Die EU-Verordnung zur Wiederherstellung der Natur

Am 18.08.2024 trat die Verordnung (EU) 2024/1991 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.06.2024 über die Wiederherstellung der Natur und zur Änderung der Verordnung (EU) 2022/869¹ (im Folgenden: WVO) in Kraft. Vor dem Hintergrund des in den letzten Jahren fortschreitenden Biodiversitätsverlustes, wie er u. a. im „Bericht über den Zustand der Natur 2020”² dokumentiert ist, bezweckt die Verordnung, zur langfristigen und nachhaltigen Erholung biodiverser und widerstandsfähiger Ökosysteme in den Land- und Meeresflächen der Mitgliedstaaten beizutragen (vgl. Art. 1 Abs. 1 Buchst. a WVO). Anders als frühere Regelungen beschränkt sich die WVO nicht auf die Ausweisung bestimmter Schutzgebiete, sondern verfolgt einen gesamtlandschaftlichen Ansatz.³ Dieser Beitrag untersucht, welche neuen Anforderungen sich dadurch für Planungs- und Genehmigungsverfahren in Deutschland ergeben.

I. Kerninhalte der Verordnung

Zentrale Regelungsinhalte der Verordnung sind die Wiederherstellungsziele gemäß Art. 4 Abs. 1, 4 und 7 WVO, die sich allgemein auf Land-, Küsten- und Süßwasserökosysteme beziehen. Schutzobjekte sind die in Anhang I der Verordnung aufgeführten Lebensraumtypen (LRT), die den Lebensraumtypen der FFH-Richtlinie⁴ entsprechen. Um die Ziele zu erreichen, ergreifen die Mitgliedstaaten die dazu erforderlichen Wiederherstellungsmaßnahmen. Der Begriff der „Wiederherstellung” wird in Art. 3 Nr. 3 WVO legaldefiniert. Demnach dient die „Wiederherstellung” dem Erhalt oder der Verbesserung der biologischen Vielfalt und Widerstandsfähigkeit der Ökosysteme, indem eine Fläche eines LRT auf einen guten Zustand gebracht wird, bis die günstige Gesamtfläche erreicht wird und der Zustand des Habitats einer Art zur Erreichung einer ausreichenden Qualität und Quantität verbessert wird.

Art. 4 Abs. 1 WVO staffelt die originären Wiederherstellungspflichten der Mitgliedstaaten in drei Stufen:

– Bis 2030 müssen Wiederherstellungsmaßnahmen auf mindestens 30 % der Gesamtfläche aller in Anhang I aufgeführten Lebensraumtypen, die sich nicht in gutem Zustand befinden, ergriffen werden,

– bis 2040 sind die Wiederherstellungsmaßnahmen auf mindestens 60 % der Fläche jeder Gruppe von LRT, die sich nicht in einem guten Zustand befinden, zu erstrecken und

– bis 2050 müssen 90 % der Fläche jeder Gruppe von LRT, die sich nicht in einem guten Zustand befinden, angegangen werden.

Art. 4 Abs. 4 WVO nimmt die Flächen in den Blick, auf denen bisher keine LRT angesiedelt sind. Die Mitgliedstaaten können diese nicht gänzlich außer Acht lassen, sondern müssen insoweit Wiederherstellungsmaßnahmen ergreifen, als sie erforderlich sind, um eine „günstige Gesamtfläche” für die Lebensraumtypen insgesamt zu erreichen. Solche Maßnahmen sind bis 2030 für mindestens 30 %, bis 2040 für mindestens 60 % und bis 2050 für 100 % der notwendigen zusätzlichen Fläche umzusetzen.

Art. 4 Abs. 7 WVO betrifft die nach der FFH- und der Vogelschutzrichtlinie⁵ geschützten Habitate. Insoweit sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Maßnahmen zu ergreifen, die – zusätzlich zu den Wiederherstellungsmaßnahmen nach Art. 4 Abs. 1 und 4 WVO – erforderlich sind, um die Qualität und Quantität dieser Habitate zu verbessern, auch durch ihre erneute Etablierung, und um ihre Vernetzung zu verbessern, bis eine ausreichende Qualität und Quantität dieser Habitate erreicht ist.

Daneben enthält die WVO Sonderregelungen für besondere Ökosysteme, nämlich für

– städtische Ökosysteme (Art. 8 WVO),

– Flüsse und Auen (Art. 9 WVO),

– Bestäuberpopulationen (Art. 10 WVO),

– landwirtschaftliche Ökosysteme (Art. 11 WVO) und

– Waldökosysteme (Art. 12 WVO).

Die konkreten Wiederherstellungsmaßnahmen und die Flächen, auf die sie sich beziehen, sind mit dem neuen Instrument eines nationalen Wiederherstellungsplanes gemäß Art. 14 ff. WVO zu konzipieren. Es handelt sich – vorbehaltlich einer spezifischen nationalstaatlichen Kategorisierung – um einen Maßnahmenplan, der vergleichbar mit der wasserrechtlichen Bewirtschaftungsplanung der Steuerung des Verwaltungshandelns dient.⁶

Der nationale Wiederherstellungsplan deckt den Zeitraum bis 2050 ab und enthält Zwischenfristen zu den Zielen und Verpflichtungen gemäß den Artikeln 4 bis 13 (Art. 15 Abs. 1 WVO). Ein erster Entwurf ist der EU-Kommission bis zum 01.09.2026 vorzulegen (vgl. Art. 16 Abs. 1 WVO). Die Kommission hat dann sechs Monate Zeit, den Entwurf zu bewerten und dem Mitgliedstaat Anmerkungen zu übermitteln (Art. 17 Abs. 1 und 4 WVO). Wiederum innerhalb von sechs Monaten nach Eingang der Anmerkungen der Kommission stellt der Mitgliedstaat den nationalen Wiederherstellungsplan fertig, veröffentlicht ihn und übermittelt ihn der Kommission (Art. 17 Abs. 6 WVO), sodass die nationalen Wiederherstellungspläne in den Mitgliedstaaten bis spätestens zum 31.08.2027 in Kraft getreten sein müssen.

II. Wirkung der WVO

Als EU-Verordnung gilt die WVO gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV in allen Teilen verbindlich und in jedem Mitgliedstaat unmittelbar. Einer Umsetzung in nationales Recht bedarf es daher formal nicht. Praktisch vollziehbar wird die Verordnung an vielen Stellen aber erst durch die Ausfüllung durch die Mitgliedstaaten. Die Entscheidung über die zu ergreifenden Wiederherstellungsmaßnahmen und die Flächen, auf die sie sich beziehen, steht im Ermessen der Mitgliedstaaten und bedarf der Konkretisierung durch die nationale Wiederherstellungsplanung.

Insofern ähnelt die WVO einer Richtlinie und räumt den Mitgliedstaaten in der Umsetzung erhebliche Spielräume ein.⁷ Die WVO ist deswegen in der Literatur als sog. „hinkende Verordnung”⁸ charakterisiert worden.⁹

Ungeachtet der bislang weder abgeschlossenen noch im Entwurf vorliegenden Wiederherstellungsplanung in Deutschland ist zu berücksichtigen, dass die an die Bundesrepublik adressierte Verpflichtungen der WVO nicht nur den Bund, sondern auch die Länder, Gemeinden und alle sonstigen Verwaltungsträger binden.¹⁰ Es ist deswegen genau zu prüfen, inwiefern einzelne Regelungen bereits heute wirksam sind und Bedeutung in Verwaltungs- oder Planungsverfahren entfalten.

Den gesamten Beitrag entnehmen Sie den NWVBl. Heft 10/2025.