Update zum Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz

Seit Inkrafttreten des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes im Jahr 2006 rügen die Umweltverbände die restriktive Umsetzung der Aarhus Konvention¹. Trotz der großen Novelle 2017 ist die Zulässigkeit von Klagen nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz nach wie vor Gegenstand europäischer und nationaler Rechtsprechung. Regelmäßig wird der Anwendungsbereich des Gesetzes durch die Gerichte mit Blick auf die europa- und völkerrechtlichen Vorgaben erweitert. An diese Rechtsprechung soll das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz nun mit einer weiteren Novellierung gesetzlich angepasst werden; der Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten wird erweitert. Zugleich sollen mit der Novellierung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes Verwaltungsverfahren und verwaltungsgerichtliche Verfahren beschleunigt werden. Für die gerichtliche Praxis ist der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts von Juli 2023 von Relevanz, in dem umfassend zur Frage Stellung genommen wird, ob die späte Übersendung der Verwaltungsvorgänge eine verspätete Klagebegründung entschuldigen könne.

1. Einleitung

Die Bundesregierung hat am 30.09.2024 den Gesetzentwurf zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und weiterer umweltrechtlicher Vorschriften dem Bundestag zur Beratung und Beschlussfassung zugeleitet.² Anlass des Gesetzesvorhabens ist erneut, wie schon bei vorangegangenen Novellen, europäische und nationale Rechtsprechung, aber auch ein Beschluss der 7. Vertragsstaatenkonferenz der Aarhus Konvention (AK) vom 20.10.2021³, der zu einer geringfügigen Änderung der Regelung zur Anerkennung von Umweltvereinigungen in § 3 Abs. 1 UmwRG führt. Auch zwei Entschließungen des Deutschen Bundestags⁴ werden umgesetzt⁵. Im Ergebnis wird eine Neufassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes vorgelegt. Hervorzuheben sind die Neustrukturierung und die Erweiterung des Anwendungsbereichs in § 1 Abs. 1 UmwRG sowie die Regelung zu den prozessualen Fristen in § 6 UmwRG. Das Gesetzgebungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

2. Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes

Der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes ist in § 1 Abs. 1 UmwRG abschließend geregelt. In einem Katalog sind die Prüfgegenstände der Rechtsbehelfe des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes aufgezählt. Damit soll der sachliche Anwendungsbereich der Verbandsklagen eng gefasst werden. Doch sobald Gerichte feststellen, dass die angefochtene Entscheidung sich nicht im Katalog des § 1 Abs. 1 UmwRG wiederfindet, ein Rechtsbehelf aber nach der Aarhus Konvention möglich sein muss, muss der Katalog in § 1 Abs. 1 UmwRG gesetzlich geändert werden. Daher wird eine Generalklausel statt eines abschließenden Katalogs befürwortet.⁶

2.1. Generalklausel

Der Forderung nach einer Generalklausel statt eines abschließenden Katalogs ist die Bundesregierung nicht nachgekommen. Stattdessen wird der Katalog fortgeschrieben.

Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz hatte mit seinem Referentenentwurf vom 30.04.2024 einen (vorsichtigen) Alternativvorschlag zum Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes unterbreitet.⁷ Allein für Entscheidungen, die Art. 9 Abs. 3 AK unterfallen, sieht der Alternativvorschlag eine Generalklausel vor, ergänzt durch einen nichtabschließenden Regelbeispielkatalog. Für Prüfgegenstände, die Art. 9 Abs. 2 AK unterfallen, soll es dagegen bei dem abschließenden Katalog verbleiben. Die Generalklausel umfasst also nur die Überprüfung von solchen behördlichen Entscheidungen oder Unterlassen, bei denen geltend gemacht wird, dass sie gegen umweltbezogene Bestimmungen verstoßen. Ziel dieses Alternativvorschlags ist eine Entlastung der Gerichtsverfahren. Zu Recht weist die Begründung des Alternativvorschlags darauf hin, dass der abschließende Katalog nach geltendem Recht dazu führt, dass sich die verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren zu einem großen Teil mit der Statthaftigkeit der Klage beschäftigen. Die Generalklausel könnte diese Streitfrage für die betroffenen Klagen überflüssig machen und dadurch das Ziel einer Verfahrensbeschleunigung eher erreichen als durch die vorgesehene Novellierung der prozessualen Fristen. Zugleich könnte der gesetzgeberische Aufwand zur Umsetzung neuer Rechtsprechung reduziert werden. Denn auch mit der jetzt geplanten Erweiterung des Anwendungsbereichs kann der Gesetzgeber nicht sicher sein, dass er alle Fälle potenzieller Verletzungen umweltbezogener Bestimmungen erfasst. Die Rechtsprechung legt den Anwendungsbereich unions- und völkerrechtskonform weit aus. Der Gesetzentwurf spricht in Bezug auf den nun beschlossenen Katalog von Prüfgegenständen selbst von einer „Momentaufnahme”.⁸ Eine Generalklausel würde diese Rechtsunsicherheiten beseitigen.Vor dem Hintergrund der Rechtsprechungspraxis, den Anwendungsbereich eher weit auszulegen, wäre nicht zu erwarten, dass sich die Zahl der Verbandsklagen erhöht.⁹

