Neue Instrumente zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Parlamentsbetriebs

Die Kultur im Bayerischen Landtag hat sich – im wie außerhalb des Plenarsaals – in den letzten Jahren verändert. Den ordnungsgemäßen Parlamentsbetrieb zu gewährleisten, wird hier – wie auch in anderen Parlamenten – zur immer größeren Herausforderung. Hierauf hat der Bayerische Landtag gleich zu Beginn der aktuellen 19. Wahlperiode 2023 bis 2028 reagiert und ein neues Ordnungsmittel eingeführt: das Ordnungsgeld nach Art. 4a Bayerisches Abgeordnetengesetz. Der Beitrag beleuchtet schwerpunktmäßig den Hintergrund und die Genese der Einführung des Ordnungsgeldes sowie den Inhalt der Neuregelung aus Sicht eines langjährigen Parlamentsrechtspraktikers. Zudem gibt er einen kurzen Abriss zu weiteren angedachten Instrumenten zur Stärkung der Funktionsfähigkeit und Integrität des Bayerischen Landtags.

I. Einleitung – Problemaufriss

Grundsätzlich ist die Auseinandersetzung mit parlamentsrechtlichen Konfliktfeldern, wie im Rahmen der 5. Bayreuther Gespräche zum Recht Bayerns in Deutschland und Europa unter der Überschrift „Parlament und öffentliche Einrichtung zwischen Neutralität und Politizität” geschehen¹, sehr begrüßenswert.

Weniger erfreulich ist jedoch der Anlass hierfür. Verschiedene Vorkommnisse in der letzten Zeit rücken das Bedürfnis in den Vordergrund, die Parlamente durch wirksame Maßnahmen vor verfassungsfeindlichen Einflüssen und Störungen zu schützen.

Überlegungen, neue Instrumente zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Parlamentsbetriebes einzuführen, gibt es schon seit geraumer Zeit. Die Präsidentin des Bayerischen Landtags Ilse Aigner hat hierauf schon zum Ende der 18. Wahlperiode² wiederholt hingewiesen. So führte sie in ihren Schlussworten am 20. Juli 2023 aus:

Gleich zu Beginn der 19. Wahlperiode kam die Präsidentin in der konstituierenden Sitzung am 30. Oktober 2023 konsequent darauf zurück:

Mit diesen eindrücklichen Worten war der Grundstein für die Einführung eines Instrumentariums gelegt, das einen entscheidenden Beitrag zum ordnungsgemäßen Parlamentsbetrieb gewährleisten soll: das Ordnungsgeld.

Die Einführung des Ordnungsgeldes nach Art. 4a Bayerisches Abgeordnetengesetz (im Folgenden: BayAbgG) soll im vorliegenden Beitrag schwerpunktmäßig behandelt werden.

Differenziert wird nach dem Ordnungsgeld wegen Verstößen gegen die Sitzungsordnung nach Art. 4a Abs. 1 BayAbgG, auf das hier der Fokus gelegt wird (siehe hierzu Ausführungen unter II. 1.), und dem Ordnungsgeld wegen Verstößen gegen die Hausordnung nach Art. 4a Abs. 2 BayAbgG (siehe hierzu Ausführungen unter II. 2.).

Schließlich sollen überblicksartig weitere angedachte Ansätze zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Parlamentsbetriebs angerissen werden (siehe hierzu Ausführungen unter III.).

Der Beitrag schließt mit einem Fazit und Ausblick (siehe hierzu Ausführungen unter IV.).

Bei dem vorliegenden Beitrag handelt es sich um einen Praxisbericht, der die genannten Themen besonders aus dem Praxisblick des seit fast 40 Jahren im Bayerischen Landtag tätigen Autors behandelt. Die schwerpunktmäßig rechtsdogmatische Betrachtungsweise wird gerne der Wissenschaft überlassen⁵.

II. Ordnungsgeld

1. Ordnungsgeld wegen Verstößen gegen die Sitzungsordnung

a. Hintergrund

Im Bayerischen Landtag hat sich der Ton der politischen Debatte seit Beginn der 18. Wahlperiode wieder verschärft.

Um das „wieder” zu erläutern, wird nachfolgend ein kurzer Exkurs in die Vergangenheit dargestellt: Als der Autor dieses Beitrags im Mai 1986 aus dem Bereich des Bayerischen Staatsministeriums des Innern an den Bayerischen Landtag versetzt wurde, waren dort nach der Landtagswahl 1982 zwei Fraktionen vertreten: die CSU mit 58,3 % der gültigen Gesamtstimmen und die SPD mit 31,9 %; DIE GRÜNEN waren mit 4,6 % der Stimmen knapp an der Fünf-Prozent-Hürde gescheitert⁶.

Bei der Landtagswahl im Herbst 1986⁷ zogen DIE GRÜNEN erstmals mit 7,5 % in den Bayerischen Landtag ein. Die CSU mit 55,8 % und die SPD mit 27,5 % erlitten „hohe” Verluste⁸.

Mit der Zunahme an Fraktionen und den Abgeordneten der GRÜNEN entwickelte sich eine andere Debattenkultur, eine härtere Auseinandersetzung war die Folge und gipfelte in der 12. Wahlperiode⁹ in 41 Rügen, sieben Ordnungsrufen und einem Sitzungsausschluss.

