Versammlungsfreiheit und kollidierendes Verfassungsrecht

I.Von Karlsruhe nach Wiesbaden: das Versammlungsrecht in der Rechtsprechung

Im Mai 1985 und damit vor nunmehr 40 Jahren hat das Bundesverfassungsgericht in seinem „Brokdorf-Beschluss” die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit herausgearbeitet, die ähnlich der Meinungsfreiheit zu den unentbehrlichen und grundlegenden Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens zähle.² In der Entscheidung werden auf Basis dieser Grundannahme eine Reihe von Folgerungen für die Auslegung und Anwendung des einfachen (Versammlungs-)Rechts gezogen, was zur Folge hatte, dass im Schrifttum von einem „Lehrbuch des Versammlungsfreiheit” gesprochen worden ist.³

Seitdem hat sich einiges getan: Mit der Föderalismusreform ist die Gesetzgebungszuständigkeit für das Versammlungsrecht vom Bund auf die Länder übergegangen;⁴ mehrere Bundesländer haben von der ihnen zugewachsenen Gesetzgebungszuständigkeit zwischenzeitlich Gebrauch gemacht.⁵ Auch die verwaltungs- und verfassungsrechtliche Judikatur hat sich mit alten und zunehmend auch neuen Fragestellungen – etwa mit Blick auf die versammlungsbezogene Erhebung personenbezogener Daten⁶ – befassen müssen. Dabei wird weiterhin auf den „Brokdorf-Beschluss” als richtungweisende Wegmarke zurückgegriffen, wenn es darum geht, Beschränkungen der Versammlungsfreiheit zu überprüfen.

Eine aktuelle Entscheidung zu diesem Themenkreis bildet das Urteil des Hessischen Staatsgerichtshofs vom 06.03.2025 zur Verfassungsmäßigkeit des Hessischen Versammlungsfreiheitsgesetzes, in der ebenfalls auf den „Brokdorf-Beschluss” mehrfach Bezug genommen wird (z. B. Rn. 65, 87, 113, 118 f., 143, 153). Dass mit dieser Entscheidung ein neues Kapitel im „Lehrbuch der Versammlungsfreiheit” aufgeschlagen wurde, muss gleichwohl bezweifelt werden.

II.Verfassungskonforme Auslegung im Versammlungsrecht

Gegenstand des Verfahrens vor dem Hessischen Staatsgerichtshof waren zwei Normenkontrollanträge von Landtagsfraktionen, die sich gegen zahlreiche Bestimmungen des Hessischen Versammlungsfreiheitsgesetzes (HVersFG) aus dem Jahre 2023⁷ wendeten. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um Vorschriften, die sich in ähnlicher Form schon im Versammlungsgesetz des Bundes fanden und mittlerweile zum gesicherten Bestand versammlungsrechtlicher Regelungen gehören, mag auch über deren Verfassungsmäßigkeit in Abhängigkeit von der konkreten landesgesetzlichen Ausgestaltung im Einzelfall gestritten werden können. Genannt seien die Regelungen über die Versammlungsleitung (§§ 5 und 6 HVersFG), die Anzeigepflicht (§ 12 HVersFG), die Möglichkeit von Beschränkungen sowie eines Verbots oder der Auflösung einer Versammlung (§ 14 HVersFG), die Datenerhebung (§ 17 HVersFG) und das Schutzausrüstungs- und Vermummungsverbot (§ 18 HVersFG).

