Update EU-Beihilferecht: neuer DAWI-Freistellungsbeschluss

Am 16. Dezember 2025 hat die Europäische Kommission den neuen DAWI-Freistellungsbeschluss (2025/2630) erlassen und den bisherigen DAWI-Freistellungsbeschluss vom 20. Dezember 2011 (2012/21/EU) aufgehoben. Der neue DAWI-Freistellungsbeschluss ist am 08. Januar 2026 in Kraft getreten. Mit ihm erleichtert die Kommission Beihilfen an Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen (DAWI), insb. die Förderung von bezahlbarem Wohnraum.

1. Relevanz des DAWI-Freistellungsbeschlusses

Gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art unzulässig, sofern sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen und hierdurch sowohl der Wettbewerb potenziell verfälscht als auch der Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt wird. Beihilfen müssen gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV von der Kommission genehmigt werden, andernfalls ist die Maßnahme rechtswidrig und darf nicht durchgeführt werden. Da auch Ausgleichsleistungen für die Erbringung von DAWI vielfach Beihilfen sind, setzt die Gewährung von Ausgleichsleistungen grundsätzlich eine Genehmigung der Kommission voraus.

Hiervon gewährt der DAWI-Freistellungsbeschluss eine Ausnahme. Sofern eine Beihilfe die Anforderungen des DAWI-Freistellungsbeschlusses einhält, darf die Beihilfe gemäß Art. 1, 3 des DAWI-Freistellungsbeschlusses ohne Genehmigung der Kommission gewährt werden.

Dies ermöglicht der öffentlichen Hand, solchen Unternehmen, die DAWI erbringen, auf Grundlage des DAWI-Freistellungsbeschlusses vereinfacht Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zu gewähren. D.h., der Staat darf die Kosten, die dem Unternehmen aufgrund der Erbringung der DAWI entstehen, ausgleichen und sogar dem Unternehmen einen angemessenen Gewinn zubilligen. Dies setzt allerdings voraus, dass die Voraussetzungen des DAWI-Freistellungsbeschlusses erfüllt sind.

Vielfach werden jedoch auch Einrichtungen auf Grundlage des DAWI-Freistellungsbeschlusses betraut, obwohl ihre Finanzierung nicht den Charakter einer Beihilfe hat und daher eigentlich keiner Freistellung bedürfte. Dies ist beispielsweise bei Kindergärten oder Schwimmbädern der Fall, die keiner „wirtschaftlichen Tätigkeit“ nachgehen und daher keine Unternehmen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV sind. Vielfach hat bei solchen Fällen ein Fehlbedarfsausgleich auch deshalb nicht den Charakter einer Beihilfe, weil er keine Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen Handel hat. Eine Gestaltung im Einklang mit dem DAWI-Freistellungsbeschluss könnte daher die Fördermöglichkeiten sogar einschränken. Daher sollte regelmäßig vorab geprüft werden, ob der Beihilfecharakter der Förderung verneint werden kann.

2. Für welche Bereiche gilt der DAWI-Freistellungsbeschluss?

Der Anwendungsbereich wurde im neuen DAWI-Freistellungsbeschluss erweitert oder jedenfalls klargestellt, sodass nun mehr Leistungen als bisher rechtssicher als DAWI eingestuft werden können.

Soziale Dienstleistungen, Krankenhäuser und Gesundheitsdienste

Nach Art. 2 Abs. 1 lit. a)-c) dürfen Ausgleichsleistungen gewährt werden, wenn ein Unternehmen DAWI außerhalb der Bereiche Verkehr und Verkehrsinfrastruktur erbringt. Dies umfasst alle sozialen Dienstleistungen. Insbesondere dürfen Ausgleichsleistungen an Krankenhäuser, die DAWI erbringen, z.B. für die medizinische Grundversorgung und Notdienste, gewährt werden, oder an Einrichtungen, die Gesundheitsdienste, Dienste der Langzeitpflege oder Dienste der Kinderbetreuung erbringen. Diese Leistungen durften bereits unter dem bisherigen DAWI-Freistellungsbeschluss gefördert werden. Eine Änderung hat sich hier durch die Reform nicht ergeben.