Rügen erfolgten in den 1980er-/1990er-Jahren auch schon bei aus heutiger Sicht vergleichsweise harmlosen Ausdrücken wie „Spitzbube”¹⁰, „Spaßvogel”¹¹ oder „Koalition der Faulpelze”¹². Die Rügen verteilten sich auf alle Fraktionen. Nach der 12. Wahlperiode bis zum Beginn der 18. Wahlperiode 2018, das heißt von 1994 bis 2018, wurde jahrzehntelang nur eine Handvoll Rügen erteilt¹³.

Mit der 18. Wahlperiode kehrte ein rauerer Ton zurück. Erstmals gab es sechs Fraktionen – CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN¹⁴, FREIE WÄHLER, AfD, SPD und FDP¹⁵.

Die Anzahl der Rügen gegenüber Mitgliedern des Landtags wegen persönlich verletzender Ausführungen oder Störungen der Ordnung¹⁶ stieg wieder deutlich. Die traurige Bilanz der 18. Wahlperiode: 26 Rügen im Plenum, eine in einem Ausschuss sowie eine Wortentziehung.

Der Unterschied zu früheren Wahlperioden: eine durchwegs aggressivere Grundstimmung mit härterer Ausdrucks- und Handlungsweise bei einer nicht ausschließlichen, aber auffälligen Konzentration der Adressaten von Ordnungsmaßnahmen bei einer Fraktion. Ein Abgeordneter brachte es alleine auf fünf Rügen¹⁷.

Beispielhaft sei hier der Auftritt eines Abgeordneten erwähnt, der im Juli 2020 als Kritik an den Corona-Maßnahmen unter dem Hinweis, dass doch eine Maskenpflicht bestünde, mit Gasmaske an das Redepult trat und diese trotz mehrfacher Aufforderung nicht abnahm. Er erhielt zunächst eine Rüge, dann entzog ihm der sitzungsleitende Landtagsvizepräsident Alexander Hold das Wort¹⁸.

Während des Redebeitrags der Fraktionsvorsitzenden von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Juli 2023 trat ein Abgeordneter neben das Redepult und hielt in Richtung des Plenums ein die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN als „Wahlbetrüger” verunglimpfendes Plakat hoch. Das Schild war auf der einen Seite mit einem Wahlkampf-Slogan der GRÜNEN aus dem Landtagswahlkampf 2018 („Keine Waffen und Rüstungsgüter in Kriegsgebiete”) bedruckt. Auf der anderen Seite war dieser Slogan mit der Aufschrift „Wahlbetrüger” versehen. Er erhielt eine Rüge der Landtagspräsidentin Ilse Aigner und wurde von einem Offizianten weggeführt¹⁹.

Zudem gab es etliche persönlich verletzende Äußerungen wie zum Beispiel die Bezeichnung der damals amtierenden Bundeskanzlerin als „Stasi- und Schnüffelkanzlerin”²⁰, eines Bayerischen Staatsministers als „Irrer”²¹ oder eines anderen Bayerischen Staatsministers als ein solcher mit „nur Stroh im Hirn”²².

Die verhängten Ordnungsmaßnahmen schienen kaum abschreckende Wirkung zu entfalten. Sie wurden im Nachgang nicht selten auf Social-Media-Kanälen zur Schau getragen.

Das zu diesem Zeitpunkt geltende Reglement der Ordnungsmaßnahmen der §§ 116 und 117 der Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag²³ (BayLTGeschO, hier: a. F.) sah für Wortergreifen ohne Worterteilung, persönlich verletzende Ausführungen oder Zwischenrufe oder im Falle einer gröblichen Störung der Ordnung neben der Rüge, dem Ordnungsruf sowie der Wortentziehung nur den Sitzungsausschluss vom weiteren Verlauf der aktuellen Sitzung oder für die Dauer von bis zu zehn weiteren Sitzungen der Vollversammlung vor.

Da damit – verkürzt gesagt – bei persönlich verletzenden Ausführungen oder der Störung der Ordnung neben der – wenig Wirkung entfaltenden – Rüge, dem Ordnungsruf und der Wortentziehung, als nächst schärfere Sanktionen nur der Sitzungsausschluss, und damit ein sehr starker Eingriff in die aus Art. 13 Abs. 2 BV entspringenden Rede-, Abstimmungs- und Anwesenheitsrechte der Abgeordneten folgte, wurde der Sanktionskatalog als nicht mehr passgenau und ausreichend ausdifferenziert erachtet.