In der nicht zuletzt aufgrund der Vielzahl der angegriffenen Bestimmungen umfangreichen Entscheidung finden sich auch Aussagen zu grundsätzlichen Fragen des Verfassungs- und Verwaltungsrechts. Dabei spielt im Ausgangspunkt eine Besonderheit des hessischen Landesverfassungsrechts eine Rolle: Anders als das Grundgesetz (Art. 8 Abs. 2 GG) eröffnet die Verfassung des Landes Hessen auch mit Blick auf Versammlungen unter freiem Himmel nicht die Möglichkeit, die Versammlungsfreiheit durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes zu beschränken; allein zulässig ist die Statuierung eines Anmeldeerfordernisses (Art. 14 Abs. 2 HV). Da neben der tatbestandsbegrenzenden⁸ Beschränkung auf friedliche und waffenlose Versammlungen weitergehende inhaltliche Beschränkungen der Versammlungsfreiheit nicht vorgesehen sind, können sich zusätzliche Grenzen nur noch aus verfassungsimmanenten Schranken ergeben. Die hierdurch ermöglichte Begrenzung grundrechtlicher Freiheit mit Blick auf kollidierende Rechte und Rechtsgüter qualifiziert der Staatsgerichtshof im Ausgangspunkt – zutreffend – als restriktiv zu handhabendes Instrument mit Ausnahmecharakter (Rn. 86 ff.). Anschließend wird von diesem Instrument jedoch in einer Weise Gebrauch gemacht, die eine Grenze zu ausdrücklichen Gesetzesvorbehalten im Sinne etwa von Art. 8 Abs. 2 GG im praktischen Ergebnis kaum noch erkennen lässt. Ein Beispiel hierfür bilden die Ausführungen zum Anwesenheitsrecht der Polizeibehörden bei Versammlungen (§ 11 HVersFG): Mittlerweile wird eine solche Maßnahme im Anschluss an eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes aus dem Jahre 2008⁹ vielfach als Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit eingeordnet;¹⁰ dies ist aber nicht völlig unumstritten und richtigerweise zu verneinen.¹¹ Der Staatsgerichtshof lässt die Frage aber offen: Ein solcher „Eingriff” sei jedenfalls aufgrund kollidierenden Verfassungsrechts gerechtfertigt, weil er bei Versammlungen unter freiem Himmel „zur polizeilichen Aufgabenerfüllung” erforderlich sein müsse (§ 11 Satz 1 Nr. 1 HVersFG) und damit dem Schutz der durch die polizeirechtlichen Befugnisnormen geschützten bzw. gefährdeten Verfassungsgüter diene (Rn. 138). Damit erstarken letztlich die von der Polizei nach Maßgabe einfachen Rechts zu erfüllenden Aufgaben kraft kollidierenden Verfassungsrechts zu verfassungsunmittelbaren Schranken.

III.Verfassungskonforme Reduktion und ihre Grenzen

1.Verfassungskonforme Reduktion der öffentlichen Sicherheit

Ob der Staatsgerichtshof diese Konsequenz wirklich ziehen will, ist allerdings eine andere Frage, denn es ist nicht zweifelhaft, dass die polizeiliche (und ordnungsbehördliche) Aufgabe der Gefahrenabwehr unter dem Aspekt der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit nicht nur besonders bedeutsame Rechtsgüter mit Verfassungsrang, sondern mit Blick auf das Schutzgut der Unverbrüchlichkeit der Rechtsordnung jedes rechtlich geschützte Interesse erfasst.¹² Auch nach Auffassung des Staatsgerichtshofs sind daher die „versammlungsrechtlichen Generalklauseln” betreffend zum einen die Beschränkung von Versammlungen wegen einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung (§ 14 Abs. 1 HVersFG) sowie zum anderen das Verbot oder die Auflösung einer Versammlung im Falle einer unmittelbarer Gefährdung allein der öffentlichen Sicherheit (§ 14 Abs. 2 HVersFG) „aufgrund der engen landesspezifischen Schrankenregelung in Art. 14 Abs. 2 HV” zu weit gefasst (Rn. 159). Allerdings sollen auch sie dahingehend verfassungskonform auszulegen sein, dass „Eingriffe in die Versammlungsfreiheit … nur zum Schutze von kollidierendem Verfassungsrecht zulässig sind”, da der Begriff der öffentlichen Sicherheit auch „verfassungsrechtlich verankerte Rechtsgüter” umfasse (Rn. 159 f.).