Zugang zu Wohnraum

Die größte Erweiterung des neuen DAWI-Freistellungsbeschlusses besteht im Bereich der Schaffung und Bereitstellung von Wohnraum. Zwar durften Ausgleichsleistungen für den sozialen Wohnungsbau bereits nach dem bisherigen DAWI-Freistellungsbeschluss gewährt werden. Da sich der Freistellungstatbestand bisher auf „sozialen Wohnungsbau“ bezog, konnten sonstige Formen der Wohnraumförderung jedoch allenfalls nach dem allgemeinen Freistellungstatbestand (lit. a) freigestellt sein (dazu Wagner, Publicus vom 11.05.2016), für den eine Obergrenze von 15 Mio. EUR pro Jahr galt. Künftig besteht dagegen ein eigener Freistellungstatbestand für die Bereitstellung von „erschwinglichem“ Wohnraum, Art. 2 Abs. 1 lit. d) und e), ohne dass hierfür eine Obergrenze vorgesehen ist. Die Unterscheidung und näheren Konkretisierung der beiden Typen (sozialer und erschwinglicher Wohnraum) erläutert die Kommission in einem Anhang zum neuen DAWI-Freistellungsbeschluss.

Unter sozialem Wohnraum wird Wohnraum für benachteiligte Haushalte oder sozial benachteiligte Gruppen, einschließlich Obdachloser, verstanden, die nicht die Mittel haben, sich auf dem freien Wohnungsmarkt eine Unterkunft zu beschaffen. Erfasst wird die Schaffung von Wohnraum für Personen ohne oder mit geringem Einkommen. Dies war auch nach der bisherigen Regelung möglich. Um zu verhindern, dass „Armutsviertel“ entstehen und um einer „Ghettoisierung“ entgegenzuwirken, darf ein begrenzter Anteil des sozialen Wohnraums aber auch an nicht benachteiligte Personen vergeben werden. Der DAWI-Freistellungsbeschluss enthält zwar keine näheren Angaben, was unter einem „begrenzten“ Anteil zu verstehen ist. Gleichwohl eröffnet dies insbesondere kommunalen Wohnungsgesellschaften Gestaltungsräume sowohl bei der Planung neu zu schaffender Quartiere als auch bei der Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus.

Mit dem neuen Freistellungstatbestand für erschwinglichem Wohnraum möchte die Kommission der negativen Entwicklung Rechnung tragen, dass sich vor allem in größeren Städten auch bereits Personen und Haushalte mit mittleren Einkommen oft keine ausreichende Wohnung leisten können. Erschwinglicher Wohnraum meint, Wohnraum unterhalb der jeweiligen Marktpreise, aber zu höheren Preisen als sozialer Wohnraum. Die Erschwinglichkeit des Wohnraums muss dabei mithilfe von Indikatoren bestimmt werden, z.B. der Verhältnisse Miete/Einkommen, Hypothekenrate/Einkommen, Preis/Einkommen, der Quote der Überbelastung durch Wohnkosten oder die Anzahl der für den Kauf von Wohneigentum benötigten Jahreseinkommen. Der Beihilfegeber hat daher vor der Gewährung der Beihilfe zu bestimmen, anhand welcher Kriterien die Berechtigten konkret ermittelt werden.

Sowohl für sozialen als auch erschwinglichen Wohnraum gilt, dass der Wohnraum in der Regel mindestens 20 Jahre zweckgebunden genutzt werden muss. Lediglich in begründeten Ausnahmefällen können die Mitgliedstaaten kürzere Fristen vorsehen. Eine Ausnahme gilt lediglich für (kommunale) Wohnungsgesellschaften, wenn deren Tätigkeit im Wesentlichen auf die Erbringung der DAWI beschränkt ist, das Unternehmen folglich in der Regel nur sozialen oder erschwinglichen Wohnraum schafft und bereitstellt, die kommerziellen Einnahmen maximal 5 % der jährlichen Gesamteinnahmen ausmachen und das Unternehmen rechtlich verpflichtet ist, seine Gewinne in die Erbringung von DAWI zu reinvestieren.

Neu ist ebenfalls, dass der DAWI-Freistellungsbeschluss konkrete Kosten nennt, für die Ausgleichsleistungen gewährt werden können. Über die Ausgleichsleistungen können z.B. die Investitionskosten für die Errichtung neuer Gebäude, der Grundstückserwerb, der Erwerb bestehender Immobilien, die Kosten für Sanierung, Umbau oder Renovierung oder für die Einhaltung von Umweltstandards und Anpassungsmaßnahmen im Hinblick auf die Klimaresilienz und sogar die Betriebskosten finanziert werden. Auch wenn diese Klarstellung hilfreich ist, ist dies inhaltlich keine Änderung gegenüber dem alten Beschluss, da dies auch ohne ausdrückliche bisher so zu verstehen war. Erschwinglicher Wohnraum muss zudem (wie sozialer Wohnraum) die geltenden Mindestanforderungen an Qualitäts- und Umweltstandards erfüllen.

