Ortsrecht zum Ausbau erneuerbarer Energien

Im Februar 2023 fügte der baden-württembergische Gesetzgeber dem § 11 GemO (Anschluss- und Benutzungszwang) einen Absatz 3 hinzu. Dadurch wurde den Kommunen in Ergänzung der bereits in Abs. 1 bestehenden Möglichkeiten insbesondere das Recht eingeräumt, durch einen Anschluss- und Benutzungszwang für öffentliche Einrichtungen der Nah- und Fernwärme im Gebäudebestand die Wärmeversorgung auszubauen.

Bis zum Abschluss des Manuskriptes zu diesem Beitrag war dem Verfasser noch kein Beispiel einer Kommune bekannt, die von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hätte. Die Kommunen haben aber bereits auf der Grundlage der Regelung des § 11 Abs. 1 GemO durch entsprechende Satzungen den Anschluss- und Benutzungszwang für Nah- und Fernwärme im Bestand vorgeschrieben.¹So die Große Kreisstadt Schwäbisch Hall bspw. für die Baugebiete „Schmiedgasse“ und „Bahnhofsareal“. Vgl. hierzu die Satzungsveröffentlichungen unter https://www.schwaebischhall.de/de/rathaus-service/buergerservice/stadtrecht. Siehe hierzu auch StAnz. v. 12.04.2024 (Nr.14), S. 7.

Ob Baden-Württemberg mit der Ergänzung des § 11 GemO auch für andere Länder Vorbildwirkung hat, bleibt abzuwarten, nachdem bereits alle Bundesländer dem § 11 Abs. 1 GemO vergleichbare Regelungen in die Kommunalverfassungen oder andere Gesetze aufgenommen haben. Ferner geht der Gesetzgeber selbst davon aus, dass klimapolitisch „die Bedeutung der Bestimmungen nicht überschätzt werden sollte“.²Landtagsdrucksache 17/3741 S. 58.

Nachfolgend wird der wesentliche Regelungsgehalt des § 11 Abs. 3 GemO dargestellt, nachdem in der Praxis die Anwendung des Instruments des Anschluss- und Benutzungszwanges gerade für Nah- und Fernwärme auch in Zweifel gezogen wird.³Vgl. bspw. Schwarzwälder Bote vom 19.09.2023, Ausgabe B1V.

Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz (KlimaG) BW) Baden-Württemberg vom 7. Februar 2023⁴GBl. S. 26.

Nach der Gesetzesbegründung wird mit diesem Artikelgesetz die Zielsetzung verfolgt, das Klimaschutzgesetz Baden-Württemberg (KSG BW) zu einem Klima- und Klimawandelgesetz fortzuentwickeln. Damit verbunden sollen der Schutz des Klimas und die Anpassung an die unvermeidbaren Folgen des Klimawandels in weiteren Rechtsvorschriften des Landes erstmalig verankert oder zusätzlich gestärkt werden.⁵Vgl. § 1 des KlimaG BW und Landtagsdrucksache 17/3741 S. 1und 48. Vgl. hierzu auch Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 4. Aufl. Rn. 25 ff. zu § 11.

Der Landesgesetzgeber berücksichtigt dabei den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 18.01.2022, wonach das Umweltschutzstaatsziel neben dem Bund auch die Länder zum Klimaschutz verpflichtet und „die Klimaschutzziele des Bundes ohne Durchführungsmaßnahmen und eigene Gesetzgebung in den Ländern gar nicht zu erreichen“ seien (BvR 1565/21 – Rn. 1-20).⁶Vgl. Landtagsdrucksache 17/3741 S. 1 und Kunze/Bronner/Katz, a.a.O. Rn. 25 zu § 11 jeweils m.w.N.

Das KlimaG BW weist in § 5 Abs. 1 Satz 1 der öffentlichen Hand beim Klimaschutz und der Klimaanpassung eine „allgemeine Vorbildfunktion“ zu. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes erfüllen die Gemeinden und Gemeindeverbände die Vorbildfunktion in eigener Verantwortung. Maßnahmen des kommunalen Klimaschutzes und der Klimaanpassung erfolgen innerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge und sind öffentliche Aufgaben gemäß § 2 Abs. 1 der GemO und § 2 Abs. 1 Satz 1 der LKrO.⁷§ 5 Abs. 2 Satz 2 KlimaG BW.