An dieser Stelle muss indes eine verfassungskonforme Reduktion im Grunde schon deshalb scheitern, weil ihr die ausdrückliche gesetzliche Regelung für nicht von der Versammlung bzw. den teilnehmenden Personen ausgehende Gefahren in § 14 Abs. 3 Satz 2 HVersFG entgegensteht. Sofern nämlich eine Gefahr für eine Versammlung von störenden Dritten ausgeht, erfordert danach ein Verbot oder die Auflösung der Versammlung und damit die Inanspruchnahme der Teilnehmenden als nicht störende Personen, dass das Leben oder die Gesundheit von Personen oder Sachgüter von erheblichem Wert gefährdet sind. Diese ausdrückliche Anknüpfung an besonders bedeutsame Rechtsgüter für einen Spezialfall steht einer Auslegung des Gesetzes entgegen, der zufolge eine allgemein an „Gefahren” anknüpfende Regelung über Beschränkungen, Verbote oder Auflösungen bei von der Versammlung ausgehenden Gefahren gleichfalls eine Gefährdung von bedeutsamen Rechtsgütern (von Verfassungsrang) erfordern soll.

Darüber hinaus operiert der Staatsgerichtshof aber auch in verschiedenen anderen Zusammenhängen mit einer (verfassungskonform) einschränkenden Auslegung des gesetzlichen Tatbestandsmerkmals der Gefahren für die öffentliche Sicherheit. Das betrifft etwa die Untersagung der Teilnahme an einer Versammlung und den Ausschluss von einer Versammlung wegen unmittelbarer Gefahren für die öffentliche Sicherheit (§ 15 HVersFG), Identitätsfeststellungen und Durchsuchungen an Kontrollstellen (§ 16 HVersFG) sowie Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel (§ 17 HVersFG). Der Staatsgerichtshof postuliert für derartige Fälle eine Verpflichtung der Exekutive, die kollidierenden Verfassungspositionen durch Herstellung praktischer Konkordanz (Rn. 198) in einen verhältnismäßigen Ausgleich zu bringen (Rn. 206), wobei namentlich die „durch die öffentliche Sicherheit geschützten Verfassungspositionen” und damit kollidierendes Verfassungsrecht (Rn. 223) in Form allein verfassungsimmanente Schranken (Rn. 201) zu berücksichtigen seien. Dieser Ansatz läuft letztlich darauf hinaus, dass für das hessische Versammlungsrecht ein anderer und gegenüber dem herkömmlichen Verständnis einschränkender Begriff der öffentlichen Sicherheit gilt, der allein Rechte und Rechtsgüter von Verfassungsrang erfasst. Es darf indes die Frage gestellt werden, ob es sich noch in den Bahnen verfassungskonformer Interpretation bewegt, einen eingeführten Begriff des Gefahrenabwehrrechts durch eine Umdefinition zu verengen, um die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes zu retten.

2.Verfassungskonforme Reduktion der öffentlichen Ordnung

a)Neudefinition der öffentlichen Ordnung?

Neben der „öffentlichen Sicherheit” kennt das Hessische Versammlungsfreiheitsgesetz auch (unmittelbare) Gefahren für die „öffentliche Ordnung” als Voraussetzung etwa für versammlungsbezogene Beschränkungen (§ 14 Abs. 1 HVersFG). Auch an diesem Merkmal will der Staatsgerichtshof festhalten, weil eine verfassungskonforme Interpretation noch möglich sei (Rn. 165).

