Die Novelle zum Landesbeamtengesetz 2024

Ein Jahr nach der LBG-Novelle zur Kennzeichnungspflicht von Polizeibeamten (LT-Drs. 17/4621) wurde das Landesbeamtengesetz im Sommer 2024 erneut umfangreicher geändert. Der Beitrag untersucht, inwieweit das gesetzgeberische Tätigwerden der geäußerten Zielsetzung gerecht geworden ist.

I. Einleitung

Am 18.06.2024 wurde das Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und weiterer dienstrechtlicher Vorschriften beschlossen.¹ Neben redaktionellen Änderungen springen drei Aspekte ins Auge, die die Landesregierung maßgeblich zu dem Gesetzentwurf² bewogen hatten: die Schließung von Lücken bei der Erfüllungsübernahme von Schmerzensgeldansprüchen nach § 80 a LBG, die Anpassung von §§ 51, 93 LBG an die Anforderungen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu den Rechtsgrundlagen der dienstlichen Beurteilung³ und das Erscheinungsbild der Beamtinnen und Beamten, § 55 Abs. 6 LBG.

II. Erfüllungsübernahme

Durch die LBG-Novelle wurden in Bezug auf die in § 80 a LBG geregelte Erfüllungsübernahme von Schmerzensgeldansprüchen gegen Dritte im Wesentlichen zwei Änderungen vorgenommen. Zum einen wurden zur Schließung von Lücken bei der Erfüllungsübernahme zwei Rechtsgrundlagen geschaffen, wonach der Dienstherr der Beamtin oder dem Beamten⁴ in gewissen Fällen eine eigene Entschädigung für Nichtvermögensschäden gewähren kann (§ 80 a Abs. 5 Satz 1 bzw. § 80 a Abs. 5 Satz 4 LBG n. F.), und in diesem Zusammenhang eine Ombudsstelle beim Innenministerium eingerichtet (§ 80 a Abs. 6 LBG n. F.). Zum anderen wurde im Rahmen der Erfüllungsübernahme nach § 80 a Abs. 1 LBG a. F. für bestimmte Vollstreckungstitel eine (zusätzliche) Angemessenheitsprüfung hinsichtlich der Schadenshöhe eingeführt (§ 80 a Abs. 1 Satz 2 LBG n. F.).

1. Eigene Entschädigung durch den Dienstherrn bei Nichtvermögensschäden sowie Einrichtung einer Ombudsstelle, § 80 a Abs. 5 und 6 LBG n. F.

a) Hintergrund und bisherige Rechtslage

In Gestalt des § 80 a LBG a. F. bestand in Baden-Württemberg seit Dezember 2018⁵ eine im bundesweiten Vergleich relativ großzügige⁶ Regelung zur Übernahme von titulierten Schmerzensgeldansprüchen durch den Dienstherrn bei tätlichen rechtswidrigen Angriffen auf Beamte. Die Vorschrift ist Ausfluss der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht und soll besonderen Härten begegnen, zu denen es nach tätlichen Angriffen auf Beamte im Einzelfall kommen kann.⁷ In der Praxis betrifft die Regelung in erster Linie Polizeibeamte.

Nach § 80 a Abs. 1 LBG a. F. kann der Dienstherr, wenn eine Beamtin oder ein Beamter wegen eines tätlichen rechtswidrigen Angriffs, den sie oder er in Ausübung des Dienstes oder außerhalb des Dienstes wegen der Eigenschaft als Beamtin oder Beamter erleidet, einen Vollstreckungstitel über einen Anspruch auf Schmerzensgeld gegen einen Dritten erlangt hat, auf Antrag die Erfüllung des titulierten Anspruchs bis zur Höhe des festgestellten Schmerzensgeldbetrags übernehmen. Verweigern kann der Dienstherr die Erfüllungsübernahme, wenn aufgrund desselben Sachverhalts eine einmalige Unfallentschädigung nach § 59 LBeamtVG oder ein Unfallausgleich nach § 50 LBeamtVG gezahlt wird (§ 80 a Abs. 2 LBG). Die Erfüllung durch den Dienstherrn erfolgt Zug um Zug gegen Abtretung des titulierten Anspruchs in der Höhe, in der die Erfüllung vom Dienstherrn übernommen wird (§ 80 a Abs. 3 Satz 1 LBG). Das konkrete Antragsverfahren regelt § 80 a Abs. 4 LBG.