Der dargestellten Zielsetzung des KlimaG BW folgend hat der hinzugefügte Absatz 3 des § 11 GemO folgenden Wortlaut:⁸Nach Artikel 5 KlimaG BW v.07.02.2023.

Die Gemeinden können durch Satzung für das Gemeindegebiet oder genau abgegrenzte Teile des Gemeindegebiets die Verwendung bestimmter erneuerbarer Energien für bestehende Gebäude, die nicht öffentliche Gebäude des Bundes sind, oder den Anschluss an Einrichtungen zur Versorgung mit Nah- und Fernwärme und deren Benutzung vorschreiben, wenn dies

1. nach den örtlichen Verhältnissen zur Vermeidung von Gefahren, Umweltbelastungen oder unzumutbaren Belästigungen oder
2. zur Sicherung der örtlichen Energieversorgung oder
3. aus Gründen der Schonung der natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere zum Schutz des Klimas und der allgemeinen Energieeinsparung gerechtfertigt ist. Erneuerbare Energien gemäß Satz 1 sind solche nach § 3 Absatz 2 des Gebäudeenergiegesetzes vom 8. August 2020 (BGBl. I S. 1728), das durch Artikel 18a des Gesetzes vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1237, 1321) geändert worden ist; die Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie durch im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit dem Gebäude stehende Anlagen darf nicht vorgeschrieben werden. Absatz 1 bleibt unberührt. Absatz 2 gilt entsprechend. Die Gemeinden haben in der Satzung Ausnahmen von der in Satz 1 genannten Pflicht vorzusehen, wenn deren Erfüllung wirtschaftlich oder aufgrund der bestehenden energetischen Qualität des Gebäudes unzumutbar ist.

§ 11 Abs. 3 GemO als Ermächtigungsgrundlage für Gemeinden zum Erlass von Satzungen für den Anschluss- und Benutzungszwang 

Die Regelung in § 11 Abs. 3 GemO stellt eine Ermächtigungsgrundlage für Gemeinden zum Erlass von Satzungen für den Anschluss- und die Benutzungszwang insbesondere erneuerbarer Energien dar.⁹Landtagsdrucksache 17/3741 S. 49. Vgl. hierzu auch den Hinweis auf den früheren § 16 Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz (EEWärmeG; am 1.1.2020 außerkraftgetreten durch Art.10 des GEG v. 08.08.2020 – BGBl. I S. 1728), wonach den Gemeinden die Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs für Fernwärmeinrichtungen auch aus den Gründen des globalen Klimaschutzes eröffnet wurde, bei Koolman, in Binus/Sponer/Koolman, Sächsische Gemeindeordnung Kommentar, 3. Auflage 2016, Rn.7a zu § 11 SächsGemO m.w.N. Vgl. auch § 109 GEG) Damit werden bereits bestehende Regelungen in dieser Hinsicht ergänzt. Insoweit bleibt Absatz 1, wonach Gemeinden bei öffentlichem Bedürfnis durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebietes den Anschluss an die Versorgung mit Nah- und Fernwärme vorschreiben können, unberührt.¹⁰Landtagsdrucksache 17/3741 S. 95.

Im Einzelnen gelten folgende Regelungen:

