen und Niedersachsen Informationsfreiheitsgesetze, die speziell auch den Informationszugang auf kommunaler Ebene regeln.

Will eine Kommune den Zugang des Bürgers nicht auf Ratsinformationssysteme, spezialgesetzliche Bürgerbeteiligungen oder eine allgemeine Bürgerinformation beschränken, kann sie den Weg über ihr kommunales Satzungsrecht nutzen und in diesem rechtlichen Rahmen eine „Informationsfreiheitssatzung“ (nachfolgend auch „IFS“) erlassen.

Dass ein kommunaler Informationszugang nicht nur politisch und rechtlich geboten (dazu nachfolgend unter I.) und zudem zulässig (dazu nachfolgend unter II.) ist, sondern auch in den vielleicht kritischen Umsetzungsfragen handhabbar gemacht werden kann (dazu nachfolgend unter III.), will der nachfolgende Beitrag verdeutlichen.

I. Warum Informationsfreiheitssatzungen?

Die Umsetzung des Demokratieprinzips des Grundgesetzes verlangt nach einer möglichst breiten Informationsbasis für den demokratiebegründenden Meinungsbildungsprozess. Gerade die auf kommunaler Ebene zunehmend geschaffenen Formen der unmittelbaren Demokratie (Bürgerbegehren, Bürgerentscheide) bedingen zwingend einen Informationszugang zur effektiven Wahrnehmung dieser Rechte. Schon in der Begründung des IFG des Bundes wurde die Stärkung der „demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger durch eine Verbesserung der Informationszugangsrechte“ als „entscheidende Voraussetzung für eine Beteiligung der Bürger an staatlichen Entscheidungsprozessen“ angesehen (vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 6). Bis heute befindet sich der Informationszugang in ständigem Kampf mit dem Amtsgeheimnis und der Vertraulichkeit der Verwaltung: Die verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrechte (§ 29 VwVfG des Bundes bzw. der entsprechenden Länder-VwVfGe) setzen stets eine Beteiligung und damit ein rechtliches Interesse am Ausgang eines laufenden Verwaltungsverfahrens voraus. Die auf kommunaler Ebene geschaffenen Ratsinformationssysteme zeigen Defizite bezüglich der Einstellung von Informationen durch die Verwaltung in das Informationssystem und eine nur begrenzte Verwendbarkeit für daraus erlangte Informationen in der Öffentlichkeit. Die in Spezialgesetzen geregelte Unterrichtung und Beteiligung der Öffentlichkeit (vgl. § 3 BauGB), Bürgerinformationen in Bürgerversammlungen oder auch die Öffentlichkeit von kommunalen Ausschuss- und Ratssitzungen bis hin zu Einwohnerfragestunden stellen auch im kommunalen Bereich nur punktuelle Durchbrechungen des Amtsgeheimnisses dar.

II. Wo ist (rechtlich) Raum für Informationsfreiheitssatzungen?

Das Recht der Kommunen, Satzungen und damit auch Informationsfreiheitssatzungen zu erlassen, folgt aus Art. 28 Abs. 2 GG. Die Kommunen können „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung regeln. Durch die jeweiligen Landes-Gemeindeordnungen sind die Kommunen und Landkreise zur Regelung ihrer „eigenen Angelegenheiten“ ermächtigt, Satzungen zu erlassen. Diese Satzungshoheit für den „eigenen Wirkungskreis“ umfasst insbesondere die „Organisationshoheit“, aus der sich die Kompetenz für die hier in Rede stehenden Informationsfreiheitssatzungen ableitet.

Außerhalb des eigenen Wirkungskreises fehlt danach eine Satzungskompetenz der Kommunen und Landkreise zum Erlass einer Informationsfreiheitssatzung. Im „übertragenen Wirkungskreis“ wie der Tätigkeit als untere Aufsichtsbehörde, dem Pass- und Meldewesen, dem Gaststättenrecht oder auch dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht (Auftragsangelegenheiten mit staatlichem Weisungsrecht – Fachaufsicht) ist es den Kommunen daher nicht gestattet, Informationsfreiheitssatzungen zu erlassen. Hier bestehen voraussetzungslose Informationsrechte aufgrund von Fachgesetzen, vornehmlich im Bereich komplexer Verfahren.