Voraussetzung für eine Erfüllungsübernahme nach § 80 a Abs. 1 LBG a. F. war daher (und ist auch weiterhin, siehe unten) ein Vollstreckungstitel einer Beamtin oder eines Beamten über einen Anspruch auf Schmerzensgeld gegen einen Dritten wegen eines tätlichen rechtswidrigen Angriffs, den sie oder er in Ausübung des Dienstes oder außerhalb des Dienstes wegen der Eigenschaft als Beamtin oder Beamter erlitten hat. Nicht erfasst wurden von der Regelung somit bislang jene Fälle, in denen die Erlangung eines Vollstreckungstitels durch die Beamtin oder den Beamten etwa deshalb scheiterte, weil der Dritte deliktsunfähig (§§ 827, 828 BGB) oder nicht bekannt war. Zudem beschränkt sich der Wortlaut (auch weiterhin) auf „tätliche” Angriffe. Nach der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg erfordert ein „tätlicher” Angriff handgreifliche, d. h. mit Gewalt ausgeführte Handlungen; rein verbale Attacken wie eine Drohung oder eine Beleidigung erfüllen die Anspruchsvoraussetzungen selbst dann nicht, wenn hieraus körperliche Einschränkungen resultieren.⁸ Hinsichtlich der subjektiven Anforderungen genügte zwar bedingter Vorsatz; bei nur (bewusst) fahrlässiger Körperverletzung soll mangels Zielgerichtetheit der Verletzungshandlung jedoch kein tätlicher Angriff vorliegen.⁹ Im Ergebnis schied daher auch in den Fällen, in denen Beamten etwa aufgrund verbaler Attacken oder Bedrohungen oder fahrlässiger Körperverletzungen Schmerzensgelder zugesprochen wurden, eine Erfüllungsübernahme gemäß § 80 a Abs. 1 LBG a. F. aus.

Die Schließung derartiger Regelungslücken bei der Erfüllungsübernahme und Einrichtung einer Ombudsstelle, die bei Härtefällen unterstützend tätig wird, wurde bereits 2021 im Koalitionsvertrag der Landesregierung vereinbart.¹⁰

b) Änderungen durch die LBG-Novelle

Die Rechtsgrundlage des § 80 a Abs. 1 LBG a. F. findet sich unverändert in § 80 a Abs. 1 Satz 1 LBG n. F. wieder. In dem neu eingefügten § 80 a Abs. 5 LBG hat der Landesgesetzgeber darüber hinaus zwei neue Rechtsgrundlagen für eine eigene Entschädigung von Beamtinnen und Beamten für Nichtvermögensschäden durch den Dienstherrn geschaffen.