2.2. Neustrukturierung und Erweiterung des Anwendungsbereichs

Mit der Novelle wird der Katalog der Prüfgegenstände gemäß § 1 Abs. 1 UmwRG neu strukturiert. Bisher war der gesamte Katalog der Prüfgegenstände in Absatz 1 verankert. Dieser soll künftig in zwei Absätze aufgeteilt werden, die der Differenzierung der Streitgegenstände gemäß Art. 9 Abs. 2 AK sowie gemäß Art. 9 Abs. 3 AK folgen. Erstere werden in § 1 Abs. 1 UmwRG-E und Letztere werden in § 1 Abs. 1 a UmwRG-E geregelt. Diese Aufteilung ist sinnvoll, da für die jeweiligen Streitgegenstände unterschiedliche Prüfmaßstäbe gelten. Sie erleichtert die Rechtsanwendung.

Die Erweiterung des Katalogs vollzieht die Rechtsprechung auf europäischer und nationaler Ebene gesetzlich nach. Aber auch unabhängig von der Novelle gibt es Klarstellungen der Rechtsprechung zum Anwendungsbereich und somit erweiterte Klagemöglichkeiten:

(1) Produktzulassungen (EG-Typgenehmigung für Fahrzeuge), § 1 Abs. 1 a Nr. 5 UmwRG-E

Im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts hat der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) mit Urteil vom 08.11.2022¹⁰ entschieden, dass anerkannte Umweltvereinigungen auch EG-Typgenehmigungen für Fahrzeuge, die mit möglicherweise verbotenen „Abschalteinrichtungen” ausgestattet sind, vor Gericht anfechten können müssen. Dieses Recht hat der EuGH aus Art. 9 Abs. 3 AK i. V. m. Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) hergeleitet. Die Klagebefugnis der Umweltvereinigung auf der Grundlage des Katalogs des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes war zuvor fraglich.¹¹ Künftig wird dieser Klagegegenstand ausdrücklich in § 1 Abs. 1 a Nr. 5 UmwRG-E aufgeführt, erweitert auf Produktzulassungen insgesamt, also auch z. B. auf Bauart- und Baumusterzulassungen.

(2) FFH-Verträglichkeitsprüfung, § 1 Abs. 1 Nr. 5 UmwRG-E

Mit Urteil vom 02.03.2023¹² hat der EuGH im Anschluss an seine Rechtsprechung zum „Slowakischen Braunbär II”¹³ entschieden, dass Umweltvereinigungen FFH-Verträglichkeitsprüfungen vor Gericht überprüfen lassen können. Eine isolierte Anfechtung der FFH-Verträglichkeitsprüfung ist nach dem jetzigen Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz nicht möglich, im Regelfall auch nicht notwendig, da diese zusammen mit der Zulassungsentscheidung überprüft werden kann. Gleichwohl regelt die Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes im neuen § 1 Abs. 1 Nr. 5 UmwRG-E, dass das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz auf Rechtsbehelfe gegen „Entscheidungen über Projekte oder Pläne, die nach § 34 Abs. 1 oder § 36 des Bundesnaturschutzgesetzes auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen sind” anzuwenden ist, sofern „sie nicht bereits den Nummern 1 bis 4 unterfallen”, also nicht bereits zusammen mit der Zulassungsentscheidung angefochten werden. Mit dieser Erweiterung sollen auch diejenigen Fälle erfasst werden, in denen die FFH-Verträglichkeitsprüfung nicht Teil der Zulassungsentscheidung ist. Beispiel sind nicht-UVP-pflichtige Vorhaben. Laut Gesetzesbegründung soll außerdem eine Rechtsschutzlücke geschlossen werden, die besteht, wenn eine Klage einer Umweltvereinigungen gegen Vorhabenzulassungen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG zwar zulässig ist, mangels UVP-Pflicht aber nach § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG nicht begründet wäre.

