Entwicklungsimpulse für das Recht der kommunalen Selbstverwaltung

I. Fundierung

In den 1970er-Jahren, dem großen Reformjahrzehnt in Westdeutschland, bildeten Fragen der Gebiets- und Funktionalreform, aber auch zahlreiche weitere kommunalrelevante Fragestellungen ein Zentrum der rechtswissenschaftlichen Befassung, gipfelnd in der Kommunalrechtlichen Abteilung des 53. Deutschen Juristentages in Berlin 1980 zu der Frage „Sind weitere rechtliche Maßnahmen zu empfehlen, um die notwendigen Handlungs- und Entfaltungsspielräume der kommunalen Selbstverwaltung zu gewährleisten?” auf der Grundlage eines von Albert von Mutius erstatteten 230-seitigen Gutachtens, an dessen Erarbeitung ich mitzuwirken die Ehre hatte. Von daher lag es nahe, diese Thematik knapp 14 Jahre später wieder aufzugreifen und das erste Professorengespräch 1994 unter das Motto: „Stärkung der kommunalen Handlungs- und Entfaltungsspielräume” zu stellen, wobei sich die Bestandsaufnahmen der Jahre 1980 und 1994 gar nicht so sehr unterschieden haben, was nicht zuletzt darauf zurückzuführen war, dass viele der zu Beginn der 1980er-Jahre unterbreiteten Lösungsvorschläge in der Folgezeit nicht umgesetzt wurden. Während sich 1980 die Kernfragen mit

– einer aufgabengerechten Finanzausstattung,

– den kommunalen Steuerertragszuständigkeiten,

– der Hochzonung kommunaler Aufgaben im Zuge von Funktionalreformen,

– zunehmenden Bindungen des Planungsrechts,

– der Reformbedürftigkeit der jeweils geltenden Kommunalverfassung sowie

– der Bürgerbeteiligung als flankierender Maßnahme zur Funktionalreform befassten, lauteten die prägenden Schlagworte zu Beginn der 1990er-Jahre

– Erdrückung der kommunalen Selbstverwaltung durch gesetzliche Pflichtaufgabenzuweisungen ohne entsprechende Finanzmittelbereitstellung,

– Unternehmensteuerreform durch Eingriffe in die Gewerbesteuer,

– Regionalisierung von Aufgaben,

– Privatisierung kommunaler Aufgaben,

– Einführung neuer Steuerungsmodelle sowie

– stärkere Berücksichtigung von Elementen der unmittelbaren Demokratie.

Das alles konnte natürlich im ersten Professorengespräch nicht umfassend aufgegriffen werden. Stattdessen konzentrierte man sich auf einzelne Felder der Gefährdung kommunaler Autonomie, wobei die Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlasste kommunale Aufgaben ins Zentrum gerückt und von hier aus die Diskussion für etliche Jahre beherrschen sollte, wobei insoweit in der Folgezeit zahlreiche rechtspolitische Erfolge erzielt werden konnten (landesverfassungsrechtliche Konnexitätsprinzipien seit Mitte der 1990er-Jahre, Durchgriffsverbot des Bundes auf die Kommunen seit 2006). Eine zentrale Rolle spielte 1994 zudem die Forderung nach Rückführung ausufernder Normen und Standards. Daneben wurde die Erschwerung kommunaler Aufgabenerfüllungen durch das Personalvertretungsrecht, die vermehrte gesetzliche Installierung von Beauftragten, aber auch von verstärkter Bürgerbeteiligung intensiv dargestellt und erörtert. Auch spielte in dieser Zeit einerseits die Privatisierung öffentlicher Aufgaben eine ebenso zentrale Rolle wie – quasi als Gegenbewegung – die räumliche und gegenständliche Ausdehnung kommunalwirtschaftlicher Betätigung insbesondere durch städtische Unternehmen. Und in die kommunale Haushalts- und Wirtschaftsführung hatten Ziel- und Produktivitätsorientierung Einzug gehalten. Eberhard Schmidt-Aßmann plädierte in seinem Fazit eindringlich dafür, sich nicht von punktuellen Situationen und Sonderinteressen einfangen zu lassen. Gefragt sei vielmehr die Abarbeitung in den normalen Verwaltungsstrukturen und nicht durch Sonderbehörden oder Sonderbeauftragte. Bürgerschaftliche Selbstverwaltung bedeute im Kern Selbstverantwortung, aber auch Folgenfühlbarkeit im Bundesstaat. Damit war ein tragfähiges Fundament für die Diskussionen der nächsten 30 Jahre gelegt.