Aber auch jene Selbstverwaltungsaufgaben bieten ausreichend Anlass, dem Demokratieprinzip durch den Erlass von Informationsfreiheitssatzungen auf kommunaler Ebene Raum zu verschaffen, wie etwa bei Fragen zur jüngst diskutierten Privatisierung der Wasserversorgung, zur Auslastung von Schulen oder Kindergärten, zur Förderung einzelner Vereine oder der kommunalen Wirtschaft. Kulturelle, soziale, sportliche Angelegenheiten, die Schaffung von Verkehrs- oder Erholungseinrichtungen, die kommunale Wirtschaftsförderung, die Erschließungslast, die kommunale Feuerwehr, der öffentliche Personennahverkehr, die Abwasserbeseitigung und nicht zuletzt die Einrichtung und Fortführung öffentlicher Schulen lösen vielfältigen Informationsbedarf aus.

Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährt die kommunale Selbstverwaltung allerdings stets nur „im Rahmen der Gesetze“. Daraus folgt für den Erlass von Informationsfreiheitssatzungen durch eine Kommune:

Existiert ein Informationsfreiheitsgesetz des betreffenden Landes und richtet sich dieses auch an die Gemeinden und an die Gemeindeverbände (wie z. B. in § 2 Abs. 1 IFG-NRW, § 2 Abs. 1 LIFG-Rheinland-Pfalz), stellt dieses eine abschließende Regelung der Materie dar. Informationsfreiheitssatzungen der Kommunen sind hier nicht zulässig. Anderes gilt nur dort, wo das entsprechende Landes-Informationsfreiheitsgesetz (wie etwa nach § 17 IFG-Schleswig-Holstein) Rechtsvorschriften (und damit auch Informationsfreiheitssatzungen der Kommunen) unberührt lässt, die einen weitergehenden Zugang zu Informationen ermöglichen als dies das jeweilige Landes-Informationsgesetz gewährt. In jenen Bundesländern, die keine Landes-Informationsgesetze besitzen, sind hingegen der kommunalen Selbstverwaltung diesbezüglich noch keine Grenzen gesetzt.

Selbst in den IFG-freien Ländern ergeben sich solche Grenzen „im Rahmen der Gesetze“ aus bereits bestehenden Spezial-Informationsgesetzen: Anfragen im Rahmen der Abwasser- und Abfallentsorgung mit Umweltbezug wären zunächst nach Maßgabe des Landes-Umweltinformationsgesetz (UIG) zu beantworten. Im Bereich des Verbraucherinformationsgesetz (VIG) handeln die Kommunen im Bereich des übertragenen Wirkungskreises, auf den sich eine Informationsfreiheitssatzung von vornherein nicht beziehen kann. Anfragen in diesem Bereich sind daher allein nach den Bestimmungen des VIG zu beantworten. Die Satzungsgewalt im eigenen Wirkungskreis findet weiter dort eine Grenze, wo es um Eingriffe in Freiheit und Eigentum der Bürger geht, etwa Dritte einer Informationspflicht (Stichwort Privatisierung) zu unterwerfen. Hierzu bedarf es einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung, die die Gemeindeordnungen nicht gewähren.

Diese Begrenzung der Satzungskompetenz kann durch die Landesgesetzgebung im Rahmen eines IFG überwunden werden: So ist auskunftsverpflichtete Behörde im Sinne des IFG-NRW jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllt, nach § 2 Abs. 4 IFG-NRW auch jede natürliche oder juristische Person des Privatrechts, die öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnimmt.

III. Wege aus dem informationsrechtlichen Defizit

Als Vorreiter kommunaler Informationsfreiheit in den IFG-freien Ländern kann der Markt Prien am Chiemsee angesehen werden, der seit Anfang 2009 eine entsprechende Satzung besitzt. Nach nunmehr fünf Jahren gelebter Praxis mit Informationsfreiheitssatzungen muss die Frage nach der Überwindung anfänglicher „Kinderkrankheiten“ in der Satzungsgestaltung erlaubt sein.

