Wirtschaftlichkeitsrisiken und Berichterstattung des Mitteldeutschen Flughafenkonzerns

I. Problemstellung

Die Mitteldeutsche Flughafen AG (MFAG) steht seit dem Jahr 2024 außerordentlich im Fokus des öffentlichen Interesses. Grund war ein von den kreditgebenden Banken gefordertes Sanierungsgutachten. Gesteigert wurde das öffentliche Interesse zusätzlich durch die DHL-Vertragsverlängerung bis zum Jahr 2053 und den Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau des Leipziger Frachtflughafens. Aktuell prüft der Landesrechnungshof den Flughafenkonzern, denn für die kommenden Jahre wurden mit den Ländern Sachsen und Sachsen-Anhalt erhebliche Sanierungszuschüsse vereinbart. Prüfungsgegenstand sind vor allem die Finanzströme zwischen dem Freistaat Sachsen und den Flughafengesellschaften. Zudem sind gegen den Planfeststellungsbeschluss mehrere Anfechtungsklagen anhängig.

Die Nachricht über die finanziellen Probleme des Flughafenkonzerns schien für die Öffentlichkeit überraschend zu sein, obgleich die in den Jahresabschlüssen publizierten Informationen die fehlende Rentabilität des operativen Geschäfts seit Jahren gezeigt haben. Bereits hierdurch deuten sich Friktionen in Bezug auf eine effektive Informationsvermittlung an Parlament und Bürgerschaft an, die vorrangig über den durch die Landesregierung erstellten Beteiligungsbericht erfolgt. Jedoch hat erst das Sanierungsgutachten in besonderem Maße verdeutlicht, dass Management und Verwaltung Chancen und Risiken des operativen Geschäfts stets übertrieben optimistisch einschätzten. An dieser progressiven Informationspolitik werden Prinzipal-Agenten-Konflikte deutlich, die insbesondere bei öffentlichen Unternehmen durch einen weiten Aktionsraum gekennzeichnet sind, denn neben Management und Eigenkapitalgebern gehören auch die öffentliche Verwaltung, das Parlament sowie die Bürgerschaft zu den Anspruchsgruppen. Die Berichterstattung öffentlicher Unternehmen sollte deshalb allen Informationsbedürfnissen im hohen Maße gerecht werden.

Im Folgenden soll anhand der öffentlichen Unternehmen des Flughafenkonzerns, insbesondere am Beispiel der Flughafen Leipzig/Halle GmbH (FLH), analysiert werden, inwieweit die Berichterstattung auf unterschiedlichen Ebenen den Grundsätzen einer effektiven Public Corporate Governance (PCG) entspricht. Hierbei werden zum einen die HGB-Abschlüsse betrachtet und zum anderen der Beteiligungsbericht, der auf Verwaltungsebene erstellt wird. Gerade im Hinblick auf öffentliche Unternehmen ist von Belang, ob das finanzielle Engagement der Verwaltung den Haushaltsgrundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entspricht. Um dies zu gewährleisten, ist eine transparente Berichterstattung essenziell, denn nur so sind Risiken von Fehlallokationen frühzeitig erkennbar. Eine Bewertung, inwieweit die Finanzierung der FLH gesamtwirtschaftlich vorteilhaft ist oder nicht, soll indes nicht vorgenommen werden. Vielmehr wird das Risiko der Verletzung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes und die damit einhergehenden Wohlfahrtsverluste in den Fokus der Analyse gestellt, um die besonderen Informationspflichten der öffentlichen Hand in Bezug auf ihre Beteiligungsunternehmen hervorzuheben.

II. Wirtschaftlichkeit als Ziel des Beteiligungsmanagements

1. Ökonomische Interpretation und rechtliche Konkretisierung

a) Kriterium der Wirtschaftlichkeit

Nach dem Wirtschaftlichkeitsprinzip wird ein Individuum in Ausrichtung auf das Kosten-Nutzen-Kalkül alternative Handlungsoptionen bewerten und sich für die Investition entscheiden, die seinen Nutzen maximiert. Im Fokus der Betrachtung steht demnach die Analyse individuellen Handelns unter Knappheit der Ressourcen.¹ Im Hinblick auf Maßnahmen der öffentlichen Hand ist aber nicht die individuelle Nutzenmaximierung von primärem Interesse, sondern vielmehr die Frage, welche gesellschaftlichen Entscheidungen aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive ökonomisch vorteilhaft sind.