Nach § 80 a Abs. 5 Satz 1 LBG n. F. kann der Dienstherr in den Fällen des § 80 a Abs. 1 LBG, in denen die Erlangung eines Vollstreckungstitels über einen Anspruch auf Schmerzensgeld gegen einen Dritten ausscheidet, weil der Dritte für den entstandenen Schaden nach den §§ 827, 828 BGB nicht verantwortlich ist oder dessen Identität nicht festgestellt werden kann, der Beamtin oder dem Beamten auf Antrag eine eigene Entschädigung für Nichtvermögensschäden gewähren, soweit dies zur Vermeidung einer unbilligen Härte geboten ist. Dieser Antrag muss binnen einer Ausschlussfrist von drei Jahren nach Eintritt des schädigenden Ereignisses schriftlich oder elektronisch bei der auch für die Anträge nach § 80 a Abs. 1 LBG zuständigen Behörde (zuständig ist nach dem Verweis des Abs. 4 auf § 62 Abs. 3 Satz 2 LBeamtVG die oberste Dienstbehörde oder die von ihr nach dieser Norm bestimmte Stelle¹¹; bei Versorgungsberechtigten entscheidet die für die Zahlung der Versorgungsbezüge bestimmte Behörde) gestellt werden, § 80 a Abs. 5 Satz 2 LBG n. F. Wenn die Voraussetzungen nach § 80 a Abs. 5 Satz 1 LBG n. F. gegeben sind, legt die Behörde den Fall mit einer Darstellung des Sachverhalts sowie einem Entscheidungsvorschlag einer beim Innenministerium nach Absatz 6 eingerichteten Ombudsstelle vor, § 80 a Abs. 5 Satz 3 LBG n. F.

Daneben wurde die Möglichkeit geschaffen, in (nahezu allen) weiteren Fallgestaltungen eine Entschädigung für einen erlittenen immateriellen Schaden zu gewähren: Nach § 80 a Abs. 5 Satz 4 LBG n. F. kann eine Vorlage an die Ombudsstelle auch ausnahmsweise in anderen Fällen eines immateriellen Schadens einer Beamtin oder eines Beamten, den sie oder er wegen eines rechtswidrigen Angriffs in Ausübung des Dienstes oder außerhalb des Dienstes wegen der Eigenschaft als Beamtin oder Beamter erleidet, ohne dass die Voraussetzungen nach Absatz 1 vorliegen, erfolgen, sofern der Angriff oder dessen Folgen aufgrund der Umstände des Einzelfalls als besonders schwerwiegend einzustufen sind und die Versagung einer Entschädigung vor diesem Hintergrund unbillig erscheint.

Sofern die Ombudsstelle in den Fällen des § 80 a Abs. 5 Satz 1 oder 4 einen Härtefall feststellt, kann die vorlegende Behörde die Entschädigungszahlung in der von der Ombudsstelle festgelegten Höhe gewähren, § 80 a Abs. 5 Satz 5 LBG n. F.

Näheres zur Ombudsstelle ist in § 80 a Abs. 6 LBG n. F. geregelt.

c) Bewertung

aa) Erfassung weiterer Fallgestaltungen

Die Neuregelungen in § 80 a Abs. 5 Satz 1 und Satz 4 LBG n. F. ergänzen die bislang bestehende Möglichkeit der Erfüllungsübernahme Zug um Zug gegen Abtretung des titulierten Anspruchs des Beamten gegen den Schädiger an den Dienstherrn um die Möglichkeit der Gewährung einer eigenen Entschädigung für Nichtvermögensschäden durch den Dienstherrn. § 80 a Abs. 5 Satz 1 LBG n. F. greift in den Fällen, in denen eine Erfüllungsübernahme nach § 80 a Abs. 1 LBG a. F. deshalb scheitert(e), weil der Beamte – wegen der fehlenden Deliktsfähigkeit des Schädigers oder weil dieser nicht identifiziert werden konnte – keinen Vollstreckungstitel erlangen konnte. Da im Übrigen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 80 a Abs. 1 Satz 1 LBG n. F. vorliegen müssen, ist auch für einen Antrag nach § 80 a Abs. 5 Satz 1 LBG n. F. ein „tätlicher” Angriff auf den Beamten erforderlich, weshalb die Norm nur einen Teil der oben aufgezeigten Fallgestaltungen erfasst, die bislang durch das Raster fielen. Für alle anderen Fälle eines immateriellen Schadens eines Beamten wegen eines rechtswidrigen – nicht notwendigerweise tätlichen – Angriffs in Ausübung des Dienstes oder wegen der Beamteneigenschaft wurde mit § 80 a Abs. 5 Satz 4 LBG n. F. eine „Auffangregelung” konzipiert. Damit sollen besonders schwerwiegende Beleidigungen, ernsthafte Bedrohungen und Fallkonstellationen, in denen Schmerzensgeldansprüche deshalb nicht geltend gemacht werden können, weil die Täter abgeschoben wurden oder flüchtig sind, erfasst werden können.¹² Tatbestandlich ist im Vergleich zu einem Anspruch nach § 80 a Abs. 1 Satz 1 LBG n. F. in beiden Fällen (§ 80 a Abs. 5 Satz 1 und Satz 4 LBG n. F.) zusätzlich das Vorliegen einer „unbilligen Härte” erforderlich, was angesichts dessen, dass die Regelungen letztlich den Ausgleich besonderer Härten im Einzelfall bezwecken, nachvollziehbar ist und sich in anderen Bundesländern bereits als Voraussetzung der „klassischen” Erfüllungsübernahme findet (siehe etwa § 82 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NRW).¹³