Konkret entstand die Überlegung, in die Hierarchie der Ordnungsmaßnahmen zwischen dem Ordnungsruf und der Wortentziehung einerseits sowie dem Sitzungsausschluss andererseits ein weiteres Instrumentarium einzubauen, das die „störenden” Abgeordneten merklich trifft, ohne sie zu stark in ihren genannten verfassungsrechtlich verbürgten Rechten, insbesondere aus Art. 13 Abs. 2 BV, zu beschneiden: das Ordnungsgeld.

b. Neue Regelung des Art. 4a Abs. 1 BayAbgG

Das BayAbgG wurde in der Folge um einen neuen Art. 4a Abs. 1 und die Einführung eines Ordnungsgeldes für sitzungsbezogene Störungen ergänzt.

aa. Gesetzgebungsverfahren

Die Fraktionen von CSU, FREIE WÄHLER, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und SPD reichten hierfür im März 2024 einen Gesetzentwurf zur Änderung des BayAbgG ein²⁴. Mit Blick auf die durch die neuen Ordnungsmaßnahmen berührten Rechte der Abgeordneten war aus Sicht der Verfasser eine alleinige Änderung der Geschäftsordnung nicht ausreichend, sondern vielmehr die Schaffung einer formalgesetzlichen Grundlage im BayAbgG erforderlich.

Nach der ersten Lesung des Gesetzentwurfs in der Vollversammlung am 21. März 2024²⁵ und der zustimmenden Beschlussempfehlung des federführenden und endberatenden Ausschusses für Verfassung, Recht, Parlamentsfragen und Integration am 11. und 18. April 2024²⁶ beriet der Landtag den Gesetzentwurf in seiner Sitzung am 25. April 2024 in Zweiter Lesung²⁷. Unmittelbar nach dieser abschließenden Lesung erfolgte die Schlussabstimmung nach § 56 BayLTGeschO mit folgendem Ergebnis: Zustimmung vonseiten der Fraktionen von CSU, FREIE WÄHLER, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und der SPD, Ablehnung durch die AfD-Fraktion²⁸.

Die Gesetzesänderung wurde damit beschlossen²⁹. Das Gesetz zur Änderung des BayAbgG wurde am 16. Mai 2024 im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt³⁰ veröffentlicht, die Neuregelung der Ordnungsmaßnahmen trat am 1. Juni 2024 in Kraft.

Mit der Änderung des BayAbgG zum 1. Juni 2024 wurde auch das sitzungsbezogene Ordnungsgeld im neu geschaffenen Art. 4a Abs. 1 BayAbgG gesetzlich normiert. Er lautet:

Art. 4a Abs. 1 Satz 8 BayAbgG enthält eine Verweisung auf die BayLTGeschO. Danach sind dort Einzelheiten zum Verfahren zu regeln.

Die neu angelegte Systematik für Ordnungsmaßnahmen unter Einbeziehung des neuen Instruments des Ordnungsgeldes wurde demgemäß im Nachgang zur Änderung des BayAbgG im Juli 2024 durch eine Neufassung der §§ 115 ff. BayLTGeschO auch in der Geschäftsordnung abgebildet und verankert³¹.

Konkret: Unter dem Datum des 9. Juli 2024 reichten die Fraktionen von CSU, FREIE WÄHLER, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und SPD einen entsprechenden Antrag ein³². Der federführende Ausschuss für Verfassung, Recht, Parlamentsfragen und Integration beriet den Antrag am 11. Juli 2024 und gab – mit den Stimmen von CSU, FREIE WÄHLER, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und SPD gegen die Stimmen der AfD-Fraktion – eine zustimmende Beschlussempfehlung ab³³. In seiner Sitzung vom 17. Juli 2024 beschloss der Bayerische Landtag die Änderung der BayLTGeschO wiederum mit Gegenstimmen der AfD-Fraktion³⁴. Die Regelungen traten am selben Tag in Kraft und wurden am 30. Juli 2024 im Gesetz- und Verordnungsblatt bekannt gemacht³⁵.

bb. Systematik und Inhalt der Neuregelung

Es ergibt sich damit nun ein abgestuftes Instrumentarium in der BayLTGeschO – je nach Art und Intensität der Störung – aus Ordnungsruf (§ 116 Abs. 1), Wortentziehung (§ 116 Abs. 2 bzw. § 115 Abs. 1), Ordnungsgeld (§ 116a) sowie Sitzungsausschluss und (sofern dem Sitzungsausschluss keine Folge geleistet wird) dem Ausschluss von bis zu zehn weiteren Sitzungen der Vollversammlung und den Sitzungen weiterer Gremien des Landtags (§ 117). Die bislang existierende Rüge entfällt als formelles Ordnungsmittel.

Zur Veranschaulichung dient die Übersicht³⁶ in Tabellenform am Ende des Beitrags, S. 8.

Inhaltlich ergeben sich – über die Änderung der Systematik hinaus – zur vorherigen Rechtslage im Wesentlichen folgende Änderungen:

Während die bisherige BayLTGeschO Ordnungsmaßnahmen vor allem dann vorsah, wenn persönlich verletzende Ausführungen oder Störungen der Ordnung getätigt wurden, ist künftig auch die Würde des Landtags als Schutzgut ausdrücklich genannt. Der Gesetzgeber stellt klar, dass die Wortergreifung ohne Worterteilung (bisher § 116 Abs. 1 BayLTGeschO a. F.) unter den Begriff der Ordnung falle. Persönlich verletzende Ausführungen könnten – je nach den konkreten Umständen des Einzelfalls – unter die Verletzung der Ordnung oder der Würde subsumiert werden³⁷.

