Der Fußgängerbereich im Lichte einer kontinuierlichen Rechtsprechung

Der Fußgängerbereich¹ ist sowohl ein straßenbaurechtlicher als auch ein straßenverkehrsrechtlicher Begriff²: Für die Teilnehmer am Straßenverkehr ist es ein Bereich, aus dem der Fahrzeugverkehr zwar nicht vollkommen juristisch verbannt sein muss, jedoch auf eine sehr untergeordnete Rolle reduziert sein kann. Das in Deutschland aus dem Straßenverkehr seit Jahrzehnten bekannte Bild wird hier gleichsam umgekehrt, wonach Fahrzeuge in ihrer Fortbewegung auch durch ihre bloße Anzahl eindeutig im Vordergrund stehen und diesem Fahrzeugverkehr in der Regel zudem ein überproportionaler Anteil an Verkehrsraum (einschließlich Parkraum) zur Verfügung steht. Den Anliegern in Fußgängerbereichen hat die bisherige höchstrichterliche Rechtsprechung schon seit über vierzig Jahren eine lege artis gerechtfertigte Opferrolle zugewiesen: Zwar dürfen die Anlieger³, sofern sie ein Gewerbe in einem Fußgängerbereich betreiben, Lieferfahrten zu ihrem Betrieb durchführen und auch Lieferverkehr durch Dritte dort in Empfang nehmen, die Zufahrt zu anderen Zwecken – insbesondere zu Wohnzwecken – ist jedoch nicht nur reglementiert, sondern in der Regel juristisch ausgeschlossen. Gerade in der letzten Zeit versuchen jedoch Anlieger, die in (eher) städtischen Bereichen leben, diese überkommene Rechtsprechung aufbrechen zu lassen; die entsprechenden Verwaltungsstreitverfahren sind jedoch bisher (im Kern) ohne Erfolg geblieben und werden in dieser Abhandlung vorgestellt. Fußgängerbereiche haben sich seit der Zulassung des E-Scooter-Straßenverkehrs⁴ nochmals deutlich verändert: In jedem Fall sind die oftmals recht unorthodox abgestellten E-Scooter⁵ ein Ärgernis für alle, die ansonsten im Fußgängerbereich unterwegs sind und/oder dort leben. Es wiederholt sich hier mitunter offenbar das, was sich bei dem ausnahmsweise in Fußgängerbereichen zugelassenen Radfahrverkehr beobachten lässt: Es werden sehr schnelle Geschwindigkeiten gefahren, und der Fußgängerbereich wird oftmals als Abkürzung zur Erreichung anderer Straßenzüge benutzt.

I. Zur straßenbaurechtlichen Rechtsausgestaltung von Fußgängerbereichen

In straßenbaurechtlicher Hinsicht besteht im föderalen Staat – für den Vielfalt⁶ typisch sein kann – keine einheitliche Rechtslage für den Fußgängerbereich: Vorbildhaft ist Art. 53 BayStrWG, der für die sonstigen öffentlichen Straßen mit seinem sehr konkreten und differenzierenden Rechtstext zunächst maximale Rechtssicherheit herstellt und den Fußgängerbereich unter Nr. 2 (am Ende) als eigenen Straßentyp aufführt, der zu den beschränkt-öffentlichen Wegen gerechnet wird, sodass eine subsumierende Auslegung in der Regel entbehrlich ist:

Das saarländische Straßengesetz sieht hingegen – beispielsweise – den Fußgängerbereich erst gar nicht als eigenen Straßentyp vor: Der Fußgängerbereich lässt sich jedoch unter den weit gefassten Text zu den sonstigen öffentlichen Straßen fassen, die nach dem saarländischen Straßenrecht einem allgemeinen¹⁴ oder beschränkten öffentlichen Verkehr zu dienen bestimmt sind und keiner anderen Straßenklasse angehören (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 Satz 1 StrG SL):

Interessant ist auch der Blick auf die Bundesebene: Das Bundesfernstraßengesetz sieht als Straßentypen (lediglich) Bundesautobahnen¹⁷ und Bundesstraßen¹⁸ vor¹⁹, wobei nur für Bundesstraßen auch Ortsdurchfahrten entstehen können (vgl. § 5 FStrG). Weil der Fernverkehr jedoch auch auf Bundesstraßen in der Regel eine sehr hohe Frequentierung hat, macht die Verbannung des Fahrzeugverkehrs aus den Ortsdurchfahrten durch Teileinziehung²⁰ wenig Sinn; hinzu kommt, dass die Netzfunktion der Bundesfernstraßen unterbrochen werden würde.