Eine in der Sache derart weitgehende Regelung findet sich – soweit ersichtlich – im bundesweiten Vergleich bislang nicht. Einzig in Nordrhein-Westfalen existiert eine Regelung, die bei immateriellen Schäden die Gewährung einer eigenen Entschädigung durch den Dienstherrn ermöglicht (vgl. § 82 a Abs. 4 LBG NRW); allerdings ist diese auf die Fälle des §§ 827, 828 BGB beschränkt. Dies verdeutlicht, dass die Neuregelung angesichts steigender Zahlen von Angriffen gegen Beamte¹⁴, die sich im Dienst besonderen Gefahren aussetzen, ein Zugeständnis an diese ist. Da es im Ergebnis um den Ausgleich besonderer Härten geht, die im Einzelfall auftreten können, war der Gesetzgeber keineswegs zu der vorgenommenen Erweiterung aus Fürsorgegründen (Art. 33 Abs. 5 GG; § 45 BeamtStG) verpflichtet. Es besteht in diesem Zusammenhang vielmehr ein weiter Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers¹⁵, den dieser hier zugunsten der Beamten genutzt und dadurch die aufgezeigten Regelungslücken nach der bisherigen Rechtslage geschlossen hat.

bb) Verfahrens- und kompetenzmäßige Ausgestaltung

Etwas missglückt erscheint im Vergleich zur erfolgreichen Schließung von Regelungslücken die verfahrens- und kompetenzmäßige Ausgestaltung der Vorschrift. Zwar ist es im Ansatz nachvollziehbar, in den Fällen, in denen es an einem vollstreckbaren Titel als Anknüpfungspunkt für die Höhe der Entschädigungszahlung fehlt, eine neutrale Instanz schaffen zu wollen, die die Schmerzensgeldhöhe festlegt. Durch die konkrete Gesetzesformulierung ergeben sich jedoch Unklarheiten, insbesondere, was das Zusammenspiel der in § 80 a Abs. 5 Satz 2–5, Abs. 4 Satz 2, 3 LBG n. F. erwähnten Behörde (oberste Dienstbehörde) einerseits und der Ombudsstelle andererseits angeht.