Anhand der (großstädtischen) Informationsfreiheitssatzungen der Stadt Frankfurt am Main vom 01. Mai 2012 und der Stadt Leipzig vom 26. Januar 2013, den Satzungen der Stadt Lingen/Ems (mit ca. 56.000 Einwohnern) vom 28. Februar 2013 und der Landkreise Waldeck-Frankenberg (Hessen) vom 25. Februar 2013 sowie Hameln-Pyrmont (Niedersachsen) vom 01. Juli 2013 soll dieser „Umsetzungsstand“ exemplarisch dargestellt werden:

1. Begrenzung auf „Einwohner/innen“

Von Anbeginn waren die Kommunen – anders als in den Informationsfreiheitsgesetzen des Bundes und der Länder („jeder“) – darum bemüht, den Kreis der Anspruchsberechtigten nach der IFS örtlich auf die Einwohner des Gemeindegebietes zu begrenzen.

An dieser „Beschränkung“ des Informationszugangs halten auch die neueren Satzungen fest, indem sie ausdrücklich einen Wohnsitz der natürlichen oder juristischen Person im kommunalen Hoheitsgebiet zugrunde legen oder schlicht von „Einwohnerinnen und Einwohnern“ (Frankfurt, Leipzig) sprechen. Diese Begrenzung begegnet Bedenken: Trotz zunehmender interkommunaler Bezüge sollen Informationsfreiheitsrechte der Bürger an der Grenze des Hoheitsgebiets enden. Gleichwohl können sich nicht nur Planungen einer Gemeinde auf eine Nachbargemeinde auswirken und somit einen außerhalb des Gemeindegebiets wohnenden, aber von den Entwicklungen im Gemeindegebiet zwangsläufig „betroffenen“ Bürger belasten. Darüber hinaus ist etwa an die Auslastung von Kindergärten und Schulen oder auch des öffentlichen Personennahverkehrs zu denken.

2. Informationsgegenstand und Informationsverpflichtete

Einzig die IFS der Stadt Leipzig erstreckt die Auskunftsverpflichtung neben der Stadtverwaltung ausdrücklich auch auf die Eigenbetriebe der Stadt. Ansonsten wird der Informationszugang auf die bei der konkreten Gebietskörperschaft vorhandenen amtlichen Informationen beschränkt oder sogar für „Angelegenheiten anderer Körperschaften des privaten oder öffentlichen Rechts, deren Mitglied bzw. Beteiligter der Landkreis Waldeck-Frankenberg ist“, ausdrücklich ausgeschlossen.

Um insoweit den Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage ebenso Rechnung zu tragen wie einer möglichst zweifelsfreien Anwendung der jeweiligen IFS, sollten daher die einschließenden und ausgrenzenden Formulierungen kombiniert werden, also (dem Beispiel der Stadt Leipzig folgend) neben der Stadtverwaltung auch der Eigen- und Regiebetrieb erfasst werden, da letztere organisatorisch und rechtlich ebenfalls der Stadtverwaltung zuzuordnen sind, während Informationen bei sonstigen juristischen Personen des privaten oder des öffentlichen Rechts (auch im Falle einer Mitgliedschaft oder gesellschafterlichen Beteiligung der jeweils satzungsgebenden Körperschaft) nicht einbezogen werden können. Dieses aus der satzungsrechtlichen Kompetenz resultierende Ergebnis ließe sich im Sinne der Informationsfreiheit dadurch abmildern, dass die informationswillige Kommune etwa den von ihr mehrheitlich bestimmten juristischen Personen des öffentlichen oder privaten Rechts entsprechende Informationsverpflichtungen auferlegt, die diese dann gleichsam „freiwillig“ erfüllen.

Hinsichtlich der zugänglichen Informationen sprechen auch neuere IFS (Hameln-Pyrmont, Leipzig) zwar zunächst von „vorhandenen Informationen“, schränken aber in der Begriffsdefinition diese auf die „amtlichen Zwecken dienenden Aufzeichnungen“ ein. Auf solche Widersprüchlichkeiten sollte verzichtet werden. Als positives Beispiel ist hier die IFS der Stadt Lingen/Ems zu nennen, die den Zugang zu jenen „vorhandenen Informationen“ nicht über eine nachfolgende Begriffsbestimmung sogleich wieder beschränkt, sondern von allen „bei der Stadt vorhandenen Informationen in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises“ spricht. Dieser Ansatz überzeugt schon deshalb, weil er Auslegungsprobleme vermeidet und auch im Bereich fiskalischen Handelns Informationsrechte nicht von vornherein ausschließt.