Das stößt gleich doppelt auf Schwierigkeiten:¹³ Zunächst sind die – wie auch immer zu ermittelnden – „sozialen und ethischen Anschauungen” der Bevölkerung nicht geeignet, Gegenstand und Inhalt einer Versammlung sowie die Zulässigkeit der in diesem Zusammenhang geäußerten Ansichten zu begrenzen.¹⁴ Vielmehr dürfen auch unpopuläre oder allgemein abgelehnte Anliegen verfolgt werden, denn die Grenze zulässiger Meinungsäußerungen bildet erst deren Einschränkung durch (verfassungsgemäße) Normen des Straf- oder Ordnungswidrigkeitenrechts.¹⁵ Im Übrigen scheidet die Annahme einer Gefahr für die öffentliche Ordnung als Grundlage beschränkender Verfügungen im Kontext des Versammlungsrechts regelmäßig aus, soweit sie im Inhalt von Äußerungen gesehen wird.¹⁶ Gefahren für die öffentliche Ordnung können sich daher allenfalls aus Zeit und Ort sowie etwa der Art und Weise der Durchführung einer Versammlung ergeben;¹⁷ dazu zählt namentlich ein aggressives, provokatives oder Dritte einschüchterndes Verhalten, durch das ein Klima der Gewaltbereitschaft erzeugt wird.¹⁸ Diese Gesichtspunkte sind auch in Hessen aber gesondert gesetzlich geregelt worden, indem gegen Versammlungen zu bestimmten Zeiten sowie an bestimmten Orten im Falle eines Bezugs zur nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft vorgegangen werden kann (§ 14 Abs. 4 HVersFG) und auch ein „Militanz- und Einschüchterungsverbot” im Gesetz verankert wurde (§ 9 Abs. 1 HVersFG).

An dieser Stelle operiert der Staatsgerichtshof mit einer zweistufigen Argumentation: Zunächst wird dem „Einwand eines fehlenden eigenen Anwendungsbereichs der öffentlichen Ordnung” entgegengehalten, es sei „prognostisch nicht auszuschließen”, dass Fallgestaltungen auftreten, in denen die „verfassungsimmanente Schranken bildenden Rechtspositionen” einen Rückgriff auf diesen Rechtsbegriff erfordern könnten (Rn. 172). Wenn man einer solchen Befugnis der Legislative zu spekulativer Gesetzgebung nähertreten will, bleibt freilich das weitere (und sich unabhängig von den Regelungen des hessischen Verfassungsrechts im Grunde in allen Ländern stellende) Problem, dass gerade nicht beliebige, sondern nur hochrangige kollidierende Rechte und Rechtsgüter eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit rechtfertigen können, die insoweit in Betracht kommenden Rechtspositionen wie etwa Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum aber bereits zum klassischen Bestand der Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit zählen.¹⁹ Auf Basis dieses etablierten Verständnisses des Begriffs der öffentlichen Sicherheit ist daher zumindest fernliegend, dass es Rechtspositionen im Range kollidierenden Verfassungsrechts geben könnte, die „zwar von dem Begriff der öffentlichen Ordnung umfasst sein können, nicht aber von dem der öffentlichen Sicherheit” (ebd.).

Der Staatsgerichtshof nähert sich der Frage nach den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit unter dem Aspekt verfassungsunmittelbarer Schranken indes aus einem anderen – überraschenden – Blickwinkel, indem die Möglichkeit thematisiert wird, dass Grundrechte Dritter deshalb nicht vom Begriff der öffentlichen Sicherheit erfasst werden, wenn und weil die betreffenden Rechtsgüter von anderen Privaten – etwa durch eine Versammlung oder aus einer Versammlung heraus – beeinträchtigt werden. Dem liegt erkennbar die Annahme zugrunde, dass in einem solchen Fall in Ermangelung eines Handelns grundrechtsgebundener Akteure auch keine verfassungsimmanenten Schranken auf der Rechtfertigungsebene herangezogen werden könnten.²⁰ So wird etwa darauf hingewiesen, dass Teile des Schrifttums die Grundrechte als nicht „vom Begriff der öffentlichen Sicherheit erfasst” ansähen, „weil Bürger nicht unmittelbar an Grundrechte gebunden seien” (Rn. 173).