Die Schutzbereiche von Ordnung und Würde des Landtags gehen in der Praxis selbstverständlich ineinander über. Es handelt sich hier um unbestimmte und ausfüllungsbedürftige Rechtsbegriffe, deren Definition – und das gilt ganz besonders für den Begriff der Würde – eine Wertung zugrunde liegt. Es liegt in diesem Kontext nahe, hierunter Verhaltensweisen zu fassen, die zwar nicht zwingend unmittelbaren Einfluss auf den Sitzungsablauf oder die Mitglieder des Landtags durch verbale Angriffe haben müssen, aus Sicht eines objektiven Betrachters aber von der Missachtung des Parlaments und ihrer Mitglieder als demokratische Institution gekennzeichnet sind und damit einen Vertrauens- und Ansehensverlust des Parlaments zur Folge haben können³⁸.

Nach dem Willen des Gesetzgebers sollte hier zum Beispiel klargestellt werden, dass auch Ordnungsstörungen, wie beispielsweise das Hochhalten von Transparenten, das Tragen von Ansteckplaketten je nach Gegebenheiten und Inhalten oder sonstiges provokatives Verhalten, eine Ordnungsverletzung darstellen können³⁹.

Wie sich die Begrifflichkeit im praktischen Gebrauch weiter ausformt und konkretisiert, bleibt abzuwarten. Es wird hier jedenfalls immer eine Wertungsentscheidung nach den jeweiligen konkreten Umständen des Einzelfalls nötig sein.

Für die Verhängung eines Ordnungsgeldes muss nach Art. 4a Abs. 1 BayAbgG i. V. m. § 116a Abs. 1 BayLTGeschO eine „erhebliche” Verletzung der Ordnung oder Würde des Landtags im Rahmen einer Sitzung oder Sitzungsfolge vorliegen. Es muss sich demnach um eine Ordnungsverletzung von gewisser Intensität handeln, die nicht mehr durch bloßen oder wiederholten Ordnungsruf oder Wortentziehung geahndet werden kann. Als Maßstab kann entsprechend der Begründung des Gesetzesentwurfs auch der Umfang der Beeinträchtigung der Rechte der übrigen Mitglieder des Landtags, insbesondere auf möglichst ungestörte Verfolgung der Plenardebatte oder des ungestörten Rederechts, herangezogen werden⁴⁰.

Ein Ordnungsgeld kann auch verhängt werden, wenn zuvor kein Ordnungsruf ergangen ist, § 116a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BayLTGeschO. Die Erheblichkeit einer Verletzung kann auch in einer Wiederholung von Störungen liegen, die für sich betrachtet als einzelne Handlung, Maßnahme oder Äußerung die Erheblichkeitsschwelle nicht überschreiten würden, § 116a Abs. 2 BayLTGeschO. Auch wenn eine Störung bereits mit einem Ordnungsruf sanktioniert wurde, kann diese Störung bei der Frage, ob eine wiederholte Störung vorliegt, weiterhin herangezogen werden⁴¹.

Die Verhängung erfolgt wegen der hohen Eingriffsintensität durch das Präsidium als Kollegialorgan. Die Sitzung muss zu diesem Zwecke für die Beratung des Präsidiums unterbrochen werden. Die Verhängung des Ordnungsgeldes kann nach entsprechender Beratung des Präsidiums auch erst in der nächstfolgenden Sitzung bekanntgegeben werden, sofern die Sitzungsleitung sich dies in der Sitzung vorbehalten hat. Das Präsidium trifft hier eine Ermessensentscheidung hinsichtlich des „Ob” und der „Höhe” der Verhängung eines Ordnungsgeldes. Auf die konkrete Situation im Einzelfall soll sowohl hinsichtlich der Entschließung als auch der Auswahl angemessen reagiert werden können.

Die Festsetzung eines Ordnungsgeldes kann nach § 116 Abs. 2 Satz 2 BayLTGeschO auch mit einer Wortentziehung verbunden werden, wenn ein Mitglied des Landtags nach erfolgtem Ordnungsruf während desselben Beratungsgegenstandes erneut die Ordnung oder Würde des Landtags verletzt.

Bei einem besonders schweren Verstoß gegen die Ordnung oder die Würde des Landtags kann das Präsidium ein Mitglied des Landtags für die Dauer der Sitzung aus dem Saal verweisen, § 117 Abs. 1 Satz 1 BayLTGeschO. Dass der Sitzungsausschluss nur bei einem „besonders schweren” Verstoß gegen die Ordnung oder die Würde des Landtags ausgesprochen werden kann, verdeutlicht, dass der Sitzungsausschluss nach dem Willen des Gesetzgebers gegenüber der Verhängung eines Ordnungsgeldes eine Verschärfung darstellt. Die Hürde für den Sitzungsausschluss ist höher als für die Verhängung eines Ordnungsgeldes. Ein Sitzungsausschluss kommt daher nur in Betracht, wenn die Festsetzung eines Ordnungsgeldes als Ordnungsmaßnahme allein nicht ausreicht. Auch für die Entscheidung über den Ausspruch eines Sitzungsausschlusses ist das Präsidium zuständig⁴². Der Begriff des besonders schweren Verstoßes meint auch andauernde und fortlaufende Störungen auf niederschwelligerem Niveau innerhalb einer laufenden Sitzung⁴³.