II. Zur straßenverkehrsrechtlichen Rechtsausgestaltung von Fußgängerbereichen

§ 45 Abs. 1b Nr. 3 und 4 StVO hat diesen sparsamen und enigmatischen Wortlaut:

Die Normstruktur des § 45 StVO, der zu den längsten Normen in Deutschland gehört, ist zu beachten; hierfür ist diese Übersicht zum Einstieg in diese Norm wichtig:

Bayerische Verwaltungsblätter

Demnach wird die Verbotsrechtsbefugnis aus Absatz 1 expressis verbis in den Absatz 1a übertragen (arg. ex „Das gleiche Recht haben sie ferner (…)”.), wohingegen der Text in Absatz 1b recht konturenlos bleibt, es ist dort lediglich von den „notwendigen Anordnungen” die Rede, wobei offenbleibt, wonach die Notwendigkeit sich auszurichten hat. Die Verwaltungsvorschriften²¹ zur StVO sind zwar nicht sehr ergiebig, sie verweisen aber ausdrücklich auf den Vorbehalt des Straßenrechts²² und das gegebenenfalls zu beachtende Erfordernis der Teileinziehung²³; unter Randziffer 45a findet sich sodann unter der römischen Ziffer XIII dieser wichtige straßenrechtliche Hinweis²⁴:

III. Zum Vorbehalt der straßenbaurechtlichen Widmung als Rechtsrahmen

Es sei zunächst ein Überblick zu den hier relevanten Allgemeinverfügungen gegeben.

1.) Zur öffentlichen Sache

Die öffentliche Sache ist ein von der Wissenschaft ausgebildeter Mantelbegriff für einen Kreis von Gegenständen, die von alters her eine für die Gesamtheit der Bürger bedeutsame Funktion einnehmen und daher im deutschen Rechtskreis eine herausgehobene Rechtsstellung erhalten²⁷. Diese beruht auf der Existenz einer den Bestand und die Benutzung durch die Allgemeinheit gewährleistenden öffentlich-rechtlichen Ordnung, wobei die Zugehörigkeit der öffentlichen Sache zu der privaten Rechtsordnung fortbestehen bleibt. Die herkömmliche Theorie platziert daher die öffentliche Sache als juristisches Mixtum im Grenzbereich des Öffentlichen Rechts und im Grenzbereich des Privatrechts: Die öffentliche Sache gilt als eigentumsfähig und damit einer privatrechtlichen Ordnung zugänglich, die jedoch durch einen öffentlichen Zweck beschränkt ist, der das Eigentum insoweit überlagert²⁸.

2.) Zur straßenbaurechtlichen Widmung

Der straßenbaurechtliche Fußgängerbereich – beispielsweise – im Sinn von Art. 53 Nr. 2 a.E. BayStrWG darf sich im Ergebnis von einem straßenverkehrsrechtlichen Fußgängerbereich im Sinn von § 45 Abs. 1b Nr. 3 StVO nicht unterscheiden, ansonsten würde die Rechtsordnung widersprüchlich. Es geht hier um Straßenbaurecht und Straßenverkehrsrecht in ihrer traditionell geprägten Ausdifferenzierung als zwei Seiten einer Medaille. Bereits Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG unterscheidet hinsichtlich der konkreten Ausübung der Gesetzgebungskompetenz zwischen Straßenverkehrsrecht („Straßenverkehr”) und Straßen(bau)recht („Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr”). Der Verfassungstext selbst nimmt hier keine Abgrenzung zwischen beiden Gebieten vor, sondern setzt ihre Abgrenzbarkeit voraus. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 9. Oktober 1984²⁹ aufgezeigt, dass die Abgrenzung zwischen Straßenbaurecht und Straßenverkehrsrecht einen sehr beachtlichen rechtshistorischen Vorlauf hat, und setzt hierfür beim Allgemeinen Landrecht für die preußischen Staaten (ALR) von 1794 an:

Zum Regelungsbereich des Straßenbaurechts³⁰ gehört zunächst die Festlegung der spezifischen Verkehrsfunktion einer Straße durch Widmung und der dazu passenden Einstufung³¹. Eine Teileinziehung ist eine nachträgliche Beschränkung der Widmung, vor allem geht es um den Ausschluss bestimmter Verkehrsarten. Das Straßenverkehrsrecht hingegen regelt den Verkehr auf den Straßen unter ordnungsrechtlichen Aspekten³²; es ist sachlich begrenztes Ordnungsrecht³³. Das Straßenverkehrsrecht³⁴ dient hiernach dem Zweck, die spezifischen Gefahren auszuschalten oder wenigstens zu mindern, die mit der Straßenbenutzung unter den Bedingungen des modernen Verkehrs verbunden sind³⁵. Das Straßenverkehrsrecht gilt daher nicht nur für die nach Straßenbaurecht gewidmeten öffentlichen Straßen, sondern auch auf so genannte tatsächlich-öffentlichen Straßen³⁶, die Privatstraßen sind, deren Eigentümer jedoch den öffentlichen Verkehr zulassen.