Diese These muss überraschen: Zunächst ist – wie erwähnt – nicht zweifelhaft, dass der Schutz der typischerweise auch von Grundrechtsnormen erfassten Rechte und Rechtsgüter Privater vor Beeinträchtigungen durch andere Private zu den klassischen Aufgaben im Bereich des Gefahrenabwehrrechts gehört;²¹ er bildet ein zentrales Element der Gewährleistung innerer Sicherheit. Das ist in Hessen nicht anders, wie sich nicht zuletzt aus der Subsidiaritätsregelung ergibt, der zufolge den Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden der Schutz privater Rechte nur obliegt, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und ohne ein Einschreiten die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden würde (§ 1 Abs. 3 HSOG).²² Davon für das spezielle Gefahrenabwehrrecht – hier das Versammlungsrecht – abzuweichen, besteht kein Anlass. Als entscheidend erweist sich damit die Annahme des Staatsgerichtshofs, dass sich aus der (fehlenden) Grundrechtsbindung einer störenden Person im Verhältnis zu einer beeinträchtigten Person die Nichteinschlägigkeit der öffentlichen Sicherheit in Fällen ergeben soll, in denen sich die Einschränkung der Versammlungsfreiheit aus kollidierendem Verfassungsrecht ergibt (und ergeben muss). Indes ist zu bezweifeln, dass es für die grundrechtliche Rechtfertigung einer Eingriffsermächtigung unter dem Aspekt kollidierenden Verfassungsrechts – und damit die Zulässigkeit der Gewährleistung innerer Sicherheit – wegen der Erforderlichkeit einer Einwirkung auf ein besonders gewichtiges Recht oder Rechtsgut auf die Grundrechtsbindung der Adressatinnen und Adressaten einer Maßnahme ankommt. Vielmehr verhält es sich umgekehrt: Das Gefahrenabwehrrecht knüpft für das Vorliegen bspw. einer „erheblichen” Gefahr an die Bedeutung eines Rechtsguts an, die sich nicht zuletzt daran ablesen lässt, dass das betreffende Rechtsgut im Verhältnis zum grundrechtsgebundenen Staat nicht nur in besonderer Weise geschützt, sondern von diesem auch zu schützen ist, denn auch bei der Gewährleistung der inneren Sicherheit trifft den Staat die Pflicht zum Ausgleich konfligierender (Grund-)Rechtspositionen Privater. Die Verhinderung von Beeinträchtigungen eines im Verhältnis zum Staat durch die Verfassung geschützten Rechts oder Rechtsguts ist daher geeignet, auch Einschränkungen der Versammlungsfreiheit zu rechtfertigen; ob der (grundrechtsgebundene) Staat aufgrund einer Rechtsposition Dritter kraft kollidierenden Verfassungsrechts in die Versammlungsfreiheit eingreifen darf und ob ein Maßnahmeadressat an Grundrechte gebunden ist, sind zwei verschiedene Fragen.²³ Eine (rechtswidrige) Einwirkung auf Rechtsgüter wie Leben, körperliche Unversehrtheit, Freiheit der Person oder bedeutsame Sachwerte kann daher auch dann eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit bewirken und zur Einschränkung von (Freiheits-)Rechten kraft kollidierender Grundrechte führen, wenn sie durch ein nicht an Grundrechte gebundenes Rechtssubjekt erfolgt.²⁴

Wollte man gleichwohl der einschränkenden Neu- und Umdefinition des Begriffs der öffentlichen Sicherheit durch den Staatsgerichtshof nähertreten, so ergäbe sich zudem das weitere Problem, dass daraus eine Änderung des Anwendungsbereichs der öffentlichen Ordnung resultierte, die – wie in einem Minderheitenvotum zutreffend angemerkt wird²⁵ – mit dem klassischen Verständnis dieses Rechtsbegriffs schwerlich in Einklang zu bringen ist: Während die „öffentliche Ordnung” nach klassischem Verständnis aus der Summe der ungeschriebenen Regeln besteht, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird,²⁶ kommen im versammlungsrechtlichen Kontext nach der insoweit dann folgerichtigen Auffassung des Staatsgerichtshof nur Rechte oder Rechtsgüter in Betracht, denen in der Abwägung mit der Versammlungsfreiheit sowie unter Berücksichtigung ihrer besonderen Bedeutung für die Demokratie ein „besonderes Gewicht” beizumessen ist; genannt werden insbesondere die Menschenwürde und das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Rn. 183). Auch in diesem Falle habe die rechtsanwendende Behörde daher praktische Konkordanz dadurch herzustellen, dass sie die einander widerstreitenden Grundrechtspositionen und Verfassungsgüter durch Abwägung in einen verhältnismäßigen Ausgleich bringt (Rn. 184). Das dürfte in der Sache auf eine verfassungskonforme Reduktion (auch) der öffentlichen Ordnung hinauslaufen, die im Gesetzestext nicht abgebildet wird. Dieser enthält allein den überkommenen Begriff der „öffentlichen Ordnung”, ohne dass dessen spezifischer Gehalt nach Maßgabe der spezifische (Um-)Definition für versammlungsrechtliche Zusammenhänge durch den Staatsgerichtshof erkennbar würde.