Auch bisher war nach § 117 Abs. 2 und Abs. 3 BayLTGeschO a. F. bereits ein Sitzungsausschluss möglich. Neu ist die Kombinationsmöglichkeit gemäß Art. 4a Abs. 1 Satz 5 BayAbgG i. V. m. § 117 Abs. 1 Satz 2 BayLTGeschO. Das Präsidium kann den Sitzungsausschluss mit der Festsetzung eines Ordnungsgeldes in Höhe von bis zu 4000 Euro verbinden. Die Verbindung von Sitzungsausschluss und Ordnungsgeld ist jedoch nur möglich, sofern dies nach konkreten Umständen des Einzelfalls geboten und für die Wiederherstellung der Sitzungsdisziplin erforderlich erscheint. Es handelt sich auch hier um eine Ermessensentscheidung des Präsidiums.

Wird im Falle eines Sitzungsausschlusses der Aufforderung der Sitzungsleitung, den Sitzungssaal unverzüglich zu verlassen, keine Folge geleistet, so wird die Sitzung erneut unterbrochen und das Präsidium einberufen. In diesem Fall kann die Vollversammlung – auf Empfehlung des Präsidiums – mit Zweidrittelmehrheit beschließen, das Mitglied des Landtags von der Teilnahme an höchstens zehn weiteren Sitzungen der Vollversammlung und der Sitzungen weiterer Gremien des Landtags auszuschließen. Das Mitwirkungserfordernis von Präsidium und Vollversammlung verdeutlicht hier das Bewusstsein des Gesetzgebers über die hohe Eingriffsintensität dieses Ordnungsmittels⁴⁴.

Für die Sitzungen der Ausschüsse finden nach Art. 4a Abs. 1 Satz 7 BayAbgG die Sätze 1 bis 5 des Art. 4a Abs. 1 BayAbgG entsprechende Anwendung. Das neue System der Ordnungsmaßnahmen, namentlich der Ordnungsruf, die Festsetzung eines Ordnungsgeldes oder ein Sitzungsausschluss, steht daher auch für die Sitzungen der Ausschüsse modifiziert zur Verfügung. Verankert wurde dies über den neu gefassten § 165 Abs. 2 bis Abs. 8 BayLTGeschO, der eine einfach zu handhabende Grundlage für die Anwendung durch die Ausschussvorsitzenden bietet⁴⁵. Über den Ausschluss aus einer Ausschusssitzung entscheidet demnach die oder der Vorsitzende des Ausschusses nach Einholung einer Empfehlung der Präsidentin. Zur Einholung der Empfehlung der Präsidentin wird die Sitzung unterbrochen. Über das Ordnungsgeld entscheidet wiederum das Präsidium. Die oder der Vorsitzende kann gegenüber der Präsidentin die Befassung des Präsidiums beantragen.

c. Ausblick zum Vollzug und Durchsetzung

Die erste Anwendung der neuen Regelungen zum Ordnungsgeld steht noch aus, eine Festsetzung hat bisher⁴⁶ nicht stattgefunden. Da die neuen Regelungen der BayLTGeschO erst am 17. Juli 2024, im Rahmen der letzten Sitzungsfolge vor der parlamentarischen Sommerpause 2024, in Kraft getreten sind, gab es hierzu auch noch wenig Gelegenheit und keinen Anlass.

Es schien aber auch bereits zuvor (nach dem Inkrafttreten des Art. 4a Abs. 1 BayAbgG, aber vor Inkrafttreten der Neuregelungen innerhalb der BayLTGeschO) eine gewisse Mäßigung und Versachlichung des Tonfalls innerhalb der parlamentarischen Debatten eingetreten zu sein. Schlussgefolgert werden könnte daher, dass bereits die Normierung des Ordnungsgeldes im BayAbgG (vor Verankerung in der BayLTGeschO) eine präventive Wirkung entfaltet und zu mehr Sitzungsdisziplin angehalten hat. Es bleibt allerdings abzuwarten, ob sich dieser Eindruck bestätigt und wie sich die Debattenkultur im Laufe der weiteren Legislaturperiode insgesamt entwickelt.

Für den Fall einer Festsetzung kann das Ordnungsgeld gemäß Art. 4a Abs. 3 BayAbgG mit der monatlichen Entschädigung der Mitglieder des Landtags nach Art. 5 BayAbgG verrechnet werden. Die konkreten verwaltungspraktischen Abläufe im Einzelnen sind noch zu etablieren.

d. Rechtsschutzmöglichkeiten

Zunächst bestehen innerparlamentarische Rechtsschutzmöglichkeiten. Das Mitglied des Landtags, dem das Wort entzogen, das zur Ordnung gerufen oder gegen das ein Ordnungsgeld festgesetzt wurde, kann gegen diese Ordnungsmaßnahmen gemäß § 118 BayLTGeschO Einspruch einlegen. Während bei Wortentziehung der Einspruch durch unmittelbaren Zuruf zur Präsidentin oder zum Präsidenten erfolgt und sodann sofort durch die Vollversammlung über dessen Berechtigung entschieden wird (§ 118 Abs. 1 BayLTGeschO), kann gegen den Ordnungsruf und die Festsetzung eines Ordnungsgeldes Einspruch binnen einer Woche schriftlich oder elektronisch gegenüber der Präsidentin erfolgen (§ 118  Abs. 2 Satz 1 BayLTGeschO). Die Entscheidung über den Einspruch trifft dann der Ältestenrat, § 118 Abs. 2 Satz 2 BayLTGeschO. Er kann die Maßnahme aufheben oder mildern, § 118 Abs. 2 Satz 3 BayLTGeschO.