Der Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlichkeit (§ 7 Abs. 1 BHO) bezieht sich vordergründig auf die Ausgabenpolitik und muss mit gesamtwirtschaftlichen Kriterien bewertet werden, um eine gemeinwohlfördernde und effiziente Ressourcenallokation gewährleisten zu können. Die bei der Verfolgung distributiver Ziele induzierten Effizienzveränderungen werden damit zum normativen Referenzmaßstab in Bezug auf die Bildung von Präferenzreihenfolgen alternativer finanzpolitischer Maßnahmen.² Gesamtwirtschaftlich ist die Bestimmung der vorteilhaftesten Investitionsalternative jedoch sehr komplex, da zum einen die Nutzenermittlung nicht trivial ist und zum anderen externe Effekte in das Entscheidungskalkül einbezogen werden müssen. Die Wohlfahrtsökonomik definiert entsprechende Kriterien, mit denen gesellschaftliche Wohlfahrtssteigerungen bestimmt werden können.³ Mögliche gesamtwirtschaftliche Bewertungsmaßstäbe für Entscheidungen der öffentlichen Hand sind das Pareto-Optimum⁴ und das Kaldor-Hicks-Kriterium⁵.

Als Pareto-effizient wird ein Zustand dann bezeichnet, wenn es nicht (mehr) möglich ist, ein Individuum besser zu stellen, ohne ein anderes dabei zu benachteiligen. Folglich dürfen Maßnahmen der öffentlichen Hand nicht bewirken, dass im Nachhinein nur ein Individuum schlechter gestellt wird. Eine solche Entscheidungsregel ist wenig praktikabel, weil sie faktisch ein Einstimmigkeitspostulat darstellt.⁶ Das Pareto-Optimum scheidet mithin als Referenzmaßstab zur Maßnahmenbeurteilung aus.

Nach dem Kaldor-Hicks-Kriterium wird eine Maßnahme als vorteilhaft bewertet, falls der Nutzen der Begünstigten hinreichend groß ist, um die Benachteiligten potenziell entschädigen zu können und für die Begünstigten dennoch ein Residualvorteil verbleibt.⁷ In diesem Sinne soll die Wirtschaftlichkeit der Folgewirkungen von Maßnahmen der öffentlichen Hand verstanden werden. Wenn z. B. Subventionen genehmigt werden, müssen alle Kosten, auch die negativen externen Effekte, gesamtwirtschaftlich kalkuliert und dem Gesamtnutzen gegenübergestellt werden. Potenzielle Entschädigungen an benachteiligte Rechtsbetroffene dürfen den Nutzen der Maßnahme nicht auf null reduzieren.

b) Kriterium der Sparsamkeit

Neben dem Kriterium der Wirtschaftlichkeit wird in § 7 Abs. 1 BHO auch der Grundsatz der Sparsamkeit genannt. Ob eine Koexistenz beider Grundsätze tatsächlich erforderlich ist, kann volkswirtschaftlich hinreichend begründet werden. Das BIP (hier: Y) misst einerseits das gesamte Einkommen und andererseits die gesamten Ausgaben einer Volkswirtschaft. In einer geschlossenen Volkswirtschaft ohne Staatstätigkeit lässt sich Y in zwei Ausgabenkomponenten unterteilen; diese wären der Konsum (C) und die Investitionen (I): Y = C + I. Jede verkaufte Gütereinheit wird also entweder konsumiert oder investiert. Die Investitionen ergeben sich als Residualbetrag, der nach Konsumtätigkeit verbleibt: I = Y – C. Nicht getätigte Konsumausgaben (Y – C) werden auch als volkswirtschaftliche Ersparnis (S) bezeichnet, daher gilt: S = I.

Ersparnisse fließen zwar zunächst aus dem volkswirtschaftlichen Kreislauf ab, werden aber in Form von Investitionen wieder hinzugegeben. Infolgedessen entspricht die volkswirtschaftliche Ersparnis den durchgeführten Investitionen,⁸ denn das Sparvolumen resultiert aus nicht getätigten Konsumausgaben, die Investitionen in Sach- oder Finanzanlagen im gleichen Maße erhöhen.⁹ In Bezug auf Investitionen ist – wie bereits erwähnt – relevant, ob den Auszahlungen zukünftig ein entsprechend hoher Nutzen gegenübersteht. Generell entspricht jede Investition, die aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive zu einem effizienten Zustand führt, auch dem Grundsatz der Sparsamkeit.¹⁰ Die Differenzierung in Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist also nicht erforderlich, denn das Kriterium der Wirtschaftlichkeit beinhaltet gleichermaßen das Prinzip der Sparsamkeit.