b)Grenzen der verfassungskonformen Interpretation

Man könnte sich gegenüber diesem Befund mit der Feststellung begnügen, dass eine verfassungskonforme Reduktion zu den üblichen Mitteln der Auslegung gerade zwecks Vermeidung verfassungswidriger Ergebnisse gehört. Wenn ein vom Wortlaut einer Vorschrift erfasster Sachverhalt aus dessen Anwendungsbereich mit Blick auf Aspekte der Verhältnismäßigkeit ausgenommen wird, kann dies aber mit den Anforderungen an normenklare, berechenbare und hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlagen in Konflikt geraten, die vom Bundesverfassungsgericht in neuerer Zeit wieder stärker in den Blick genommen werden. Dies gilt namentlich im Gefahrenabwehrrecht, wie sich an der Rechtsprechung zu Ermächtigungsgrundlagen für verdeckte Datenerhebungen ablesen lässt. So wurde mit Blick auf Regelungen des SOG MV eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass nicht beliebige Gefahren, sondern nur Gefahren für hochrangige Rechtsgüter wie Leib oder Leben eine (fortdauernde) Datenerhebung in bestimmten Fällen rechtfertigen könnten, ausdrücklich verworfen. Eine verfassungskonforme Auslegung scheide aus, weil „dies den Anforderungen an die Bestimmtheit und Normenklarheit nicht genügte”.²⁷

Noch deutlicher wird das Gericht in der Entscheidung zu Observationen und verdeckten Datenerhebungen nach nordrhein-westfälischem Polizeirecht, mit der gerade an Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts orientierte Bemühungen des Oberverwaltungsgerichts um eine verfassungskonforme Interpretation der betreffenden Ermächtigungsgrundlagen²⁸ zurückgewiesen werden: Mit Blick auf die Bestimmtheit einer Norm gehe es vornehmlich darum, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden, damit die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle vornehmen können. Dem Bestimmtheitserfordernis sei demnach genügt, wenn Auslegungsprobleme mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können. Bei der Normenklarheit stehe hingegen die inhaltliche Verständlichkeit einer Regelung im Vordergrund, damit die Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen könnten²⁹ (Rn. 85). Vor diesem Hintergrund beanstandet wird namentlich das Fehlen der erforderlichen eingrenzenden Tatbestandsmerkmale, weil die Bestimmung der Voraussetzungen und Grenzen eines Eingriffs anderenfalls der Polizei obläge, die ohne nähere gesetzliche Vorgaben über die Grenzen der Freiheit des Bürgers entscheiden und sich die Maßstäbe dafür selbst zurechtlegen müsse. Insoweit würde die Polizei „gewissermaßen tatbestandsergänzend” tätig werden; die Schaffung eingriffsbeschränkender Maßstäbe sei aber Aufgabe des Gesetzgebers.³⁰ Einer verfassungskonformen Interpretation der „Eingriffsschwelle” für verdeckte Datenerhebungen stehe daher „bereits das Bestimmtheitserfordernis entgegen”.³¹