Gegen den Ausschluss vom weiteren Verlauf der Sitzung ist nach § 119 Abs. 1 Satz 1 BayLTGeschO ebenfalls ein Einspruch möglich. Der Einspruch kann sofort durch Zuruf zur Präsidentin oder zum Präsidenten erfolgen. In diesem Fall wird dann eine sofortige Entscheidung durch die Vollversammlung nach einer entsprechenden Sitzungsunterbrechung und Beratung und Empfehlung durch den Ältestenrat getroffen, § 119 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1, Abs. 2 BayLTGeschO. Der Einspruch kann jedoch auch nachträglich binnen einer Woche schriftlich oder in elektronischer Form gegenüber der Präsidentin eingelegt werden. In diesem Fall entscheidet der Ältestenrat, § 119 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2, Abs. 3 BayLTGeschO.

Darüber hinaus steht dem Mitglied des Landtags gegen die Entscheidung zur Verhängung von Ordnungsmaßnahmen der Rechtsweg offen. Über Art. 4a Abs. 4 BayAbgG wurde hier eine Rechtswegzuweisung zum Bayerischen Verfassungsgerichtshof festgelegt. Mit dieser Zuweisung wollte der Gesetzgeber Klarheit schaffen, denn Mitglieder des Landtags sind mit eigenen verfassungsmäßigen Rechten ausgestattete Teile des Landtags.

2. Ordnungsgeld wegen Verstößen gegen die Hausordnung

a. Hintergrund

Auch außerhalb des Sitzungsbetriebs kam es in jüngerer Zeit zu Vorfällen, die den Parlamentsbetrieb, die Sicherheit des übrigen Landtagsbetriebs und der anwesenden Personen empfindlich beeinträchtigt haben.

So luden zum Beispiel Abgeordnete im Juni 2023 Mitglieder der vom Verfassungsschutz als rechtsextrem eingestuften Aktivitas der „Burschenschaft Danubia München”⁴⁷ in den Landtag ein. Einzelne Mitglieder der „Danubia” bedrängten im Haus einen Journalisten, der von der Gruppe, die in Couleur im Haus auftrat, Fotos machen wollte. In der Gaststätte des Landtags zeigten einzelne Mitglieder der „Danubia” die so genannte White-Power-Geste, die eine behauptete Überlegenheit der weißen Rasse zum Ausdruck bringen soll⁴⁸. Während gegen die „Danubia”-Mitglieder Bußgelder verhängt und Hausverbote⁴⁹ ausgesprochen wurden, waren gegen die Mitglieder des Landtags selbst wegen der Regelungen der § 112 Abs. 3 OWiG, § 106b Abs. 2 StGB keine Maßnahmen möglich⁵⁰.

Erwähnt sei hier auch ein Beispiel aus der jüngeren Vergangenheit. Im Frühsommer 2024 hängte ein Abgeordneter aus seinem Büro in einem der Dienstgebäude des Landtags eine nach Art der Regenbogenflagge in den Farben Schwarz, Rot, Gold gestaltete Fahne aus dem Fenster. Die Flagge war von der Straße aus deutlich sichtbar. In einem auf seinem Instagram-Profil veröffentlichten Video inszenierte der Abgeordnete das Aufhängen der Fahne. Dort nahm der Abgeordnete auch ausdrücklich Bezug auf den „Stolzmonat”, an dem er sich durch die Aktion offenbar beteiligen wollte. Das Landesamt für Verfassungsschutz erläutert zur Kampagne „Stolzmonat” im Jahresbericht 2023, dass zahlreiche rechtsextremistische Szeneakteure in den sozialen Medien im Juni 2023 gegen den so genannten „Pride Month” der LGBTQIA+-Community agierten. Es wurde – in Anlehnung an die Nutzung der Regenbogenflagge – dazu aufgerufen, eine abgewandelte Deutschlandflagge zu verwenden, zum Beispiel im Profilbild in sozialen Netzwerken. Diese „Social Media Strategie” ziele darauf ab, ein Gegennarrativ zum „Pride Month” zu etablieren, um Menschen aus der LGBTQIA+-Community und ihre Anliegen zu verhöhnen⁵¹. Der Verfassungsschutzbericht beschreibt mehrere Aktionen und schlussfolgert, dass die Diffamierung von LGBTQIA+-Personen auch ein propagandistisches Mittel sei, um gegen die moderne pluralistische Gesellschaft zu agieren. Aus Sicht des Landtagsamts stellt das Aufhängen der von außen deutlich sichtbaren Fahne anlässlich des so genannten „Stolzmonats” aus einem Dienstgebäude des Landtags eine nicht nur geringfüge Verletzung der Würde des Hohen Hauses im Sinn von § 10 Abs. 1 Satz 2 der Hausordnung des Bayerischen Landtags⁵² dar. Die Aktion kann so verstanden werden, dass hierdurch die Würde einzelner Menschen verächtlich gemacht werden soll. Dies ist mit dem Selbstverständnis, der Funktion und der Würde des Bayerischen Landtags unvereinbar.