c) Folgewirkungen ineffizienter öffentlicher Investitionen

Wird dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit entsprochen, werden öffentliche Ressourcen effizient alloziert. Staatliches Handeln bringt jedoch gleichfalls allokative Ineffizienzen hervor, nicht zuletzt auch deswegen, weil staatliche Institutionen der Einflussnahme organisierter Interessengruppen ausgesetzt sind.¹¹ Sollten durch staatliche Aktivitäten Wohlfahrtsverluste erzeugt werden, ist dies eine Form des Staatsversagens, denn in diesem Fall entsprechen die Ergebnisse staatlichen Handelns möglicherweise den Präferenzen organisierter Interessengruppen, nicht aber denen der Wählermehrheit.¹² Beispiele für allokative Ineffizienzen sind vom Staat geschaffene absolute Angebotsmonopole oder fehlende Anreize zur Kostensenkung,¹³ genauso wie die Förderung von Sektoren, die keiner Unterstützung bedürfen bzw. von Sektoren, die nicht zukunftsfähig sind. Die Folgewirkungen systematischer Fehlallokationen öffentlicher Mittel können permanente Haushaltsdefizite sein, die durch den Anstieg der Kapitalnachfrage zu Zinssteigerungen führen und infolge des zu bedienenden Schuldendienstes zukünftig möglicherweise auch Steuererhöhungen verursachen können. Mit Schulden finanzierte Staatsausgaben bewirken zudem eine erhöhte gesamtwirtschaftliche Nachfrage, die im Fall einer fehlenden Produktivitätssteigerung inflationäre Tendenzen verursacht.¹⁴

Wegen gesamtwirtschaftlich negativer Folgewirkungen ineffizienter staatlicher Maßnahmen müssen Parlament und Bürgerschaft über die Wirtschaftlichkeit öffentlicher Investitionen regelmäßig und entsprechend den tatsächlichen Verhältnissen informiert werden. Das Halten von Mehrheitsbeteiligungen an öffentlichen Unternehmen ist gleichfalls eine öffentliche Investition und erfordert deshalb eine besondere Sorgfalt im Hinblick auf die Berichterstattung.

2. Rechtliche Konkretisierung und praktische Umsetzungsprobleme

Die Wirtschaftlichkeit bildet nicht nur aus ökonomischer Perspektive das wesentliche Referenzkriterium zur Evaluierung öffentlicher Investitionen, sondern es ist auch rechtlich sehr bedeutsam. Konkretisiert wird der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit etwa in den §§ 2, 6, 34 Abs. 2, §§ 63 und 90 Nr. 4 BHO. Diese Vorschriften sind auch in den entsprechenden Landeshaushaltsordnungen zu finden. Nach juristischer Auffassung gilt die Sparsamkeit gleichfalls als ein Unterfall der Wirtschaftlichkeit, sodass eine explizite Erwähnung grundsätzlich unterbleiben könnte.¹⁵ Im Folgenden wird daher nur noch auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit Bezug genommen.

Gem. § 7 Abs. 2 BHO sind für öffentliche Maßnahmen ex ante Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.¹⁶ Im Hinblick auf die praktische Anwendbarkeit sollte der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit die folgenden Elemente aufweisen: Der Einsatz knapper Ressourcen muss geeignet und erforderlich sein, um den anvisierten Zweck verwirklichen und insgesamt einen gesamtwirtschaftlichen Nutzen generieren zu können. Erforderlichkeit bedeutet, dass es keine kostengünstigere Alternative geben darf, den anvisierten Zweck erreichen zu können. Weiterhin darf die Relation von Mitteleinsatz und Zweckrealisierung nicht unverhältnismäßig sein.¹⁷

Gem. Art. 94 Abs. 2 SächsVerf und § 7 Abs. 1 Satz 1 SäHO ist bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit zu beachten. Die Adressaten des Wirtschaftlichkeitsgebotes sind demnach der Haushaltsgesetzgeber sowie Regierung und Verwaltung.¹⁸ Nach den Verwaltungsvorschriften des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen zur Sächsischen Haushaltsordnung gilt gem. § 7 A. Nr. 2.3, Satz 2 VwV SäHO der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit nicht nur für eigene Maßnahmen des Staates, sondern auch für die Bewilligung von Zuwendungen¹⁹ an Dritte. In den Verwaltungsvorschriften zur Sächsischen Haushaltsordnung wird der Begriff der Zuwendung näher erläutert und es wird herausgestellt,²⁰ dass Zuwendungen auch in Form von Darlehen oder Zuschüssen gewährt werden können.²¹ Im Hinblick auf öffentliche Unternehmen sind Zuwendungen somit auch Zuzahlungen nach § 272 Abs. 2 Nr. 4 HGB. Hierunter fallen auch Darlehensforderungen, die durch einen Forderungsverzicht gem. § 397 BGB bei ausdrücklicher Zweckbestimmung und betragsmäßiger Angabe in die Kapitalrücklage des öffentlichen Unternehmens eingestellt werden können.²² In § 23 Nr. 3.5 VwV SäHO wird explizit dargelegt, dass bei Veranschlagung von Zuwendungen die Vorschriften des § 7 SäHO zu beachten sind. In diesem Sinne müssen derartige Zuwendungen stets dem Maßstab einer effizienten Allokation öffentlicher Mittel genügen.