(3) Pläne und Programme, die keiner Strategischen Umweltprüfung (SUP) bedürfen

Pläne und Programme unterfallen dem Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 UmwRG nur, wenn eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP) besteht, wie etwa bei Bauleitplänen. Mit der Neuregelung in § 1 Abs. 1 a Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a und b UmwRG-E entfällt die SUP-Pflicht als Voraussetzung für die Eröffnung des Anwendungsbereichs. Die Bezugnahme auf Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) wird gestrichen. Damit setzt der Gesetzgeber die aktuelle Rechtsprechung um, die die Statthaftigkeit von Klagen gegen Pläne und Programme auch ohne SUP-Pflicht anerkannt hat.

Im Normenkontrollverfahren gegen die Landschaftsschutzverordnung „Inntal Süd”¹⁴ hatte sich die Frage der Klagebefugnis gestellt, da vor Erlass der „Inntal Süd”-Verordnung weder eine SUP noch eine Vorprüfung des Einzelfalls durchzuführen war. Das Bundesverwaltungsgericht hat dennoch den Normenkontrollantrag für zulässig erklärt, in diesem Fall allerdings unter Rückgriff auf den Anwendungsvorrang des Unionsumweltrechts, hier der Alpenkonvention. Auf die SUP-Pflicht kam es in diesem Fall daher letztlich nicht an. Diese Entscheidung wird im Gesetzentwurf dennoch als Anlass für die Änderung genannt.

Deutlicher ist demgegenüber die Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg aus November 2023 zu Klimaschutz-Sofortprogrammen.¹⁵ In diesem Klageverfahren hat die anerkannte Umweltvereinigung gegen die Bundesregierung auf einen Beschluss über ein Sofortprogramm nach dem damaligen § 8 Klimaschutzgesetz¹⁶ (KSG) für die Sektoren Gebäude und Verkehr geklagt. Für ein solches Sofortprogramm bestand weder eine Pflicht zur Durchführung einer SUP noch zur Vorprüfung. Dennoch hat das OVG Berlin-Brandenburg die Klagebefugnis in „teleologischer Erweiterung” des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG bejaht.¹⁷

Aus der „Protect”-Entscheidung des EuGH¹⁸ folgt darüber hinaus auch die Anerkennung von Bewirtschaftungsplänen nach § 83 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) als Prüfgegenstand des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes, auch wenn diese ebenfalls keiner Pflicht zur Durchführung einer SUP unterliegen.¹⁹

Die Zulässigkeit solcher Klagen wird sich künftig direkt aus § 1 a Nr. 2 b UmwRG-E ergeben.

(4) Bergrechtlicher Hauptbetriebsplan

Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass die Zulassung eines bergrechtlichen Hauptbetriebsplans in den Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes fällt, nämlich unter § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG.²⁰ Dieser Auffangtatbestand findet sich künftig in § 1 Abs. 1 a Satz 1 Nr. 3 UmwRG-E wieder.

(5) LNG-Leitungen

Zu den Anbindungsleitungen für Flüssigerdgas (LNG) hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass hierzu ergangene Planfeststellungsbeschlüsse Verwaltungsakte sind, die zur Zulassung eines Vorhabens unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften erlassen wurden und daher unter § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG, künftig § 1 Abs. 1 a Satz 1 Nr. 3 UmwRG-E, fallen. Das nach dem Gesetzeswortlaut bestehende Exklusivitätsverhältnis zwischen § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 5 UmwRG stehe einem Rückgriff auf Nummer 5 nicht entgegen, wenn eine nach dem UVP-Gesetz an sich bestehende UVP-Pflicht oder UVP-Vorprüfungspflicht durch das Fachgesetz (wie hier nach dem LNG-Beschleunigungsgesetz) ausgeschlossen sei.²¹