Diese Aussagen zu verdeckten Datenerhebungen können zwar nur mit Vorsicht und unter Berücksichtigung der jeweiligen Sachzusammenhänge auf anders gelagerte Regelungsmaterien übertragen werden, da es keine allgemeingültigen Anforderungen in Bezug auf Normenklarheit und Bestimmtheit gibt, sodass es nicht zuletzt auf die Eigenarten eines zu ordnenden Lebenssachverhalts und den jeweiligen Normzweck ankommt.³² Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu verdeckten Datenerhebungen lassen sich daher nicht ohne Weiteres verallgemeinern, da sie sich auf Eingriffe von hohem Gewicht beziehen, die zudem dadurch gekennzeichnet sind, dass betroffene Personen von den jeweiligen Maßnahmen nicht ohne Weiteres Kenntnis erlangen und sie deshalb nicht zur gerichtlichen Überprüfung stellen können, weshalb es eines ausreichend spezifischen gesetzlichen Normprogramms bedarf.³³ Indes handelt es sich bei der Versammlungsfreiheit um ein unentbehrliches Funktionselement eines demokratischen Gemeinwesens³⁴ von konstituierender Bedeutung für die freiheitliche und demokratische Grundordnung.³⁵ Zudem sind Eingriffe und Beschränkungen namentlich bei bereits laufenden Versammlungen ebenfalls einer sofortigen gerichtlichen Kontrolle typischerweise entzogen, diese kann allenfalls nachlaufend erfolgen. Diese Gegebenheiten sprechen dafür, auch bei versammlungsbezogenen Maßnahmen ein hinreichend klares und bestimmtes Normprogramm zu verlangen, da es letztlich weder den handelnden (Polizei-)Behörden noch den betroffenen Personen zumutbar ist, aus allgemeinen Begriffen wie dem der „öffentlichen Ordnung” durch komplexe verfassungsrechtliche Deduktionen eine verfassungsmäßige und operationable Norm zu destillieren. Das gleichwohl geltende Verhältnismäßigkeitsprinzip gehört vielmehr auf die Rechtsfolgenseite der Normanwendung im Einzelfall, denn bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen einer Vorschrift darf im Rahmen der Betätigung polizeilichen Ermessens nur eine verhältnismäßige Rechtsfolge angeordnet werden, widrigenfalls die Maßnahme ermessensfehlerhaft ist.³⁶

IV.Zusammenfassung

In der Entscheidung des hessischen Staatsgerichtshofs findet sich ein Reihe von grundlegenden und über die Besonderheiten des hessischen Landesverfassungsrechts hinausreichenden Annahmen, die sich bei näherem Hinsehen als problematisch erweisen. So zieht sich als gleichsam „roter Faden” eine verfassungskonforme Interpretation bekannter Begriffe des Gefahrenabwehrrechts durch die Entscheidung, die zu Abweichungen von einem etablierten Begriffsverständnis führt. Das muss aus der Perspektive der Verwaltung wie auch der Bürger auf Bedenken unter den Aspekten der Bestimmtheit und Normenklarheit stoßen, da es letztlich der normanwendenden Verwaltung überantwortet wird, den konkreten Norminhalt überhaupt erst zu ermitteln und damit letztlich zu bestimmen. Es ist indes „in rechtsstaatlicher Hinsicht bedenklich”,³⁷ wenn eine zu unbestimmte Eingriffsermächtigung erst durch Auslegung seitens der Behörde, deren Verhalten gesetzlich gerade beschränkt werden soll, in der gebotenen Weise konkretisiert und damit eingeengt werden soll. Daneben vermag auch die Auslegung und Anwendung der Kategorie der verfassungsunmittelbaren Schranken nicht zu überzeugen. Im Ausgangspunkt betont der Staatsgerichtshof zwar zu Recht den Ausnahmecharakter einer Einschränkung grundrechtlich gewährleisteter Freiheit kraft kollidierenden Verfassungsrechts. Anschließend erfolgt indes eine Anwendung dieser Grundsätze, die im praktischen Ergebnis einen Unterschied zur Inanspruchnahme eines beliebigen Gesetzesvorbehalts letztlich kaum erkennen lässt. Das entspricht einer auch sonst verschiedentlich feststellbaren Tendenz, im Grundsatz „schrankenlos” gewährleistete Grundrechte unter einen allgemeinen Vorbehalt gegenläufiger Belange zu stellen.³⁸ Der Sicherheit und Berechenbarkeit der Rechtsanwendung im Versammlungsrecht dient die Entscheidung damit letztlich nicht.