Diese Beispiele zeigen, dass die „Angriffe” auf die Hausordnung und die Würde des Landtags nicht nur von außenstehenden Personen kommen können, sondern dass Störungen teils erst durch Mitglieder des Landtags ermöglicht oder sogar von diesen begangen wurden. Dies hat gegenüber den vorhergehenden Legislaturperioden eine andere Qualität. Im Zuge der Aufarbeitung der Vorgänge – bestätigt durch den neueren Vorfall – wurde daher deutlich, dass auch gegenüber Mitgliedern des Landtags mittlerweile wirksame Sanktionen zur Durchsetzung der Hausordnung erforderlich sind⁵³. Dies galt umso mehr, als der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit Blick auf die Maßnahmen der Landtagspräsidentin zur Pandemiebewältigung im Maximilianeum in seiner Entscheidung vom 25. Oktober 2023 klarstellte, dass Vollstreckungsmaßnahmen nach den Art. 29 ff. des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes bei hausrechtlichen Anordnungen gegenüber Mitgliedern des Landtags nicht anwendbar seien⁵⁴.

b. Neue Regelung des Art. 4a Abs. 2 BayAbgG

Parallel zum geschäftsordnungsrechtlichen sitzungsbezogenen Ordnungsgeld wurde daher auch ein parlamentsinternes Sanktionsregime für Verstöße gegen die Hausordnung durch Mitglieder des Landtags selbst geschaffen, geregelt in Art. 4a Abs. 2 BayAbgG.

Dem Begriff der Hausordnung liegt das in Art. 21 Abs. 1 BV der Landtagspräsidentin verfassungsunmittelbar zugewiesene Hausrecht zugrunde. Umfasst sind hier neben der erlassenen Hausordnung sämtliche in Ausübung des Hausrechts aufgestellten Anordnungen, insbesondere auch Zugangs- und Verhaltensregeln⁵⁵. Beispielhaft sei genannt die Anordnung der Präsidentin des Bayerischen Landtags anlässlich des Tages der offenen Tür am 4. Mai 2024. Den in der Ausübung des Hausrechts nach Art. 21 BV aufgestellten Anordnungen unterliegt grundsätzlich jedermann, auch die Mitglieder des Landtags selbst. Letztere handeln aber bei Verstoß im Bereich des eigenen Gesetzgebungsorgans nicht tatbestandsmäßig gemäß § 112 Abs. 3 OWiG und § 106b Abs. 2 StGB⁵⁶. Ein Rückgriff auf das Sanktionsinstrumentarium des OWiG oder des StGB ist bei Verstößen insofern ausgeschlossen⁵⁷. Für die Bewältigung von Konflikten sind vielmehr parlamentsinterne Maßnahmen vorrangig einschlägig, die hier mit Art. 4a Abs. 2 BayAbgG eine formalgesetzliche Rechtsgrundlage erhalten⁵⁸.

Dem Ordnungsgeld nach Art. 4a Abs. 2 BayAbgG kommt eine präventiv-repressive Doppelwirkung zu: Allein die Möglichkeit der Sanktionierung von Verstößen gegen die Hausordnung hat eine Präventivwirkung auf die Mitglieder des Landtags. Zudem ermöglicht die Ordnungsmaßnahme aber auch eine nachträgliche strafähnliche Sanktionierung von Verhaltensweisen⁵⁹.

Der neu geschaffene Art. 4a Abs. 2 BayAbgG lautet:

Als Anknüpfungspunkte für die Pflichtverletzung sind insbesondere die Gebote des § 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Hausordnung des Bayerischen Landtags, die Ruhe und Ordnung zu wahren und die Würde des Hauses zu achten, sowie die allgemeine Regelung des § 10 Abs. 2 Satz 1 der Hausordnung des Bayerischen Landtags vorstellbar, nach dem alle Handlungen zu unterlassen sind, die geeignet sind, die Tätigkeit des Landtages, seiner Gremien, Organe und Einrichtungen zu beeinträchtigen (Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Landtags).

Erforderlich ist zudem eine „nicht nur geringfügige” Verletzung und damit ein Verstoß von gewisser Intensität. Dies trägt einerseits der nicht nur geringfügigen Beeinträchtigung der Abgeordnetenrechte durch ein Ordnungsgeld Rechnung. Auf der anderen Seite ermöglicht es eine Differenzierung nach dem Ausmaß der abstrakten oder konkreten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Landtags entsprechend den Umständen des jeweiligen Einzelfalls⁶⁰.