Gem. Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG tritt das Wirtschaftlichkeitsgebot im Rahmen der Finanzkontrolle als Prüfungsmaßstab in Erscheinung.²³ Die Prüfung der Einhaltung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes obliegt nach Art. 100 SächsVerf dem Landesrechnungshof, wobei der Inhalt der Prüfung gem. § 90 SäHO konkretisiert wird. Nach § 90 Nr. 1 SäHO wird der Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlichkeit als Prüfungsschwerpunkt ausdrücklich hervorgehoben. Das Enforcement des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes gestaltet sich indes schwierig, denn festgestellte Verstöße führen zwar zu dienstrechtlichen Konsequenzen²⁴, jedoch fehlt es an einer effektiven Dienstaufsicht.²⁵ Weiterhin kommt der Verwaltung ein Entscheidungsspielraum zu, denn das Wirtschaftlichkeitsprinzip stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar und erfordert hinsichtlich der Evaluierung zukünftiger Entwicklungen subjektive Prognosen;²⁶ deswegen sind Entscheidungen objektiv nur schwer bewertbar. Zudem können die Rechnungshöfe mangels fehlender Durchsetzungskompetenz das Verhalten der Verwaltung nicht beeinflussen. Alleiniges Mittel zur Sanktionierung von offensichtlichen Verstößen gegen das Prinzip der Wirtschaftlichkeit ist somit die Publizität,²⁷ die als alleiniges Enforcement-Instrument ineffektiv bleiben muss.

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V. Fazit und Ausblick

Die Prüfung der Wirtschaftlichkeit öffentlicher Investitionen ist enorm wichtig, um Fehlallokationen von Finanzmitteln zu vermeiden. Eine diesbezügliche Evaluierung der operativen Tätigkeit öffentlicher Unternehmen setzt allerdings entsprechende Transparenzvereinbarungen voraus, die zwischen Management und Beteiligungsverwaltung auf Basis des PCGK bestehen. Wenn diese Regelungen nicht eingehalten werden, dann verlieren öffentliche Unternehmen und die beteiligten Gebietskörperschaften nicht nur an Vertrauen und Glaubwürdigkeit, sondern es eröffnen sich auch enorme Risiken hinsichtlich der Finanzstabilität öffentlicher Haushalte.

Die Analyse spezifischer Sachverhalte zur Berichterstattung des Flughafenkonzerns offenbart enorme Defizite im Hinblick auf die Transparenzforderungen des PCGK. Sowohl die für die Untersuchung ausgewählten Aspekte der HGB-Abschlüsse als auch die im Beteiligungsbericht 2024 geprüften Inhalte entsprechen nicht den qualitativen Kriterien der Relevanz und der glaubwürdigen Darstellung. Weiterhin werden beide Berichtsinstrumente nicht zeitnah publiziert, sodass der Informationsgehalt bis zum Zeitpunkt der Veröffentlichung bereits signifikant reduziert ist. Dies wurde insbesondere vor dem Hintergrund des Sanierungsgutachtes sehr deutlich.

Insgesamt erscheinen die Transparenzregelungen im PCGK des Freistaates Sachsen sowie deren Enforcement nicht geeignet, um die Einhaltung des Wirtschaftlichkeitsprinzips effektiv zu kontrollieren. Zum einen fehlt es an der Formulierung qualitativer Kriterien zur Einschätzung der in Jahresabschluss und Beteiligungsbericht gegebenen Informationen. Zum anderen verfügen die Rechnungshöfe nicht über notwendige Mittel zur Sanktionierung. Ein Disziplinierungseffekt allein über das Publizieren von Prüfungsergebnissen des Landesrechnungshofes ist nicht ausreichend, um Management und Verwaltung zu transparenzkonformem Verhalten zu bewegen. Allein die kreditgebenden Banken konnten mittels ihrer Forderung nach einem Sanierungsgutachten bewirken, dass Risiken in Bezug auf die Unternehmensfortführung öffentlich wurden. Das kann kein befriedigender Zustand im Hinblick auf die Kontrolle öffentlicher Unternehmen sein, denn die Information zur Sanierungsbedürftigkeit wurde der Öffentlichkeit viel zu spät bekannt. Hier besteht ein erheblicher Optimierungsbedarf, vor allem vor dem Hintergrund knapper werdender Ressourcen und zunehmender Verteilungsansprüche.

 

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