3.) Zur straßenbaurechtlichen Volleinziehung

Die straßenrechtliche Volleinziehung³⁷ ist der actus contrarius zur straßenrechtlichen Widmung. Das bedeutet, dass mit Vollzug dieser Allgemeinverfügung Straßenrecht keine Anwendung mehr findet; es gilt insoweit ausschließlich Privatrecht. Die Volleinziehung ist in Deutschland angesichts der weiter zunehmenden Motorisierung praktisch bedeutungslos, praktische Bedeutung hat aber die Teileinziehung, bei welcher ein Straßenzug zwar als öffentliche Straße erhalten bleibt, jedoch für bestimmte Verkehrsarten gesperrt wird.

4.) Zur straßenbaurechtlichen Teileinziehung

Die straßenbaurechtliche Teileinziehung³⁸ ist die nachträgliche Änderung der straßenrechtlichen Widmung. Das bedeutet, dass mit Vollzug dieser Allgemeinverfügung die Eigenschaft einer öffentlichen Straße zwar nicht aufgehoben wird, aber der Status der Straße hinsichtlich seiner Nutzung verändert wird. Für das Fernstraßenrecht besteht die Besonderheit, dass die Teileinziehung zwar nicht gesetzlich geregelt ist, jedoch als ein Minus zur Volleinziehung von dieser mit umfasst wird: Hier findet der römisch-rechtliche Rechtssatz „In maiore minus inest” („Im Größeren ist das Kleinere enthalten”) der Sache nach Anwendung. Der straßenbaurechtlichen Teileinziehung kommt für die Verkehrslenkung von Straßen in kommunaler Baulast eine herausragende Bedeutung zu; die Teileinziehung ist diejenige Allgemeinverfügung, mit der etwa eine kommunale Straße nachträglich in einen Fußgängerbereich umgewidmet werden kann³⁹.

5.) Zum Vorbehalt der straßenbaurechtlichen Widmung

Die Widmung ist nicht zu verwechseln mit einem Verkehrszeichen, dessen Anordnung durch die Verkehrsbehörde ebenfalls eine Allgemeinverfügung ist⁴⁰. Die straßenbaurechtliche Widmung einer Straße und die straßenverkehrsrechtliche Anordnung eines Verkehrszeichens haben jedoch eine sehr beachtliche juristische Schnittmenge: Unter dem Aspekt des Vorbehalts des Straßenrechts, der bei der Widmung ansetzt, hat die Straßenverkehrsbehörde den straßenrechtlichen Widmungsrahmen für ihre Anordnungen von Verkehrszeichen zu beachten. Das heißt, über den straßenrechtlichen Widmungsrahmen darf nicht hinausgegangen werden, innerhalb dieses Rahmens kann die Straßenverkehrsbehörde nach Maßgabe des Straßenverkehrsrechts und der sich hieraus ergebenden Bindungen frei verfügen; hier sei dieses Beispiel gegeben: Die straßenbaurechtliche Widmung sieht für eine Straße eine bestimmte Tonnage-Begrenzung vor: Die Straßenverkehrsbehörde muss sich an diese Vorgabe halten und darf sich nicht darauf verlassen, es werde jedenfalls schon nichts passieren. Der Vorbehalt der Widmung ist Ausdruck der Fachkompetenz der insoweit allein zuständigen Behörde, und ihre Verfügung ist Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips. Der Fußgängerbereich bedarf der straßenbaurechtlichen Widmung, und insoweit besteht nach Maßgabe der bautechnischen Möglichkeiten ein erheblicher Gestaltungsbereich, der von einem rigorosen Ausschluss des Fahrzeug-, des Radfahr- und des E-Scooter-Verkehrs hin bis zu einer moderierten Zulassung reicht. Die straßenbaurechtlichen Widmungen der zuständigen Straßenbaubehörden sind der jeweilige juristische Rahmen⁴¹, innerhalb dessen sich die Straßenverkehrsbehörden bewegen dürfen. Die Schaffung eines Fußgängerbereichs in einer bislang dem öffentlichen Verkehr uneingeschränkt gewidmeten Straße erfolgt durch Teileinziehung⁴² der Straße für den Fahrzeugverkehr. Deren Rechtmäßigkeit ist nicht von der Aufstellung eines Bebauungsplans abhängig, mit dem für die betreffende Verkehrsfläche ein Fußgängerbereich festgesetzt werden soll und etwaige Folgeprobleme mit den Mitteln der Bauleitplanung bewältigt werden sollten⁴³.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den BayVBl. Heft 23/2025.