3. Ausnahmen

Im Bereich der Ausnahmen vom Informationszugangsrecht scheint sich in den jüngeren Informationsfreiheitssatzungen ein gewisses „Vorsichtsprinzip“ durchgesetzt zu haben. Anders als etwa § 3 IFG-Bund wird der Schutz öffentlicher Belange nicht als abschließende Regelung verstanden, sondern der Informationszugang (nur) „insbesondere“ in den genannten Fällen ausgeschlossen. Aufgrund der damit nur beispielhaften Aufzählung von Ausnahmegründen (so ausdrücklich § 7 Abs. 4 IFS Leipzig) kann grundsätzlich unter Rückgriff auf dort nicht definierte öffentliche Belange der Grundsatz der Informationsfreiheit jederzeit weiter eingeschränkt werden. Schon nach der Begründung zum IFG-Bund (BT-Drs. 15/4493, S. 9) sollen jedoch Ausnahmetatbestände nicht nur „konkret und präzise“, sondern nach den üblichen Auslegungsregeln zudem „eng zu verstehen“ sein. Kann aber der Bund diese öffentlichen Belange abschließend regeln, erscheint schwer nachvollziehbar, warum dies im kommunalen Bereich nicht gelten soll. Ein Anspruch auf Informationsfreiheit bedarf gerade dieser klar geregelten „Bedingungen“, ansonsten verdient er diese Bezeichnung jedenfalls im Ergebnis nicht.

Ein gegenüber Ausnahmegründen (in Anlehnung an §§ 8, 9 UIG-Bund) überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe, also eine Abwägung zwischen der formulierten Ausnahme und dem öffentlichen Bekanntgabeinteresse, findet sich in den Satzungen ebenfalls nicht. Eine derartige Abwägungsentscheidung ist zwar auch dem IFG-Bund und den IFG der Länder fremd, jedoch regeln diese – wie erwähnt – die Ablehnungsgründe zum Schutz öffentlicher Belange abschließend. Gerade dort, wo über beispielhafte Aufzählungen („insbesondere“) der Verwaltung weitere Möglichkeiten der Ablehnung eines Informationszugangsantrages eröffnet werden, erscheint jedoch zur Durchsetzung des Informationsfreiheitsanspruches zumindest eine solche Abwägung mit dem öffentlichen Bekanntgabeinteresse angezeigt, um rechtsstaatliche Defizite zu vermeiden.

4. Aufwand und Art der Informationserteilung

Anders als die IFG des Bundes und der Länder enthalten neuere Satzungen den Versagungsgrund des „unvertretbaren personellen, zeitlichen oder finanziellen Aufwands“ (Landkreis Hameln-Pyrmont, Stadt Lingen/Ems, Landkreis Waldeck-Frankenberg). Hingegen bestehen derartige Befürchtungen vor „Überlastung“ offenkundig weniger in den größeren Städten wie Frankfurt oder Leipzig. Deren IFS kennen diesen Ausschlussgrund nicht.

Eine für den Geschäftsbereich des Bundes vorliegende Statistik der IFG-Anträge 2012 zeigt allerdings, dass die ganz überwiegende Zahl von Informationsanträgen schon aufgrund ihres Umfangs überhaupt nicht gebührenrelevant geworden ist. Ein zwingender Grund, einen derartigen „Bearbeitungsvorbehalt“ als Ausnahme des Informationszugangsrechtes aufzunehmen, besteht folglich nicht.

Inwieweit überdies ein Recht zur Anfertigung von Kopien oder ein Anspruch auf Übermittlung von Kopien besteht, bleibt zumindest in den hessischen Satzungen bedauerlicherweise offen. Dabei muss die Regelung der Stadt Frankfurt am Main („Informationen in sonstiger Weise zur Verfügung stellen“) unter Bestimmtheitsgrundsätzen zur Realisierbarkeit des Rechts auf Informationszugang zumindest kritisch beurteilt werden. Jedenfalls gegen Auslagenersatz sollte die zur Information verpflichtete Gebietskörperschaft auf Antrag Kopien von Informationen bzw. Informationsträgern, die die begehrten Informationen enthalten, zur Verfügung stellen (IFS Stadt Lingen/Ems) oder die Anfertigung von Abschriften (Kopien) gestatten (IFS Stadt Leipzig). Um gerade für kleinere Kommunen und Landkreise einerseits den (gefürchteten) Verwaltungsaufwand überschaubar zu halten, andererseits aber dem Informationsfreiheitsrecht Rechnung zu tragen, sollten zeitliche, sachliche und räumliche Möglichkeiten für den Informationszugang zur Verfügung gestellt und dem/r Antragsteller/in die Anfertigung oder Überlassung von Kopien – insoweit sicherlich gegen Kostenerstattung – eingeräumt werden. Damit werden einerseits die Ressourcen der informationsgewährenden Gebietskörperschaft nicht überfordert, andererseits aber dem Informationsfreiheitsrecht Genüge getan.