(6) Raumordnerische Zielabweichung

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 28.09.2023²² klargestellt, dass eine anerkannte Umweltvereinigung auch gegen eine raumordnerische Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 Satz 1 Raumordnungsgesetz a. F. (ROG) klagen könne, jedoch „nur”, weil hier anstelle der Zielabweichung eine Änderung des zugrundeliegenden Regionalplans mit Umweltprüfung bzw. mit Vorprüfung erforderlich gewesen wäre. Die Klage falle in den Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes in der Variante des Unterlassens. Die anerkannte Umweltvereinigung stand damit Rechtsschutz in der Variante des Unterlassens nach § 2 Abs. 1 UmwRG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Satz 2 UmwRG zu. Die Zielabweichung selbst war kein statthafter Klagegegenstand nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz. Dies ändert sich auch nicht durch die Novelle.

(7) Isoliert erteilte naturschutzrechtliche Befreiung nach § 67 BNatSchG

Anders als die raumordnerische Zielabweichung²³ hat das Bundesverwaltungsgericht eine naturschutzrechtlichen Befreiung nach § 67 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) zum Zwecke der Durchführung eines Vorhabens als Zulassungsentscheidung gesehen und unter § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG eingeordnet, weshalb es die Verbandsklagebefugnis nach § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG bejahte.²⁴ In dem der Entscheidung zugrunde liegenden Fall war die naturschutzrechtliche Befreiung zugunsten eines Vorhabens unter Verstoß gegen die Konzentrationswirkung des § 13 Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) erteilt worden.

(8) Verbindlichkeitserklärung eines bodenschutzrechtlichen Sanierungsplans nach § 13 Abs. 6 Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG)

Auch die Verbindlichkeitserklärung eines Sanierungsplans nach § 13 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG kann eine vorhabenbezogene Zulassungsentscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG sein.²⁵ Es handele sich zwar nicht um eine Genehmigung im engeren Sinne, so das Bundesverwaltungsgericht, sie nehme jedoch den sanierungspflichtigen Antragsteller in die Pflicht zur Sanierung entsprechend Sanierungsplan. Zum anderen enthalte sie die fachbehördliche Feststellung, dass die im Sanierungsplan dargestellten Maßnahmen sachgerecht seien und es bezüglich der konkreten Altlast keiner weitergehenden Maßnahmen bedürfe. Da nach dem Sanierungsplan der Bau einer Dichtwand, die Erstellung einer Oberflächenabdichtung und die hydraulische Sicherung durch Pumpen zum Zwecke der Sanierung vorgesehen seien, werde durch die Sanierungserklärung ein Vorhaben im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG zugelassen. Hilfsweise würde es sich ansonsten um eine „sonstige in Natur und Landschaft eingreifende Maßnahme” im Sinne des § 2 Abs. 4 UVP-Gesetz und damit wiederum um ein Vorhaben im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG handeln.²⁶

(9) Verschiedene Unionsrechtsakte

Verschiedene Unionrechtsakte werden in das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz einbezogen und durch die neuen § 1 Abs. 1 a Satz 1 Nr. 5 a – e UmwRG-E in nationales Recht übernommen. Dies soll laut Gesetzesbegründung alle Unionsrechtsakte betreffen, die ausdrücklich Rechtsschutzvorgaben oder mindestens in den Erwägungsgründen einen deutlichen Hinweis darauf enthalten, dass die Mitgliedstaaten unions- und völkerrechtlich verpflichtet sind, Zugang zu Gericht zu gewähren.²⁷ So werden verschiedene EU-Verordnungen in den jeweiligen Regelungen genannt, wie z. B. die EU-Verordnung für entwaldungsfreie Produkte²⁸, die sowohl in Artikel 32 eine Rechtsschutzregelung als auch im Erwägungsgrund 78 den Hinweis auf den umweltfreundlichen Rechtsschutz beinhaltet.

Diese Vorgehensweise zeigt einmal mehr das Risiko, dass der abschließende Katalog in § 1 UmwRG letztlich hinter den künftigen (und auch gegenwärtigen?) Vorgaben, sei es des Unionsrechts, sei es der Rechtsprechung, zurückbleibt. Denn jeder neue Unionsrechtsakt mit Rechtsschutzvorgabe erfordert eine Anpassung des Katalogs.

Den gesamten Beitrag lesen Sie in den NWVBl. Heft 12/2024.