Arzneimittel

Als Reaktion auf die Corona-Pandemie und die damit verbundenen Störungen in der Lieferkette werden in dem neuen DAWI-Freistellungsbeschluss erstmals auch Leistungen in Bezug auf „kritische Arzneimittel“ als DAWI eingestuft. Kritische Arzneimittel sind Arzneimittel, bei denen ein unzureichendes Angebot zu einem ernsthaften Schaden oder drohenden ernsthaften Schaden für Patienten führt. Hierdurch sollen Risiken und Schwachstellen in den Lieferketten für kritische Arzneimittel behoben werden. Erfasst wird die gesamte Lieferkette für kritische Arzneimittel, von der Herstellung bis zur Verteilung der Arzneimittel. Da sich die Freistellung nach Art. 2 Abs. 1 lit. a) des neuen Freistellungsbeschlusses richtet, sind die Ausgleichsleistungen auf 20 Mio. EUR begrenzt.

Luft- und Seeverkehrsverbindungen

Nach Art. 2 Abs. 1 lit. f) dürfen Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Luft oder Seeverkehrsverbindungen zu Inseln gewährt werden, sofern das durchschnittliche jährliche Verkehrsaufkommen bei max. 300.000 Flug- bzw. Fahrgästen liegt. Dies war auch nach bisherigem Recht so. Neu ist, dass nunmehr im Seeverkehr auch Frachtverkehre zu Inseln von bis zu 75.000 laufenden Frachtmetern gefördert werden dürfen.

Flughäfen und Häfen

Bei Flughäfen und Häfen wurden die Grenzwerte für Passagierzahlen angehoben. Gefördert werden dürfen gemäß Art. 2 Abs. 1 lit. g) Flughäfen und Häfen, die DAWI erbringen, sofern das durchschnittliche jährliche Verkehrsaufkommen maximal 500.000 Fluggäste (bisher: 200.000) oder 400.000 Fahrgäste (bisher: 300.000) beträgt. Bei Häfen in äußerster Randlage wurde die Obergrenze gänzlich abgeschafft. Zudem wurde der Begriff „Seehäfen“ durch den Begriff „Häfen“ ersetzt, sodass nunmehr auch Binnenhäfen erfasst und förderfähig sind.

3. Beihilfehöhe

Die Beihilfehöhe, die ein einziges Unternehmen als Ausgleichsleistung für die Erbringung von DAWI erhalten kann, wurde von 15 Mio. EUR auf 20 Mio. EUR angehoben, um der Inflation Rechnung zu tragen. Sofern ein Unternehmen mit der Erbringung mehrerer DAWI betraut ist, kann das Unternehmen für jede erbrachte DAWI bis zu 20 Mio. EUR Ausgleichsleistung erhalten (Erwägungsgrund 11). Die Obergrenze von 20 Mio. EUR gilt allerdings nur für die Erbringung von DAWI nach Art. 1 Abs. 1 lit. a. In allen anderen Fällen ist – wenn die Voraussetzungen des DAWI-Freistellungsbeschlusses erfüllt sind – die Förderung unbegrenzt möglich.

4. „Einziges Unternehmen“

Für die Bestimmung, ob es sich bei dem Beihilfeempfänger um ein einziges Unternehmen handelt, verweist Art. 1 auf die Begriffsbestimmung in Art. 2 Abs. 2 der DAWI-De-minimis-Verordnung (Verordnung (EU) 2023/2832). Hiernach gelten auch mehrere Unternehmen als ein einziges Unternehmen, sofern die Unternehmen miteinander verbunden sind. Unternehmen sind miteinander verbunden, wenn ein Unternehmen die Mehrheit der Stimmrechte eines anderen Unternehmens hält, ein Unternehmen berechtigt ist, die Mehrheit der Mitglieder in Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsgremien zu bestellen oder abzuberufen, ein Unternehmen aufgrund eines Vertrages oder einer Satzung berechtigt ist, einen beherrschenden Einfluss auf ein anderes Unternehmen auszuüben oder wenn ein Unternehmen Anteilseigner eines anderen Unternehmens ist und mit dessen Anteilseignern gemeinsam die alleinige Kontrolle über die Mehrheit der Stimmrechte ausübt.