a) Verwendung erneuerbarer Energien für bestehende Gebäude

Die Bestimmung ermächtigt die Gemeinden zum einen, die Verwendung bestimmter erneuerbarer Energien für bestehende Gebäude, die nicht öffentliche Gebäude des Bundes sind,¹¹Dies ist nach § 56 GEG ausgeschlossen. Vgl. FN 9. vorzusehen. Damit wurde von der Abweichungsbefugnis gemäß § 56 des Gebäudeenergiegesetzes (GEG) Gebrauch gemacht, weshalb der Begriff der erneuerbaren Energien der dortigen Begriffsbestimmung (Satz 2 i.V. mit § 3 Absatz 2 GEG) entspricht.¹²Vgl. hierzu auch Kunze/Bronner/Katz, a.a.O., Rn. 33 zu § 11. Bitte beachten: Das GEG wurde geändert durch das Gesetz v.16.10.2023 BGBl.2023 I Nr.280 und trat am 01.01.2024 in Kraft. § 56 ist dabei weggefallen. Mit der Ausnahme für die Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie durch im räumlichen Zusammenhang mit dem Gebäude stehende Anlagen wird ausgeschlossen, dass über das kommunale Satzungsrecht über bereits bestehende Verpflichtungen zur Installation von Photovoltaikanlagen hinausgehende Regelungen getroffen werden.¹³Vgl. zu dieser Teilregelung des Abs. 3 Landtagsdrucksache 17/3741 S. 95.

b) Erweiterung des Anschluss- und Benutzungszwangs nach Absatz 1

Die Ermächtigung in Absatz 3 für den Erlass einer Satzung zum Anschluss und der Benutzung insbesondere erneuerbarer Energien stellt im Hinblick auf deren tatbestandliche Voraussetzungen eine Weiterung gegenüber dem Anschluss- und Benutzungszwang „bei öffentlichem Bedürfnis“ gemäß Absatz 1 dar.¹⁴Ebenda S. 96. Damit kommt es nicht auf das Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses, also einer Förderung des Wohls der Einwohnerinnen und Einwohner nach objektiven Maßstäben, an.¹⁵Ebenda S. 1 f. und 96. Vgl. hierzu auch Aker, in Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung – Gemeindehaushaltsverordnung, 2. Aufl. Rn. 7 zu 11; Beschluss des BVerfG v.18.01.2022 NVwZ 2022, S. 321 (323), Kunze/Bronner/Katz, a.a.O., Rn 36 zu § 11; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 12. Aufl. 2022, § 21 Rn. 97; Pautsch in Ade/Pautsch/Weber, Gemeindeordnung für BW, 12. Auflage 2022, Rn. 4 zu § 11 GemO und Fleckenstein in Dietlein/Pautsch BeckOK KommunalR BW, 2020, GemO § 11 Rn.5 jeweils m.w.N.

c) Materiell-rechtliche Voraussetzungen für den Anschluss- und Benutzungszwang nach Absatz 3

Materiell-rechtlich verlangt die Ermächtigungsgrundlage, dass das Ortsrecht – nach den örtlichen Verhältnissen zur Vermeidung von Gefahren, Umweltbelastungen oder unzumutbaren Belästigungen (Nummer 1) oder – zur Sicherung der örtlichen Energieversorgung (Nummer 2) oder – aus Gründen der Schonung der natürlichen Lebensgrundlagen wie insbesondere zum Schutz des Klimas und der allgemeinen Energieeinsparung (Nummer 3) erlassen wird.

Die Nummern 1 und 2 knüpfen ausdrücklich an die örtlichen Gegebenheiten an. Bei der Nummer 3, der Schonung der natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere beim Klimaschutz, fehlt hingegen tatbestandlich dieser strikte Ortsbezug.¹⁶Landtagsdrucksache 17/3741 S. 96. Bei der Wahrnehmung des Umweltschutzes wird dieser enge örtliche Bezug auch beim Bauordnungsrecht beispielsweise nicht verlangt.¹⁷Ebenda. Vgl. hierzu auch Kahl/Schmidtchen, Kommunaler Klimaschutz durch Erneuerbare Energien, 2013, Seite 233 m.w.N. Ohnedies werden inzwischen kommunale Maßnahmen zugunsten des globalen Klimaschutzes, siehe weiter oben, auch der kommunalen Selbstverwaltung zugerechnet.¹⁸Landtagsdrucksache 17/3741 S. 96. Vgl. u.a. auch Kloepfer, Umweltrecht, 4. Auflage 2016, § 17 Rn.174; VGH BW, Urt.v.18.03.2044, VBlBW 2004,337; Kahl, ZUR 2010,395,398; Kunze/Bronner/Katz, a.a.O., § 2 Rn. 7; Ebling, EnWZ 2019,289,290 und Dietlein in Dietlein/Pautsch BeckOK KommunalR BW, 2020, SystVorbKommRDe Rn. 88.3. Vgl. auch §§ 2 Rn.3 und 21 Rn.2.