5. Kosten des Informationszugangs

Grundsätzlich enthalten viele der bislang erlassenen Satzungen eine Art „Bemessungsklausel“: Zwischen Verwaltungsaufwand und dem Recht auf Informationszugang soll ein angemessenes Verhältnis bestehen (so jetzt auch die IFS des Landkreises Hameln-Pyrmont, der Stadt Lingen/Ems oder auch der Stadt Leipzig). Bedenklich erscheint hingegen eine Gebührenregelung, wonach zusätzlich zum Verwaltungsaufwand „die Bedeutung der Angelegenheit für die Antragstellerin bzw. den Antragsteller zu berücksichtigen“ sein soll (IFS Landkreis Waldeck-Frankenberg). Hier fehlt es von vornherein nicht nur an handhabbaren Kriterien zur Bemessung dieser „Bedeutung“. Vielmehr wird das Recht auf Informationszugang in sein Gegenteil verkehrt, wenn gerade ein besonderes (öffentliches) Bekanntgabeinteresse an einer für den Antragsteller zu hohen Gebühr zu scheitern droht.

6. Beauftragte/r für Informationsfreiheit

Dem Beispiel des IFG-Bund und den meisten der Landes-IFG folgend, hätte man eigentlich erwartet, dass zumindest in größeren Städten mit dem entsprechenden Verwaltungsapparat ein/e „Beauftragte/r“ für die Informationsfreiheit vorgesehen wird. Diesem Beispiel ist nur die Stadt Lingen/Ems gefolgt und benennt eine/n „Ansprechpartner/in“ für Informationsfreiheit „für jeden, der sein Recht auf Informationsfreiheit oder Informationszugang nach dieser Satzung als verletzt ansieht“. Es hätte sicherlich auch in den anderen hier untersuchten Satzungen nahe gelegen, in den Gebietskörperschaften eingesetzte Datenschutzbeauftragte zusätzlich mit dieser Aufgabe zu betrauen.

7. Geltungsdauer der Satzungen

Die Ungewissheit im Umgang mit einer generellen Informationsfreiheit führt vereinzelt noch zu einer Begrenzung der Geltungsdauer der jeweiligen Informationsfreiheitssatzungen. Allerdings bleibt positiv hervorzuheben, dass von den hier genannten Satzungen einzig die Stadt Frankfurt am Main die Geltungsdauer ihrer Satzung auf zwei Jahre befristet hat.

Sollten hier (etwa hinsichtlich des Verwaltungsaufwandes) noch Bedenken bestehen, könnte die Satzung zunächst auch nur für einen bestimmten Zeitraum in Kraft treten, allerdings bereits nach der Satzungsregelung unbefristet gültig werden, falls der zuständige Rat bis zu diesem Zeitpunkt nichts Gegenteiliges beschließt. Eine solche „Vorsichtsregelung“, dürfte aber angesichts der Erfahrungen seit nunmehr fünf Jahren mit derartigen Informationsfreiheitsrechten in Kommunen entbehrlich sein.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass Fortschritte in der Anpassung kommunaler Informationsfreiheitssatzungen an die Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und der Länder zwar festzustellen sind, allerdings nach wie vor in speziellen Regelungsbereichen Unsicherheiten bestehen, die einen freien Informationszugang einschränken. Das Bewusstsein, dass demokratische Prozesse stets an der Basis, also vor Ort in den Kommunen beginnen, sollte den freien Informationszugang in Kommunen weiter befördern und jene Unsicherheiten in den bislang vielfach gar nicht gläsernen Rathäusern abbauen helfen.