5. Betrauungsdauer

Der DAWI-Freistellungsbeschluss ist grundsätzlich auf eine Betrauungsdauer von höchstens zehn Jahren beschränkt, es sei denn, eine erhebliche Investition rechtfertigt einen längeren Zeitraum, was insbesondere bei der Schaffung von sozialem oder erschwinglichem Wohnraum der Fall ist.

6. Kontrolle der Überkompensation

Ausgleichsleistungen sollen auf die Kompensation der Kosten, die mit der Erbringung der DAWI einhergehen, zuzüglich eines angemessenen Gewinns für das Unternehmen, beschränkt werden. Daher hat der Beihilfegeber eine Überkompensation regelmäßig zu kontrollieren. Um den damit einhergehenden Verwaltungsaufwand abzumildern, wurde die Überkompensationskontrolle angepasst. Eine Kontrolle hat nur noch alle fünf Jahre (bisher: alle drei Jahre) und am Ende der Betrauung zu erfolgen, Art. 7 Abs. 1. Sofern ein Unternehmen eine pauschale Ausgleichsleistung für die Erbringung der DAWI erhalten hat, ist zudem nur eine anfängliche Kontrolle der Überkompensation erforderlich, ob die Höhe des Gewinns angemessen erscheint, Art. 7 Abs. 2. Sofern ein Unternehmen im Wesentlichen nur DAWI erbringt und die kommerziellen Einnahmen maximal 5 % der jährlichen Gesamteinnahmen ausmachen und das Unternehmen seine Gewinne in die Erbringung von DAWI reinvestiert, ist eine Überkompensationskontrolle sogar gänzlich entbehrlich, Art. 7 Abs. 3.

7. Kein Verweis mehr auf DAWI-Freistellungsbeschluss

Bislang mussten Beihilfegeber im Betrauungsakt ausdrücklich auf den DAWI-Freistellungsbeschluss verweisen und damit festhalten, dass die Förderung auf diesem Rechtsinstrument aufgebaut wird. Diese Pflicht wurde im neuen DAWI-Freistellungsbeschluss gestrichen.

8. Transparenz

Im neuen DAWI-Freistellungsbeschluss wurden die Regelungen zur Transparenz angepasst. Bislang mussten die Mitgliedstaaten den Betrauungsakt und den jährlichen Beihilfebetrag für das Unternehmen im Internet oder in sonstiger geeigneter Weise veröffentlichen und der Kommission alle zwei Jahre einen Bericht über die Umsetzung des DAWI-Freistellungsbeschlusses übermitteln. Die Berichtspflicht ist mit dem neuen DAWI-Freistellungsbeschluss vollständig entfallen. Die Informationen über die Gewährung von Beihilfen aufgrund des DAWI-Freistellungsbeschlusses müssen, sofern die Beihilfe 1 Mio. EUR übersteigt, ab dem 01. Januar 2028 in einem Zentralregister erfasst werden (Art. 8 Abs. 1). Anzugeben sind der Beihilfeempfänger, die nationale Rechtsgrundlage, die Höhe der Ausgleichsleistung, das Gewährungsdatum, die Dauer der Betrauung, die Bewilligungsbehörde, das Beihilfeinstrument und der betroffene Wirtschaftszweig auf der Grundlage der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige in der Union („NACE-Klassifikation“).

9. Fazit

Die Ausweitung der DAWI-Tatbestände ist zu begrüßen. Insbesondere ist es angesichts der gerade in Großstädten und Studentenstädten vorherrschenden Wohnungsknappheit wichtig, dass Ausgleichsleistungen für die Schaffung und Bereitstellung von erschwinglichem Wohnraum ausdrücklich aufgenommen worden sind. Dies dürfte für die Finanzierung kommunaler Wohnungsgesellschaften neue Möglichkeiten eröffnen. Auch die Reduzierung des Verwaltungsaufwands bei der Kontrolle einer Überkompensation ist im Sinne einer praktischen und einfachen Handhabung lobenswert.

Mit der Ausweitung der Fördermöglichkeiten gehen allerdings auch Vorgaben hinsichtlich der Ausgestaltung der DAWI und des Zugangs zu den Fördermitteln einher. Der Spielraum bei der Freistellung wird durch die von der Kommission definierten Spielregeln definiert. So wird die Vorgabe, den geförderten Wohnraum mindestens für 20 Jahre zweckgebunden und damit unter Marktwert zu vermieten, kommunale Wohnungsgesellschaften vor neue Herausforderungen stellen, da diese gleichwohl eigenwirtschaftlich agieren müssen und Kommunen nicht dauerhaft in der Lage sein werden, die Verluste aufgrund günstiger Vermietung auszugleichen.