1. Grundlagenthemen

Mit Grundlagenfragen befassten sich in der Folgezeit auch die Professorengespräche 1996 zur Steuerung der kommunalen Aufgabenerfüllung durch Finanz- und Haushaltsrecht, 2013 zur kommunalen Selbstverwaltung in der Bewährung, 2014 zu gesicherten Kommunalfinanzen trotz Verschuldungs- und Finanzkrise, 2018 zu Vergewisserungen über Grundfragen kommunaler Selbstverwaltung und – bei bewusst anders gewähltem Zugang – 2023 zur Schuldenbremse in der Krise mit den daraus resultierenden Auswirkungen auf die kommunale Selbstverwaltung.

2. Föderalismus

Neben der wiederkehrenden Behandlung von Grundfragen bei stets neuen Anlässen und Herausforderungen standen angesichts der Einbindung der Kommunen in die föderale Struktur der Bundesrepublik fünfmal Fragestellungen des Föderalismus im Zentrum der Befassung. Wegen der von Ende 2003 bis Ende 2004 durchgeführten Beratungen in der Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (seinerzeit KoMbO, später Föderalismuskommission I genannt), in der ich mitwirken durfte, wurden 2004 die künftigen Funktionen und Aufgaben der Kreise im sozialen Bundesstaat und 2005 bilanzierend die Föderalismusreform in Deutschland behandelt. Nachdem dann 2007 die Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (Föderalismuskommission II) eingesetzt worden war, lag es nahe, sich 2008 in einer Zwischenbilanz mit den Kommunen in den Föderalismusreformen I und II zu befassen. Danach kam die Reformarbeit zur Ruhe, es wurden aber 1½ Jahrzehnte später von Union und Ampel neue Vorschläge unterbreitet, sodass die Funktionsfähigkeit des Bundes und der Kreise auf dem Prüfstand den Gegenstand des Gesprächs 2021 bildete und die Kommunalrelevanz des Vertrages der Ampel-Koalition 2022 behandelt wurde, wobei – als Novum in diesen beiden Jahren – die Bundestagsfraktionsvorsitzenden Ralph Brinkhaus und Britta Haßelmann den Gesprächsteilnehmern aus Wissenschaft und Praxis Rede und Antwort standen.

3. Europa

In den 1990er-Jahren wurde von den Teilnehmern verstärkt eingefordert, auch die – immer relevanter werdende – europäische Dimension kommunaler Selbstverwaltung in den Blick zu nehmen. Dies geschah 1999 mit der Thematik Kommunen und Europa – Herausforderung und Chancen, 2001 mit der Behandlung der Verantwortungsteilung zwischen Kommunen, Ländern, Bund und Europäischer Union, 2002 mit der Betrachtung kommunaler Perspektiven im zusammenwachsenden Europa und 2007 mit der europarechtsgeprägten Thematik Öffentlicher Auftrag bei sich wandelnden Marktbedingungen.

4. Gebiet und Organisation

Aspekte des richtigen Gebietsbezuges standen 1998 mit der Frage nach einer optimalen Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet und 2015 bei der Behandlung von Aufsicht und Finanzkontrolle über gebietlich begrenzte kommunale Aufgabenerfüllung im Zentrum. Organisationsfragen wurden nach 1997 (Organisation kommunaler Aufgabenerfüllung) 2000 zur kommunalen Aufgabenerfüllung in Anstaltsform, 2006 zu kommunalen Verwaltungsstrukturen der Zukunft und 2010 auf dem Scheitelpunkt der Finanzkrise zu Sparkassen, Landes- und Förderbanken nach der Finanzmarktkrise intensiv aufbereitet und erörtert.

Mit aktuellen Entwicklungen der inneren Kommunalverfassung befasste sich das Professorengespräch 1995⁴ ebenso wie in diesem Jahr, für das wir aus gegebenem Anlass das Motto „Kommunale Demokratie zwischen Beteiligungschancen und Radikalisierungsgefahren”⁵ gewählt haben.