d) Ausnahmen nach Absatz 2

Absatz 2, wonach Ausnahmen in der Satzung zugelassen werden können, gilt entsprechend, sowohl für Satzungsrecht zur Nutzung bestimmter erneuerbarer Energien als auch für den Anschluss und die Benutzung. Jedenfalls haben die Gemeinden aber in der Satzung Ausnahmen von der in Satz 1 genannten Pflicht vorzusehen, wenn deren Erfüllung wirtschaftlich oder aufgrund der bestehenden energetischen Qualität des Gebäudes unzumutbar ist. Dies ist etwa bei Niedrigenergiehäusern oder Gebäuden mit höchstem energetischen Standard der Fall.¹⁹Landtagsdrucksache 17/3741 S. 96.

e) Weitere Voraussetzungen

Die Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwanges an Einrichtungen der Nah- und Fernwärme im Bestand setzt gleich den Voraussetzungen der Anwendung der anderen Bestimmungen des § 11 voraus, dass auch diese als öffentliche Einrichtungen betrieben werden. Ferner hat der Satzungsgeber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen.²⁰Vgl. Aker, a.a.O. Rn. 7 zu § 11.

§ 11 Absatz 3 GemO als Beitrag zur Wärmewende

Auf dem Weg zur Klimaneutralität Deutschlands bis 2025 kommt der kommunalen Ebene eine große Bedeutung zu. Um klimaneutral zu werden, müssen auch Heizungen umgestellt werden.²¹Vgl. hierzu StAnz. v.17.11.2023 (Nr.45) S. 10. Dabei ist nach Ansicht des baden-württembergischen Städtetagspräsidenten Frank Mentrup die kommunale Wärmeplanung²²Auf die kommunale Wäremplanung soll hier nicht näher eingegangen werden. Zum Stand der kommunale Wäremplanung in Baden-Württemberg vgl. u.a.: https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP17/Drucksachen/6000/17_6252_D.pdf; StAnz. v. 05.04.2024 (Nr.13) S. 9; https://um.baden-wuerttemberg.de/de/energie/energieeffizienz/in-kommunen/kommunale-waermeplanung und Interview mit Christine Wilcken, Beigeordnete beim Deutschen Städtetag – „Die Wäremplanung ist das richtige Instrument“ – in DEMO 1. Quartal 2024 S. 4 f. ein Grundpfeiler, wie künftig geheizt wird.²³https://www.swr.de/swraktuell/baden-wuerttemberg/waermeplanung-bund-laender-100.html Bei einer großen Spannweite zwischen 3 und 87 Prozent wollen die Kommunen im Durchschnitt fast die Hälfte²⁴So bspw. Freiburg. Vgl. ebenda. des Wärmebedarfs über Nah- und Fernwärmenetze decken.²⁵StAnz. wie FN 22. Ob zur Umsetzung dieser Zielsetzung die Kommunen den Anschluss- und Benutzungszwang dann auch tatsächlich nutzen wollen, ist vor Ort zu entscheiden.²⁶Vgl. hierzu Wilcken, FN 22 S. 5.   Der Anschluss- und Benutzungszwang ist in der Tat kein „Allheilmittel“, muss gut kommuniziert werden und ist weder politisch noch rechtlich trivial.²⁷Vgl. auch die stellvertretende Hauptgeschäftsführerin des Städtetags Baden-Württemberg, Susanne Nusser in StAnz. wie FN 1. Insoweit weist das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg die Kommunen auf die Unterstützung durch das Kompetenzzentrum Wärmewende bei der KEA-BW hin. Die Klimaschutz- und Energieagentur Baden-Württemberg GmbH hält auf Anforderung auch eine Mustersatzung über den Anschluss- und Benutzungszwang für diese Zwecke bereit.²⁸Vgl. FN 1 und waermewende@kea-bw.de.