Der Fokus in den politischen und rechtlichen Diskussionen und im Gesetzgebungsverfahren lag auf dem geschäftsordnungsrechtlichen Ordnungsgeld. Hinzuweisen ist an dieser Stelle aber besonders auf einen Punkt, da dieser in den Diskussionen im Vorfeld eine größere Rolle gespielt hat: Anknüpfungspunkt für die Verhängung eines Ordnungsgeldes gegenüber Mitgliedern des Landtags können – ebenso wie in Abs. 1 – nur eigene Pflichtverletzungen der Abgeordneten sein. Eine „Haftung” für Hausordnungsverstöße durch Dritte, zum Beispiel durch Mitarbeitende oder Gäste, enthält Art. 4a Abs. 2 BayAbgG nicht. Eine Ahndung solcher Drittverstöße gegenüber Abgeordneten käme allenfalls dann in Betracht, wenn ihm dieser Verstoß als eigener zuzurechnen wäre, etwa durch wissentliches Nichtverhindern oder gar bewusstes Fördern.

Ob und in welcher Höhe ein Ordnungsgeld verhängt wird, entscheidet die Präsidentin in ihrem Ermessen. Auch hier ist die Höhe mit der „Bis-zu”-Regelung lediglich nach oben begrenzt. Dies soll ermöglichen, den konkreten Umständen des Einzelfalls umfänglich Rechnung tragen zu können. Da das Hausrecht der Präsidentin durch die Verfassung alleinig zugewiesen ist, bedarf es – anders als bei Art. 4a Abs. 1 BayAbgG und Art. 39 Abs. 1 BayAbgG – auch keines Rückgriffs auf das Präsidium als Kollegialorgan oder das Parlament in seiner Gesamtheit, dem die Parlamentsautonomie zusteht. Auch über das Vorliegen eines Wiederholungsfalles entscheidet die Präsidentin ausgehend vom gesetzlichen Regelbeispiel nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls, insbesondere der zeitlichen und sachlichen Zusammenhänge⁶¹.

c. Ausblick zum Vollzug, zur Durchsetzung und zum Rechtsschutz

Bisher⁶² wurde noch kein hausordnungsrechtliches Ordnungsgeld nach Art. 4a Abs. 2 BayAbgG festgesetzt.

Weitere Verfahrensregelungen zu Art. 4a Abs. 2 BayAbgG sind im Bayerischen Abgeordnetenrecht nicht enthalten – weder für das Verfahren vor Festsetzung eines Ordnungsgeldes noch im Sinne eines innerparlamentarischen Rechtsschutzes im Nachgang. Eine ausdrückliche Ermächtigung, das Nähere beispielsweise durch die Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags zu regeln (vgl. für Art. 4a Abs. 1 BayAbgG insoweit dessen Satz 8) oder Ausführungsbestimmungen über das Verfahren zu erlassen (vgl. Art. 40 Nr. 5 BayAbgG), besteht für das Ordnungsgeld nach Art. 4a Abs. 2 BayAbgG nicht. Um einen einheitlichen Vollzug sicherzustellen, wurden durch die Präsidentin nach Information des Präsidiums grundsätzliche Verfahrensanforderungen festgeschrieben. Diese lehnen sich – unabhängig von der Rechtsnatur des Ordnungsgeldes – an die Vorschriften des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes unter Berücksichtigung des strafähnlichen Charakters des Ordnungsgeldes an⁶³. Ein zentrales Verfahrenserfordernis ist die Anhörung des betroffenen Mitglieds des Landtags – orientiert an Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG. Diese umfasst auch eine Belehrung – im Hinblick auf den Gleichklang mit Ordnungswidrigkeiten nach § 112 OWiG, orientiert an § 55 OWiG.

Für den Fall einer Festsetzung kann auch das hausordnungsrechtliche Ordnungsgeld gemäß Art. 4a Abs. 3 BayAbgG mit der monatlichen Entschädigung der Mitglieder des Landtags nach Art. 5 BayAbgG verrechnet werden. Die konkreten verwaltungspraktischen Abläufe im Einzelnen sind noch zu etablieren.

Auch hier gilt die Rechtswegzuweisung zum Bayerischen Verfassungsgerichtshof, Art. 4a Abs. 4 BayAbgG, Art. 67 BV, Art. 2 Nr. 9 VfGHG. Mit Blick auf das hausordnungsrechtliche Ordnungsgeld schafft die Rechtswegzuweisung für die mit eigenen verfassungsmäßigen Rechten ausgestatteten Mitglieder des Landtags besondere Klarheit⁶⁴. Auch wenn die Präsidentin in Ausübung ihres Hausrechts nach Art. 21 Abs. 1 BV grundsätzlich als Verwaltungsbehörde handelt, sind Streitigkeiten mit Abgeordneten jedoch dann verfassungsrechtlicher Art, wenn Gegenstand des Rechtsstreits die Frage ist, ob und inwieweit die Präsidentin bei der Anwendung der Maßnahme die verfassungsrechtlichen Rechte der Parlamentsmitglieder zu berücksichtigen und zu wahren hat⁶⁵. Hausrechtliche Anordnungen der Präsidentin gegenüber Mitgliedern des Landtags berühren diese nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs insoweit in deren verfassungsmäßigen Rechten und somit den interparlamentarischen Rechtskreis. Sie stellen daher mangels Außenwirkung keine Verwaltungsakte dar. Dies hat zur Folge, dass entsprechende Anordnungen alleine Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein können⁶⁶.

Entnommen aus den BayVBl. Heft 1/2025.