5. Fachthemen

In den übrigen Jahren wurden kommunalrelevante Fachthemen differenziert ausgeleuchtet, und zwar 2003 die Kommunen in der Sozialpolitik, 2009 die Kommunalrelevanz des Vergaberechts, 2011 die Stärkung kommunaler Bildungskompetenzen, 2012 die kommunale Verantwortung für Gesundheit und Pflege, 2016 die Flüchtlingsunterbringung und -integration als kommunale Herausforderung, während 2017 die rechtlichen Herausforderungen bei der Entwicklung ländlicher Räume und 2019 Gleichwertige Lebensverhältnisse bei veränderter Statik des Bundesstaates im Zentrum standen und 2020 das Bauen und Wohnen auf dem Lande und in der Stadt unter Einhaltung des Abstandsgebotes der Teilnehmer während der Corona-Pandemie in Präsenz erörtert wurde.

6. Wirkungen

Aus diesen 31 Gesprächen mit 258 intensiv diskutierten Referaten lassen sich auf zahlreichen Feldern wie der Föderalismus-⁶ und der Gebiets- und Funktionalreform⁷, aber etwa auch im Sparkassenwesen⁸ zahlreiche konkret bewirkte Folgerungen nachweisen, die den Rahmen dieser Darstellung sprengen würden und deshalb nachfolgend nur am Beispiel der Entwicklung der kommunalen Finanzgarantien im Detail dokumentiert werden sollen.

II. Entwicklung der verfassungsrechtlichen kommunalen Finanzgarantien

Qualitativ und quantitativ gingen die größten verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Impulse des DLT-Professorengesprächs und der in ihm Mitwirkenden sicherlich auf die Verbesserung des Rechtsrahmens für die kommunale Finanzausstattung im Grundgesetz und in den Landesverfassungen aus.

1. Die Ausgangslage

Anfang 1993, als ich zum Deutschen Landkreistag kam, wurde eine fehlende explizite kommunale Finanzausstattungsgarantie ebenso massiv beklagt wie die Schutzlosigkeit der Kommunen, namentlich der Kreise und kreisfreien Städte, gegen kostenträchtige Pflichtaufgabenausweitungen insbesondere im Bereich der öffentlichen Fürsorge und des sich aufbauenden Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz durch den Bundes-, aber auch durch die Landesgesetzgeber.

Art. 28 Abs. 2 GG bestand seinerzeit lediglich aus den ersten beiden, seit 1949 unveränderten Sätzen; das BVerfG begann sich erst seit dem Rastede-Beschluss aus dem Jahre 1988⁹ für Fragen der kommunalen Selbstverwaltung zu interessieren. In Art. 84 fand sich in Abs. 1 die Regelung:

Art. 104 a Abs. 1 GG entsprach der heutigen Verfassung. Die Kombination dieser Verfassungsbestimmungen führte dazu, dass der Bund auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1, 2 Hs. GG unmittelbar kostenträchtige Aufgaben auf die Kreise und kreisfreien Städte übertragen konnte, denen sodann nach Art. 104 a Abs. 1 GG die Pflicht zur Aufgabenfinanzierung zufiel. Von diesem Mechanismus machte der Bund etwa mit §§ 96 BSHG, 69 KJHG intensiv Gebrauch, ohne dass dem die Länder im Bundesrat im Wege standen, da sie sich auf diese Weise selbst von eigenen Belastungsausgleichspflichten befreien konnten.

2. Neue Entwicklungen

1993 gab es sodann drei parallele Entwicklungen, die für die Zukunft bedeutsam sein sollten:

a) Die Gemeinsame Verfassungskommission

In Art. 5 des Einigungsvertrages wurde den gesetzgebenden Körperschaften des vereinten Deutschlands empfohlen, sich innerhalb von zwei Jahren mit den im Zusammenhang mit der deutschen Einigung aufgeworfenen Fragen zur Änderung oder Ergänzung des Grundgesetzes zu befassen. Aufgrund dessen wurde Ende November 1991 von Bundestag und Bundesrat eine aus 64 Mitgliedern bestehende Gemeinsame Verfassungskommission unter dem Vorsitz von Rupert Scholz und Henning Voscherau eingesetzt¹⁰. Diese Kommission befasste sich auch mit einer Erweiterung des Art. 28 Abs. 2 GG. Motor der Ergänzung war seinerzeit der frühere Münchener Oberbürgermeister, Berliner Regierende Bürgermeister sowie Bundesraumordnungs- und Bundesjustizminister Hans-Jochen Vogel von der SPD, die im Juni 1992 schnörkellos vorschlug, Art. 28 Abs. 2 GG um einen Satz 3 mit der Formulierung zu ergänzen:

Wäre dieser Vorschlag mehrheitsfähig gewesen, hätten wir uns in den folgenden 30 Jahren zahlreiche rechtliche Diskussionen und gerichtliche Auseinandersetzungen ersparen können. Die die Bundesregierung führende Union konterte dagegen ein Dreivierteljahr später, also im März 1993, mit der verschwurbelten Formulierung:

In der Sache ging in der Folgezeit nichts voran. Auf dieser Grundlage kam es im Juni 1993 zur Einbindung der kommunalen Spitzenverbände¹¹, was die Gelegenheit zu einer detaillierten Aufbereitung der seinerzeitigen verfassungsrechtlichen Istsituation bot. Schließlich verständigte sich die Gemeinsame Verfassungskommission am 01.07.1993 schlicht darauf, den Beginn der beiden Sätze in den vorliegenden Anträgen nahtlos zu dem Satz zusammenzufügen:

„Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch” (soweit der Beginn der SPD-Formulierung) „die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung” (soweit der Beginn der Unionsformulierung). Darauf muss man erst mal kommen! Schließlich fand diese Formulierung mit Grundgesetzänderung vom 27.10.1994¹² Eingang ins Grundgesetz. Zunächst waren die Ernüchterung und Enttäuschung darüber angesichts nicht realisierter besserer Alternativen groß¹³.

b) Reaktionen auf zunehmende Sozial- und Betreuungsausbaulasten

Die Entwicklungsstränge 2 und 3 betrafen kommunalseitig angestrebte Maßnahmen, der ungebremsten Soziallastenfinanzierungspflicht und Kinderbetreuungsausbaupflicht auf der kommunalen Ebene entgegenzutreten. Im Deutschen Landkreistag wurde ich damit beauftragt, eine vertiefende Untersuchung zu initiieren, die 1995 von Friedrich Schoch und Joachim Wieland unter dem Titel „Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlasste kommunale Aufgaben” abgeschlossen und veröffentlicht wurde. Parallel dazu hatte der Landkreis Konstanz ein Verfahren vor dem StGH BW zur Deckungspflicht des Landes Baden-Württemberg für Sozialhilfekosten der örtlichen Träger mit Hartmut Maurer als Prozessbevollmächtigtem betrieben und mit Urteil vom 10.11.1993¹⁴ eine Niederlage erlitten.

[…]

III. Resümee

Der strukturelle Ansatz des seit 1994 alljährlich durchgeführten DLT-Professorengesprächs hat sich bewährt: Der Teilnehmerkreis ist mit jeweils gut 30 Persönlichkeiten noch so überschaubar, dass neben den Referenten alle Mitwirkenden in den – ausführlich strukturiert dokumentierten – Diskussionsrunden zu Wort kommen (können). Die Mischung aus Wissenschaftlern und Praktikern aus der Kommunalverwaltung und der Rechtsprechung ist äußerst befruchtend, was der langjährige Gesprächsleiter Eberhard Schmidt-Aßmann in die Formel gekleidet hat: „Nicht blasse Theorie hier und distanzlose Realitätsschilderung dort”. Die Kombination eines festen, sich dabei aber stetig organisch weiterentwickelnden Teilnehmerstamms mit je nach konkreter Themenwahl hinzugezogenen Experten hat sich sehr bewährt. So kann zeitsparend auf gemeinsam erarbeitete Erkenntnisse aufgesetzt werden, die mit neuen Gesichtspunkten und Impulsen geknüpft werden können. Die verlässlich erfolgende Dokumentation sowohl in den „Schriften zum deutschen und europäischen Kommunalrecht” als auch als Tagungsbericht in den Verwaltungsblättern und zum Teil auch in anderen Zeitschriften hat für eine umfassende Verbreitung und Rezeption der Beratungsgegenstände und -ergebnisse gesorgt, was die Chancen rechtspolitischer Weiterentwicklungen deutlich verbessert hat.

Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Niedersächsische Verwaltungsblätter 10/2024, S. 295.