So ist für einen Antrag auf Entschädigung nach § 80 a Abs. 5 Satz 1 LBG n. F. vorgesehen, dass die auch für die Anträge nach § 80 a Abs. 1 Satz 1 LBG n. F. zuständige Behörde den Fall der Ombudsstelle vorlegt, wenn die Voraussetzungen des § 80 a Abs. 5 Satz 1 LBG n. F. gegeben sind (Satz 2 und 3). Das bedeutet, dass die Behörde zunächst prüft, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm – also auch die unbillige Härte – vorliegen, und nur dann der Fall an die Ombudsstelle weitergegeben wird. Wenn die vorlegende Behörde hingegen keinen Härtefall erkennt, wird die Ombudsstelle dem Wortlaut zufolge erst gar nicht mit dem Fall befasst, obwohl ihr selbst nach § 80 a Abs. 5 Satz 5 LBG n. F. ebenfalls die Prüfung des Vorliegens eines Härtefalls obliegt. Das gleiche gilt für die Fälle des § 80 a Abs. 5 Satz 4 LBG n. F., da auch hier eine Vorlage an die Ombudsstelle nur dann erfolgen kann, wenn eine Versagung der Entschädigung nach Auffassung der vorlegenden Behörde unbillig erscheint. Diese Regelungskonstruktion ist vor dem Hintergrund, dass der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung formulierte, die Ombudsstelle entscheide „dem Grunde und der Höhe nach über eine Entschädigung”¹⁶ inkonsequent. Tatsächlich entschiede die Ombudsstelle damit nur in den Fällen „dem Grunde und der Höhe nach” über eine Entschädigung, in denen die vorlegende Behörde zuvor einen Härtefall angenommen hat. Dieses Ergebnis vertrüge sich allerdings nicht mit § 80 a Abs. 5 Satz 5 Halbs. 1 LBG n. F., der der Ombudsstelle gerade die Prüfung des Vorliegens des Härtefalls überträgt. Dies veranlasst zur Vermeidung von Wertungswidersprüchen zu einer teleologischen Reduktion hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals der „unbilligen Härte” in § 80 a Abs. 5 Satz 1 LBG n. F., mit dem Ergebnis, dass eine Vorlage erfolgt, sofern alle Voraussetzungen mit Ausnahme der unbilligen Härte vorliegen.

Die in der Gesetzesbegründung formulierte Letztverantwortlichkeit der Ombudsstelle steht überdies im Widerspruch zum Wortlaut des § 80 a Abs. 5 Satz 5 Halbs. 2 LBG n. F., wonach die Gewährung der Entschädigung nach deren Festlegung (auch der Höhe nach) durch die Ombudsstelle im Ermessen der vorlegenden Behörde steht („kann”). Angesichts des Umstandes, dass bei der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs („unbillige Härte” bzw. „unbillig”) bereits nahezu alle Gesichtspunkte zu berücksichtigen sein dürften, die auch Bedeutung für die Ermessensausübung haben, dürfte die Feststellung durch die Ombudsstelle, dass ein Härtefall vorliegt, zugleich bedeuten, dass der Behörde für die Ausübung ihres im Wortlaut angelegten Entschließungsermessens („ob”, d. h. über die Entschädigung dem Grunde nach) kein Spielraum verbleibt.¹⁷ Andernfalls liefe wiederum die der Ombudsstelle vom Gesetzgeber beigemessene Bedeutung leer.

Unvollständig bzw. legistisch missglückt erscheint daneben die Formulierung von § 80 a Abs. 5 Satz 4 LBG n. F., wonach „eine Vorlage an die Ombudsstelle auch in anderen Fällen (…) erfolgen” kann: Die Vorlage eines Falls an die Ombudsstelle setzt denklogisch einen Antrag des betroffenen Beamten voraus. Dieser ist im Gesetz aber nur für die Fälle des § 80 a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 LBG n. F. (samt Antragsfrist, Formerfordernis und zuständiger Behörde) geregelt worden. Hinsichtlich der Fallgestaltungen, die von § 80 a Abs. 5 Satz 4 LBG n. F. erfasst werden sollen, fehlt es an einem gesetzlich geregelten Antragserfordernis. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift dürfte es sich anbieten, hierfür auf die Vorgaben des § 80 a Abs. 5 Satz 2 LBG n. F. entsprechend abzustellen. Dies entspricht wohl auch der Intention des Gesetzgebers.¹⁸ Hier hätte der Gesetzgeber gut daran getan, die materiellen Regelungen (§ 80 a Abs. 5 Satz 1 und 4 LBG n. F.) den Verfahrensregelungen (§ 80 a Abs. 5 Satz 2 und 3 LBG n. F.) einheitlich voranzustellen, um legistische Ungereimtheiten zu vermeiden.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie unseren VBlBW Heft 2/2025.